統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視域下農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與思考
——以浙江省溫州市為例

施端銀， 張玲萍

(溫州科技職業(yè)學(xué)院，浙江溫州 325006)

農(nóng)村住房和宅基地是我國農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革農(nóng)村住房和宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)于推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)收入差距、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有重大意義。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)改革，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。多年來，浙江省溫州市從開展農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓開始，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革方面進(jìn)行了許多初步的嘗試和探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

1　溫州市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索

溫州市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革是由民間自發(fā)創(chuàng)制的自下而上的制度創(chuàng)新，具有明顯的需求誘致型制度變遷的特征。農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)和地方政府部門作為利益主體，成為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的創(chuàng)新主體，分別充當(dāng)“初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”“次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”角色，推動(dòng)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的改革。溫州市的探索大體上經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

1.1　民間自發(fā)探索階段

20世紀(jì)80年代后期，溫州市樂清、瑞安等地先后開始探索農(nóng)房抵押貸款。當(dāng)時(shí)溫州市的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)活躍，有較強(qiáng)的融資需求，而個(gè)人信用貸款一般不超過5萬元，難以滿足農(nóng)戶的需求。由于農(nóng)房是農(nóng)民最普遍擁有的資產(chǎn)，房屋抵押可大大提高貸款額度，對(duì)農(nóng)戶具有更強(qiáng)的吸引力，銀行更愿意農(nóng)戶將房產(chǎn)作為抵押物保障其資金安全，因而房屋抵押貸款得到發(fā)展。最初申請(qǐng)貸款的農(nóng)民僅將農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)證直接交給銀行進(jìn)行保管抵押。1995年《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后開始辦理抵押登記，申請(qǐng)人將房產(chǎn)證、土地使用證、村民委員會(huì)認(rèn)可書作抵押，經(jīng)審核后可以獲得房屋市場評(píng)估價(jià)50%～70%的貸款額度。隨著農(nóng)房抵押、擔(dān)保發(fā)展到一定階段，農(nóng)房處置問題開始凸現(xiàn)。長期以來，樂清、瑞安等地民間就存在憑契約進(jìn)行農(nóng)房交易的行為。1986年起樂清市曾開始為農(nóng)房辦理產(chǎn)權(quán)登記，經(jīng)過登記的農(nóng)房均可轉(zhuǎn)讓和抵押，對(duì)受讓方也沒有限制，可以跨村交易，經(jīng)交易的農(nóng)房可以辦理過戶手續(xù)。后來也曾經(jīng)探索農(nóng)民補(bǔ)交土地出讓金后，宅基地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，予以辦理農(nóng)房產(chǎn)權(quán)過戶。因此，從允許農(nóng)房抵押貸款到近年來農(nóng)房跨村轉(zhuǎn)讓，溫州市民間對(duì)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了較長時(shí)期的自發(fā)探索。

1.2　地方政府默許支持階段

2004年10月國務(wù)院以及國土資源部門加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，而此前實(shí)施的《擔(dān)保法》《土地管理法》和2007年頒布的《物權(quán)法》都明確禁止將農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押。農(nóng)房抵押問題實(shí)際上是由宅基地能否抵押引起的問題。根據(jù)“房地一致”的原則，如果宅基地不能與抵押房屋同時(shí)轉(zhuǎn)移，農(nóng)房作為宅基地上的附屬物就根本不具有抵押特性。這些法律法規(guī)的實(shí)施導(dǎo)致溫州市的農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)陷入困境，農(nóng)房拍賣、變更宅基地使用權(quán)與國家法律法規(guī)的沖突成為無法回避的敏感問題。針對(duì)大量的農(nóng)房交易糾紛，2005年1月溫州市人民法院與國土資源部門就農(nóng)村集體建設(shè)用地上的農(nóng)房抵押拍賣和處置進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成默契，形成會(huì)議紀(jì)要。為了解決房產(chǎn)拍賣后“執(zhí)行難”和土地使用權(quán)“變更難”的問題，2007年4月溫州市人民法院和國土資源部門出臺(tái)的《協(xié)助人民法院辦理集體土地使用權(quán)變更登記暫行規(guī)定》規(guī)定：抵押的“農(nóng)民房”經(jīng)法院作為被執(zhí)行物處置(拍賣)后，可直接辦理農(nóng)民集體土地使用權(quán)的變更登記；同時(shí)土地使用權(quán)的受讓人必須是當(dāng)?shù)乜h域范圍內(nèi)的農(nóng)民。這些變通性的“紅頭”文件實(shí)際上認(rèn)可了“農(nóng)房抵押貸款”，并在一定程度上解決了“農(nóng)房抵押貸款”的法律障礙。如樂清市對(duì)抵押拍賣的農(nóng)房只登記房產(chǎn)，不登記土地，采取“農(nóng)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)移，地隨房走”的方式對(duì)“房地一致”的問題進(jìn)行極富智慧的處置，規(guī)避了宅基地抵押轉(zhuǎn)讓的政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。地方政府部門對(duì)民間自發(fā)創(chuàng)新改革實(shí)踐的默許、支持和保護(hù)，為溫州市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓的發(fā)展提供了政策支持。截至2008年6月溫州市農(nóng)房抵押貸款余額達(dá)90.24億元，為史上高峰值，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的3區(qū)2市占85%。

