我國(guó)行政法中行政主體理論的現(xiàn)實(shí)困境

岳玫合

摘 要：近代以來(lái)，我國(guó)法律文化與體系形成與發(fā)展的資源大多來(lái)于西方，法律概念系統(tǒng)的構(gòu)建更是如此。然而，我們?cè)诮梃b與學(xué)習(xí)西方法律理論的同時(shí)，有時(shí)并未能清晰理解其內(nèi)在涵義，而是不自覺(jué)地移入了我們的某些成見(jiàn)。對(duì)于行政主體而言，我國(guó)的行政法理論雖然借用了其名，卻偏離了本源的涵義。對(duì)此，學(xué)者們聚訟紛紜，同時(shí)這也是導(dǎo)致我國(guó)目前行政執(zhí)法亂象叢生的一個(gè)關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞：行政法；行政主體；行政機(jī)關(guān)；困境

在我國(guó)，行政主體理論經(jīng)歷一個(gè)中國(guó)化的過(guò)程，其涵義已經(jīng)發(fā)生了較大的偏移。1983年出版的全國(guó)第一本行政法統(tǒng)編教材《行政法概要》只簡(jiǎn)單提及“國(guó)家行政機(jī)關(guān)”的概念。在國(guó)內(nèi)最早提出“行政主體”一詞的應(yīng)當(dāng)是王名揚(yáng)先生，他主要介紹了法國(guó)行政主體的涵義，但并未將其中國(guó)化。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，新中國(guó)成立后最早關(guān)于“國(guó)產(chǎn)”行政主體的論述出現(xiàn)在張煥光、胡建淼于1989年出版的《行政法學(xué)原理》一書(shū)中。該書(shū)明確指出：“從行政法原理上說(shuō)，在具體行政法律關(guān)系中，處于管理一方的主體稱(chēng)為‘行政主體，處于被管理一方的主體稱(chēng)為‘行政相對(duì)人。國(guó)家行政管理具體表現(xiàn)為行政主體對(duì)相對(duì)人的管理?！边@種理解確定了我國(guó)行政主體的基本內(nèi)涵，但卻也遠(yuǎn)離了法國(guó)、德國(guó)等行政法中行政主體的本意，并在很大程度上形成了我國(guó)行政執(zhí)法的諸多困境。

一、政府難以協(xié)調(diào)下屬各行政機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政一體化難以形成

我國(guó)的通說(shuō)認(rèn)為，行政主體是享有實(shí)施行政活動(dòng)的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動(dòng)，并因此而承擔(dān)實(shí)施行政活動(dòng)所產(chǎn)生的責(zé)任的組織，主要包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織兩種類(lèi)型。

因此，市縣人民政府以及其所轄的公安、工商等部門(mén)均屬于行政主體，二者是并行的、獨(dú)立的。它的問(wèn)題是過(guò)于強(qiáng)調(diào)各個(gè)行政機(jī)關(guān)自己的責(zé)任，無(wú)疑會(huì)弱化各級(jí)人民政府的責(zé)任，政府難以協(xié)調(diào)下屬各行政機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政一體化難以形成。典型例子就是曾經(jīng)廣受社會(huì)關(guān)注的豆芽食品安全監(jiān)管權(quán)責(zé)的爭(zhēng)議，引發(fā)了四個(gè)“大蓋帽”為何管不了一棵豆芽菜的困惑。2011年4月，沈陽(yáng)市發(fā)現(xiàn)了“藥水豆芽”，記者舉報(bào)投訴，打了一圈電話(huà)，竟被四個(gè)部門(mén)推了回來(lái)：質(zhì)監(jiān)部門(mén)稱(chēng)自己負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，市場(chǎng)上的豆芽歸工商部門(mén)管理；工商部門(mén)稱(chēng)豆芽是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管；農(nóng)業(yè)部門(mén)稱(chēng)豆芽屬于食品，應(yīng)由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)管理；食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)則稱(chēng)，自己只負(fù)責(zé)檢測(cè)飯店或食堂里做好的飯菜。雖然在實(shí)際的行政管理體制中一級(jí)政府對(duì)其所屬的行政部門(mén)具有一定的管理權(quán)，但在法律上卻是彼此獨(dú)立的，遇到責(zé)任勢(shì)必相互推諉，最終形成我國(guó)獨(dú)特的“九龍治水”模式。

而在西方行政法理論上，創(chuàng)設(shè)“行政主體”概念是為了統(tǒng)一行政系統(tǒng)、統(tǒng)一公務(wù)員的行為，從而達(dá)到行政的相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。所以，行政主體作為使行政活動(dòng)具有統(tǒng)一性和連續(xù)性的法律技術(shù)，是行政組織的法律理論基礎(chǔ)。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)更明確地認(rèn)為，“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，具有一定職權(quán)且得設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使，并藉此實(shí)現(xiàn)其行政任務(wù)的組織體?！本唧w而言，行政主體主要有三種類(lèi)型：第一，國(guó)家；第二，地方行政團(tuán)體；第三，其他行政主體。行政主體有權(quán)依法設(shè)置“行政機(jī)關(guān)”代表其行使行政權(quán)力，其法律效果則歸屬行政主體。

