政府權(quán)力的清單控制
——以行政法控權(quán)論為基礎(chǔ)

郝穎鈺

（250100 中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南市行政學(xué)院） 山東 濟(jì)南）

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)建立權(quán)力清單制度，將政府的權(quán)力按“菜單”式明確公布，作了部署安排，首次從頂層設(shè)計(jì)上，為“控制行政權(quán)力”提供了理論和實(shí)踐的“試驗(yàn)田”。近年來，這一制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作既取得了顯著成效，也還存在一些亟需完善的問題。

一、政府權(quán)力清單控制的理論維度

行政法中的“控權(quán)論”認(rèn)為，“行政法定義的第一個(gè)含義就是關(guān)于控制政府權(quán)力的法，其最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力?！?“行政法即是用以控制和限制政府權(quán)力的法律制約器?！?“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?“現(xiàn)代行政法的基本功能仍然是控制行政權(quán)?！蓖菩姓畽?quán)力清單制度，其歷史意義和重要性可從三個(gè)維度來考量。

（一）是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求

黨的十九大將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。國(guó)家治理體系就是規(guī)范國(guó)家、社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一整套制度和程序，包括規(guī)范立法行為、行政行為、市場(chǎng)行為、司法行為和社會(huì)行為等的全部制度和程序?！吧浦巍笔菄?guó)家治理的理想狀態(tài)。由于政府在治理體系中的主導(dǎo)地位，因此，實(shí)現(xiàn)“善政”是達(dá)到“善治”的首要前提。推行政府權(quán)力清單制度，就是走向“善政”、對(duì)“法無規(guī)定無行政”這一依法行政基本原則的具體落實(shí)。

（二）是實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的應(yīng)對(duì)舉措

“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！绷?xí)近平總書記多次對(duì)權(quán)力制約進(jìn)行了闡述，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！睆囊酝膶?shí)踐來看，我國(guó)經(jīng)歷了“依政策行政”向“依法行政”的理念轉(zhuǎn)變過程。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，僅靠法律法規(guī)體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只能說，法律法規(guī)給權(quán)力運(yùn)行的籠子搭了個(gè)基本框架，而柵欄則是權(quán)力清單制度。實(shí)行權(quán)力清單，是搭建權(quán)力控制籠子的重要一環(huán)。法律法規(guī)規(guī)章、法源性規(guī)范性文件、權(quán)力清單共同構(gòu)筑了控制權(quán)力的制度籠子，是形成“不能腐”局面的重要保障。

（三）是進(jìn)一步深化行政體制改革的破頸良方

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代對(duì)政府提出的新要求是，政府創(chuàng)造環(huán)境，人民創(chuàng)造財(cái)富。政府的權(quán)力必須有明確的邊界，堅(jiān)決克服政府管理的“越位、缺位、錯(cuò)位和不到位”等問題。黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)建立“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”做了新的部署安排。這就要求，政府的運(yùn)行需要有一定的規(guī)則，政府的行為需要有一定的界限。行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)納入法律和制度的軌道，用制度來規(guī)避行政權(quán)力“尋租”的風(fēng)險(xiǎn)。

二、有關(guān)問題分析

近5年來，各地根據(jù)中央部署，歷經(jīng)“清權(quán)、減權(quán)、優(yōu)權(quán)、制權(quán)”四個(gè)環(huán)節(jié)，相繼編制公開了行政權(quán)力清單目錄，對(duì)推進(jìn)依法行政起到了重要作用。但也應(yīng)看到，仍存在一些需完善的問題。

（一）“自我清權(quán)”的公正性問題

權(quán)力清單的編制，是一次推進(jìn)法治政府建設(shè)的“自我革命”，具體由各級(jí)政府部門申報(bào)、機(jī)構(gòu)編制部門和法制部門組織審核完成。這種自導(dǎo)自演的工作方式由于缺乏剛性的外部約束力，容易陷入權(quán)力自我認(rèn)定、自我裁量的法理怪圈，不利于政府權(quán)力真正置于陽(yáng)光下，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，因此公正性略顯不足。

