關(guān)于地方政府債券的作用及風(fēng)險(xiǎn)控制探討

趙改

摘要：現(xiàn)階段，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷提高的基礎(chǔ)上，，地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)逐漸備受關(guān)注，尤其在政府審計(jì)基礎(chǔ)上，積極減少地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)成為了當(dāng)前最為主要的任務(wù)與內(nèi)容。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的控制，本篇文章中筆者從政府審計(jì)角度出發(fā)，針對(duì)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制策略展開(kāi)分析與討論，期望能夠?yàn)橥腥耸繋?lái)幫助。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；地方政府；債券風(fēng)險(xiǎn)；控制策略

所謂的地方政府債券（LTB）主要是指在國(guó)家發(fā)展中地方政府或者地方公共機(jī)構(gòu)所發(fā)行的債券[1]。地方政府債券的應(yīng)用范圍比較廣闊，包括教育、通訊、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)置。從基本特性分析，地方政府債券是以地方政府稅收能力作為還本付息擔(dān)保的，其中地方政府在債券發(fā)行中主要分為兩種類(lèi)型：第一是可以由當(dāng)?shù)卣苯舆M(jìn)行債券的發(fā)行；第二則是有中央進(jìn)行國(guó)債發(fā)行，然后再轉(zhuǎn)貸給地方部門(mén)。在某些特定情況下，地方政府債券也被成為市政債券。當(dāng)前地方政府債券在發(fā)行以及使用過(guò)程中經(jīng)常會(huì)受到相關(guān)因素的影響，會(huì)產(chǎn)生諸多風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)這種情況，則需要積極制定完善的控制策略。

一、制定切實(shí)有效的政府債券監(jiān)管機(jī)構(gòu)

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展下，積極制定有效的政府債券監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為了控制地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制的主要內(nèi)容?？梢越梃b澳大利亞所創(chuàng)辦的地方政府債券機(jī)構(gòu)。其中LTB監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)受到國(guó)家財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督與管理，所以需要承擔(dān)的職責(zé)包括：第一，需要根據(jù)實(shí)際的情況制定完善的法律法規(guī)，并且要對(duì)政策債券的實(shí)施加以規(guī)范。比如可以針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況制定《地方政府債券管理辦法》，從整體角度分析，這樣能夠?qū)Ω骷?jí)政府借款融資的規(guī)模、數(shù)量、資金進(jìn)行監(jiān)督與審批[2]。第二，需要對(duì)各級(jí)地方政府的債券信用機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，只有真正滿足資質(zhì)條件的才能允許對(duì)地方債券實(shí)施信用評(píng)級(jí)，這樣一來(lái)，才能保證債券信用評(píng)級(jí)的公開(kāi)性以及公平性，當(dāng)然，這種情況下還可以進(jìn)一步杜絕資金朝著富裕的地方政府進(jìn)行傾斜，才能真正將中央、地方政府、民間資金的需求關(guān)系加以統(tǒng)一。

二、做好跟蹤審計(jì)工作

從某個(gè)角度分析，跟蹤審計(jì)是做好地方政府債券管理的主要手段，且跟蹤審計(jì)具有時(shí)效性以及突發(fā)性，通常情況下，跟蹤審計(jì)主要分為兩個(gè)階段。其中根據(jù)當(dāng)前我國(guó)部分城市所采取的跟蹤審計(jì)方式，可以清楚了解到跟蹤審計(jì)能夠有效控制債券風(fēng)險(xiǎn)[3]。其中，從基本性質(zhì)分析，跟蹤審計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)地方政府債券的有效分配，并且還可以對(duì)債券的分配、下達(dá)、撥付等情況采取全程監(jiān)控。除此之外，積極做好跟蹤審計(jì)工作，還可以對(duì)資金的來(lái)龍去脈有所掌握，從根本上避免資金的非法挪用，如此則可以降低地方政府債券道德風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然，跟蹤審計(jì)工作還可以及時(shí)將資金使用過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，及時(shí)采取相關(guān)的措施，從根本上保障債券償還的能力。當(dāng)然，跟蹤審計(jì)工作還可以為財(cái)政部門(mén)提供準(zhǔn)確的信息，便于決策。