1.3　規(guī)范創(chuàng)新試點(diǎn)階段

2008年7月《房屋登記辦法》頒布實(shí)施。根據(jù)該辦法的規(guī)定，村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓只能在本村范圍內(nèi)進(jìn)行，不許跨村交易，實(shí)際上房管部門也不再受理集體土地農(nóng)民自建房抵押和流轉(zhuǎn)登記，農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓再次遇到難以跨越的法律障礙。農(nóng)房不能跨村交易，其流轉(zhuǎn)的價(jià)值大打折扣。對(duì)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、城鎮(zhèn)化融合較早、民間資金需求量大的溫州市來說，這個(gè)時(shí)期農(nóng)房抵押貸款規(guī)模受到較嚴(yán)重的影響，截至2008年年底貸款余額縮小為52億元，且貸款也存在無法收回的金融風(fēng)險(xiǎn)。溫州市政府就推行農(nóng)房抵押問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，并制定了農(nóng)房抵押貸款的試行辦法。2009年7月樂清市出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，對(duì)允許持有集體土地使用證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)在全市金融機(jī)構(gòu)抵押，也允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口之間轉(zhuǎn)讓，悄然放開了農(nóng)房跨村交易。瑞安市雖沒有放開農(nóng)房交易，但對(duì)涉及到贈(zèng)予、繼承的農(nóng)房，無論是否跨村、是否農(nóng)村戶口，依據(jù)《繼承法》予以辦理手續(xù)。地方政府努力尋求現(xiàn)實(shí)市場和法律法規(guī)的妥協(xié)或平衡，在政策上支持推動(dòng)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓的發(fā)展，溫州市的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓再度活躍，銀行開展的農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)快速增長。

2011年開始溫州市成為國家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。為加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，探索健全農(nóng)房抵押擔(dān)保機(jī)制出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款的實(shí)施辦法》，規(guī)定取得集體土地使用證和房屋所有權(quán)證的住房可以設(shè)定抵押權(quán)，對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的房屋允許縣(市、區(qū))范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口人員購買，可以辦理土地變更登記手續(xù)。2013年出臺(tái)《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，劃定包括農(nóng)村房屋所有權(quán)在內(nèi)的12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進(jìn)行交易。而《農(nóng)村房屋交易細(xì)則》規(guī)定“申請(qǐng)購買農(nóng)村村民住房的購房人，須是該房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員”，事實(shí)上允許了農(nóng)村房屋在縣(市、區(qū))范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口人員之間的交易，而不再局限于本村或集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，自發(fā)開展的農(nóng)房抵押貸款、農(nóng)房交易終于有章可循。截至2015年底，溫州市10余家金融機(jī)構(gòu)均開辦了農(nóng)房抵押貸款，貸款余額為80億元，其中樂清和瑞安兩地的貸款余額占92%。2008—2014年12月底，樂清市共辦理農(nóng)房轉(zhuǎn)移登記5 404宗，轉(zhuǎn)讓面積97萬m2。但溫州市的農(nóng)房跨村交易(主要在樂清市)仍然是地方政府的“土政策”，農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓和宅基地流轉(zhuǎn)方面改革的風(fēng)險(xiǎn)依然存在[1]。因此，溫州市一直在積極爭取獲得進(jìn)一步完善農(nóng)房及宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新的授權(quán)。2015年12月全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)樂清市、瑞安市等59個(gè)縣(市、區(qū))為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押試點(diǎn)，允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款。溫州市民間自發(fā)探索、地方政府積極推動(dòng)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革升級(jí)成為“官方版”，有可能形成正式的制度安排，標(biāo)志著溫州市在全國農(nóng)村宅基地制度改革中邁出了關(guān)鍵一步。