（二）依清單行政的權(quán)威性問題

各地在公布的行政權(quán)力清單中要求“嚴(yán)格按照行政權(quán)力清單行使權(quán)力……行政權(quán)力清單具有剛性約束力，各部門不得擅自變更，切實(shí)做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！币罁?jù)上述文件的有關(guān)規(guī)定，政府各部門及其工作人員在履行職責(zé)中，要嚴(yán)格依照權(quán)力清單所列出的事項(xiàng)實(shí)施行政行為。存在的問題是，一方面列入清單的行政權(quán)力種類范圍有限，未能窮盡所有；另一方面即使列入范圍的事項(xiàng)，也存在雖有法律法規(guī)規(guī)定，但卻因?yàn)槟承┰蚨戳腥搿肚鍐巍返膫€(gè)別情況，依現(xiàn)有規(guī)定則無法履行。因此，從一定程度上看，行政權(quán)力的履行從依“法”行政轉(zhuǎn)換為依“清單”行政，制度上還存在銜接不順暢、需補(bǔ)位的地方。

（三）清單涵蓋范圍不統(tǒng)一的問題

從全國(guó)各地已經(jīng)公開的權(quán)力清單內(nèi)容來看，不論是行政權(quán)力的分類、內(nèi)容，還是表現(xiàn)形式等方面，“各自為政”，都不完全一致。比如在權(quán)力分類上，有些市行政權(quán)力清單中權(quán)力種類為行政審批等9大類權(quán)力和其他權(quán)力類（9+x）。有些市為行政許可等14項(xiàng)和其他權(quán)力（14+x）。且各地納入的部門范圍也不盡相同。另外，“其他權(quán)力類”是一個(gè)兜底的“筐”，這類事項(xiàng)列入的越多，部門行政權(quán)力就越雜亂無章，不利于發(fā)揮清單的應(yīng)有作用。

（四）制度創(chuàng)設(shè)與改革依據(jù)之間的銜接問題

習(xí)近平總書記指出，“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。改革越深入，越要注意協(xié)調(diào)?！眲?chuàng)設(shè)權(quán)力清單制度，是一項(xiàng)政府自身建設(shè)的改革。改革既要敢于突破，也要與相關(guān)方面的制度建設(shè)同步。在推行權(quán)力清單制度中，改革創(chuàng)新與改革的于法有據(jù)之間還存在銜接不暢現(xiàn)象。如，省級(jí)以上文件制定的審批事項(xiàng)，部分雖已不適應(yīng)形勢(shì)需要，但在法定依據(jù)取消或修訂之前，各地往往選擇暫時(shí)保留。

三、深化權(quán)力清單制約的路徑保障與完善

（一）深入推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)

一是可根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)、部門規(guī)章，國(guó)務(wù)院各部委、省級(jí)各部門研究制定可參照適用的全國(guó)或全省的“權(quán)力清單參照目錄”，市縣政府再結(jié)合地方性法規(guī)、政府規(guī)章，補(bǔ)充完善目錄。二是立足于賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，有效改變地方政府“言必查文件、行必找依據(jù)”的如履薄冰狀態(tài)，可結(jié)合正開展的新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革，最大程度上賦予地方政府自主權(quán)。