三、制定有效的地方政府債券審計(jì)機(jī)制

第一，在當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)下，需要對(duì)審計(jì)報(bào)告框架進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，筆者認(rèn)為可以參考會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以及審計(jì)準(zhǔn)則，甚至還可以積極借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)際的發(fā)展情況制定切實(shí)有效的審計(jì)報(bào)告方案。為從根本上提高地方政府發(fā)行債券的公開(kāi)性，需要提高信息的披露質(zhì)量，只有制定完善的審計(jì)報(bào)告框架，才能將債券發(fā)行或者使用過(guò)程中所存在的問(wèn)題進(jìn)行披露[4]。第二，需要采取專項(xiàng)審計(jì)的策略，簡(jiǎn)而言之便是要將地方政府債券中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，包括信用風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、政績(jī)工程風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審計(jì)，其審計(jì)的內(nèi)容需要根據(jù)具體的情況所定。比如需要對(duì)不同階段中資金所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并且還要根據(jù)每一個(gè)階段中的內(nèi)容采取專項(xiàng)審計(jì)。第三，需要不斷學(xué)習(xí)，不斷總結(jié)，或者借鑒國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，建立有效的地方政府審計(jì)語(yǔ)境機(jī)制，從而真正提高地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)。

四、體現(xiàn)地方政府債券審計(jì)的獨(dú)立性

毋庸置疑，審計(jì)所具備的獨(dú)立性對(duì)于審計(jì)結(jié)果的可靠性以及有效性而言具有十分重要的作用，且具備非常強(qiáng)的約束力。從某個(gè)角度分析，審計(jì)的獨(dú)立性往往是審計(jì)工作質(zhì)量的重要表現(xiàn)，其中就包含內(nèi)部審計(jì)。所以在當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)下，需要從政府審計(jì)的角度出發(fā)與分析，要積極體現(xiàn)出地方政府債券審計(jì)機(jī)構(gòu)所具備的獨(dú)特性，這樣才能減少各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。當(dāng)然，在一般情況下，地方政府的債券往往是屬于地方政府的債務(wù)，是需要地方政府審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，其中所產(chǎn)生的獨(dú)立性以及公正性往往會(huì)讓人值得懷疑，所以這種情況下需要引進(jìn)第三方審計(jì)，以此提高地方政府債券審計(jì)的獨(dú)立性。在對(duì)第三方審計(jì)進(jìn)行界定的時(shí)候，需要考慮幾點(diǎn)問(wèn)題：第一是可以實(shí)現(xiàn)本省以外其它政府對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)[5]。第二是需要對(duì)第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)可以是非政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，舉例說(shuō)明，民間審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債券在發(fā)行之后能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)其債券信用風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)等因素的審計(jì)。第三是需要根據(jù)審計(jì)結(jié)果提出相應(yīng)的結(jié)局措施，并且根據(jù)實(shí)際的發(fā)展情況制定有效的計(jì)劃。第四是在經(jīng)過(guò)審計(jì)之后，綜合審計(jì)結(jié)果報(bào)批需要由多方審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公示，如果審計(jì)結(jié)果之間存在差異，那么則需要由上一級(jí)部門(mén)進(jìn)行鑒定。

綜上所述，地方政府債券對(duì)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)和諧產(chǎn)生了十分重要的作用，地方政府債券在發(fā)行以及使用中會(huì)受到因素的影響，所以會(huì)產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、政績(jī)工程風(fēng)險(xiǎn)，在新時(shí)期，從政府審計(jì)角度提出地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制策略成為了關(guān)鍵，其策略包括：制定切實(shí)有效的政府債券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、做好跟蹤審計(jì)工作、制定有效的地方政府債券審計(jì)機(jī)制、體現(xiàn)地方政府債券審計(jì)的獨(dú)立性。

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