二、拘束于“訴訟主體”模式，行政主體成為確定行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)，降低了行政主體的理論價(jià)值

我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政主體的研究開(kāi)始于《行政訴訟法》頒布前后，其主要是應(yīng)行政訴訟理論中對(duì)被告資格的抽象化的需要而發(fā)展起來(lái)的。因此，通常判斷某個(gè)組織或機(jī)構(gòu)是否屬于行政主體的核心目的是，確定它是否具有行政訴訟被告的資格。同時(shí)政府以及行政部門(mén)對(duì)做行政訴訟的被告具有本能抵制的傾向。為了疏解自己的壓力，一級(jí)政府更愿意躲在行政部門(mén)的身后指揮，出現(xiàn)訴訟后則由行政部門(mén)擔(dān)當(dāng)被告。很多立法也逐漸授權(quán)某些行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)或派出機(jī)構(gòu)行使一定的權(quán)力，造成諸如工商所、稅務(wù)所、公安派出所以及公安局交警大隊(duì)等都成為行政主體。這樣一種局面人為割裂了政府與機(jī)關(guān)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的一致性，使得本屬一體的機(jī)關(guān)在訴訟中各自為政，反而將前述具有深厚價(jià)值和功用的行政主體理論被貶低到了純粹訴訟技術(shù)的地步。

實(shí)際上，現(xiàn)代行政主體一個(gè)根本的標(biāo)志在于突破了傳統(tǒng)公法訴訟的約束，即行政主體與行政訴訟被告之間并無(wú)必然關(guān)聯(lián)。能否作為行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)是判斷有無(wú)“當(dāng)事人能力”。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》，“自然人、法人、中央及地方機(jī)關(guān)、非法人之團(tuán)體，有當(dāng)事人能力?！眰鹘y(tǒng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)有：第一，有無(wú)單獨(dú)的組織法規(guī)；第二，有無(wú)獨(dú)立的人員編制及預(yù)算；第三，有無(wú)印信。如果三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具備就具有當(dāng)事人之訴訟能力，可作為合格的被告；否則屬于內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不能作為行政訴訟的被告。

三、行政主體理論存在泛化的危險(xiǎn)，恐將有損于社會(huì)自治

面對(duì)上述行政主體理論的問(wèn)題，很多學(xué)者提出了很多解決方案，其中一個(gè)廣為關(guān)注的是擴(kuò)大行政主體理論的多元化和社會(huì)化，特別是將某些“社會(huì)公權(quán)力組織”定性為行政主體。這種思潮的一個(gè)考慮因素是，如何更好解決這些協(xié)會(huì)或組織對(duì)其成員或其他主體造成侵害時(shí)的救濟(jì)問(wèn)題。而基于傳統(tǒng)以及現(xiàn)實(shí)情況，這些協(xié)會(huì)或組織具有很強(qiáng)的公權(quán)力性，若不通過(guò)行政訴訟予以救濟(jì)，勢(shì)必?fù)p害他人的合法權(quán)益。因?yàn)檫@些社會(huì)公權(quán)力組織的權(quán)力來(lái)源在于“國(guó)家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移”，其實(shí)質(zhì)是代表國(guó)家行使權(quán)力。將社會(huì)公權(quán)力組織作為行政主體，可以將之納入行政法的控制系統(tǒng)。

不過(guò)，現(xiàn)代的社會(huì)治理建立在“政治國(guó)家”與“市民社會(huì)”二元分離模式下，在國(guó)家對(duì)社會(huì)保持適度控制下，“市民社會(huì)”通過(guò)意思自由、自己責(zé)任、市場(chǎng)等自治機(jī)制進(jìn)行自我管理，只有當(dāng)社會(huì)自治涉及公民基本權(quán)利時(shí)，國(guó)家法律才予以干預(yù)。因此，社會(huì)自治的權(quán)力是由社會(huì)主體自我設(shè)定的，并非轉(zhuǎn)移自國(guó)家。對(duì)社會(huì)自治組織的規(guī)范應(yīng)通過(guò)民事私法規(guī)則實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的社會(huì)自治建設(shè)尚處于起步階段，需要做的是弱化它們的國(guó)家權(quán)力性，回歸到平等協(xié)商的本性，因而此時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎討論“社會(huì)公權(quán)力組織”的定性問(wèn)題，而不應(yīng)簡(jiǎn)單機(jī)械地把涵義不清的“社會(huì)公權(quán)力組織”籠統(tǒng)納入行政訴訟軌道。這一點(diǎn)我們?cè)谕晟莆覈?guó)行政主體理論時(shí)更需慎重思考和選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]《行政法概要》1983年版

[2]《行政法學(xué)原理》1989年版

[3]《中華人民共和國(guó)行政法》

[4]《中華人名共和國(guó)行政訴訟法》endprint