（二）盡快推進(jìn)清單法制化

一是要在頂層設(shè)計(jì)上以法律或行政法規(guī)形式對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行明確規(guī)定；二是在省級(jí)及以下方面，要注重強(qiáng)化地方性法規(guī)立法，對(duì)行政權(quán)力清單的形式、內(nèi)容、實(shí)施進(jìn)行法制化，提高清單的效力等級(jí)。特別是要對(duì)權(quán)力清單制度的實(shí)施情況，規(guī)定詳細(xì)具體的法律責(zé)任。如對(duì)超越清單范圍、不按權(quán)力流程圖履行權(quán)力的相關(guān)違法行為，嚴(yán)格追究法律責(zé)任；同時(shí)，明確具體的救濟(jì)路徑，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。三是有效實(shí)現(xiàn)政府的行政權(quán)力清單與政府部門責(zé)任清單的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)權(quán)責(zé)清單與部門職責(zé)“三定”的實(shí)質(zhì)融入，使清單體現(xiàn)科學(xué)性、具備可行性。同時(shí)，強(qiáng)化清單實(shí)施情況的評(píng)估督查，充分發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)性制度作用。

（三）優(yōu)化簡(jiǎn)政放權(quán)質(zhì)量

針對(duì)基層存在的不想接、接不住等問題，上級(jí)政府在下放事權(quán)之前應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，注重聽取基層一線、政務(wù)服務(wù)中心、便民中心、執(zhí)法人員的意見，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以基層“需要”為導(dǎo)向，需要什么就下放什么。同時(shí)，應(yīng)采取有效措施，強(qiáng)化對(duì)基層一線工作人員、承接權(quán)力實(shí)施人員的素質(zhì)能力培訓(xùn)，在技術(shù)、硬件、人財(cái)物等方面向基層傾斜，保障基層的事有機(jī)構(gòu)管、有人干、有人干得了。

（四）強(qiáng)化清單及時(shí)調(diào)整

行政權(quán)力因時(shí)而變，清單也是因時(shí)而變的。因此，權(quán)力清單在履行過程中，清單的編制機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)順應(yīng)政府的功能變化，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)對(duì)清單的目錄內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整完善?？蛇m度引入第三方（如律師、社會(huì)組織等），調(diào)研論證，增強(qiáng)清單的公正性。同時(shí)，要探索建立立法保障機(jī)制，對(duì)需要加強(qiáng)監(jiān)管而當(dāng)前尚存薄弱的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，盡快啟動(dòng)立法程序進(jìn)行法律法規(guī)保障；對(duì)那些不再符合改革發(fā)展形勢(shì)、不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法規(guī)性文件及時(shí)調(diào)整或廢止。

（五）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

對(duì)各項(xiàng)行政權(quán)力事中事后監(jiān)管制度查清摸底，凡法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定不明確的，不得開展相關(guān)執(zhí)法檢查活動(dòng)。對(duì)法律法規(guī)還沒有建立監(jiān)管制度，但又確需加強(qiáng)監(jiān)管的公共管理事項(xiàng)，應(yīng)出臺(tái)有效措施，確保監(jiān)管職責(zé)不失位。充分利用好現(xiàn)代信息化技術(shù)手段，研究建立事中事后監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息和資源的共享，完善統(tǒng)一的信用征用、約束機(jī)制，讓行為人“一處違法、處處受限”。落實(shí)監(jiān)管方式創(chuàng)新，強(qiáng)化“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制。

（六）統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)揮清單實(shí)效

一是要加大對(duì)政府部門及其工作人員的培訓(xùn)教育力度，讓行使權(quán)力的人認(rèn)識(shí)到權(quán)力公開運(yùn)行的重要性，敬畏權(quán)力。二是要通過12345市民熱線、網(wǎng)絡(luò)信箱等群眾表達(dá)訴求渠道，加強(qiáng)“兩微一端”、廣播、報(bào)紙、電視等新聞媒介的宣傳造勢(shì)，建立健全社會(huì)公眾廣泛參與的機(jī)制。三是要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力清單的使用。清單只有用起來、嚴(yán)起來，才有生命力。要將權(quán)力清單列為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議的參考依據(jù)、開展巡視巡察的重要依據(jù)，行政訴訟中在審查行政機(jī)關(guān)職能職責(zé)時(shí)，也應(yīng)把權(quán)力清單作為重要參考，以此樹立權(quán)力清單的“權(quán)威”。