2　溫州市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的意義和創(chuàng)新

農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓的探索破除了農(nóng)房交易范圍的限制，對(duì)于釋放改革紅利、拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的作用。首先，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，拓寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資渠道。賦予農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓功能，搭建農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資平臺(tái)，可以激活農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”，緩解農(nóng)民融資抵押難問題。2008—2014年溫州市25家金融機(jī)構(gòu)中有15家開辦農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)，累計(jì)發(fā)放貸款400多億元。截至2015年底累計(jì)農(nóng)房抵押登記在冊(cè)14 724宗。其次，改善金融環(huán)境，培育發(fā)展農(nóng)村金融市場。農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品創(chuàng)新有利于金融機(jī)構(gòu)降低風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，從而豐富金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的產(chǎn)品品種，一定程度上增加農(nóng)村信貸投放，拓展農(nóng)村信貸市場空間，并鼓勵(lì)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村金融服務(wù)。再次，提高資產(chǎn)價(jià)值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。對(duì)農(nóng)房及宅基地進(jìn)行確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)，嘗試農(nóng)房抵押和縣域范圍內(nèi)農(nóng)對(duì)農(nóng)流轉(zhuǎn)，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的物權(quán)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)變現(xiàn)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的潛在價(jià)值，增加農(nóng)民收益。最后，縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì)，1980—2013年樂清市80%的農(nóng)房交易分布在中心城區(qū)和三大中心集鎮(zhèn)。農(nóng)房在縣域范圍內(nèi)跨村交易試點(diǎn)的農(nóng)村金融創(chuàng)新，拉平了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在財(cái)產(chǎn)處置上的不平等待遇，縮小了城鄉(xiāng)二元差距，有效地促進(jìn)土地、資本、人力資源等要素在城鄉(xiāng)有序流動(dòng)，滿足了農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，有利于拓寬農(nóng)民進(jìn)城之路，助推城鎮(zhèn)人口集聚。溫州市農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的探索嘗試，通過政策制度的變革創(chuàng)新機(jī)制，破解了改革進(jìn)程中備受關(guān)注的一些難題，值得借鑒。

2.1　關(guān)于農(nóng)房轉(zhuǎn)讓后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利問題

從改革實(shí)踐來看，農(nóng)房跨村交易會(huì)引起宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利不會(huì)發(fā)生變化。溫州市的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、農(nóng)房交易等改革有較完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革等政策制度相配套。

2.1.1農(nóng)民的村集體經(jīng)濟(jì)成員身份不變按照“農(nóng)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)移，地隨房走”的原則，允許農(nóng)房在縣域內(nèi)農(nóng)民之間進(jìn)行跨村轉(zhuǎn)讓，依照先過戶農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，再過戶宅基地使用權(quán)的程序進(jìn)行交易，但宅基地所有權(quán)依舊保留在原來的村集體，轉(zhuǎn)讓雙方農(nóng)民在村里的身份不受影響。受讓方不參與所在地村集體經(jīng)濟(jì)成員利益分配，可享受所在地村公共服務(wù)資源。

2.1.2農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不因農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓發(fā)生變化按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”要求，全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，確地到戶，確定農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬；組建土地合作社，提倡農(nóng)用地“定量不定位”的確權(quán)做法，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極探索土地經(jīng)營權(quán)入股，穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。

2.1.3村民的集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利不變?nèi)骈_展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員“按份共有”，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)全部折股量化，實(shí)行股權(quán)“生不增，死不減”靜態(tài)管理，股權(quán)可繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)予，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的各種利益關(guān)系明晰到戶到人并予以固化，農(nóng)民可以按照份額分享資產(chǎn)收益，其權(quán)益不受戶籍、工作、居所變動(dòng)的影響，農(nóng)房買賣不改變農(nóng)民原有的村集體經(jīng)濟(jì)組織社員關(guān)系，維護(hù)了賣房農(nóng)戶保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。

2.2　關(guān)于農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓可能引起的社會(huì)穩(wěn)定問題

農(nóng)房、宅基地和土地承包權(quán)是農(nóng)民最后的生存依靠。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全，如果由于農(nóng)村房屋或宅基地使用權(quán)作為抵押引發(fā)農(nóng)民流離失所，使處于弱勢地位的農(nóng)民及其家庭不僅喪失財(cái)產(chǎn)更是丟失尊嚴(yán)，就會(huì)動(dòng)搖我國農(nóng)村社會(huì)的基本秩序。這正是強(qiáng)調(diào)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)改革的重要原因。在推行農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓這些牽涉到農(nóng)民重大利益的實(shí)踐中，必須首先考慮好有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范之策，弱化其對(duì)農(nóng)民生活保障和農(nóng)村穩(wěn)定的負(fù)面影響，溫州市的做法如下。

2.2.1選擇合適的、封閉可控的地方開展試點(diǎn)農(nóng)房的抵押轉(zhuǎn)讓必然會(huì)涉及到宅基地轉(zhuǎn)讓，無論在法律、政策還是金融風(fēng)險(xiǎn)方面都較敏感，溫州市選擇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，主要是工商業(yè)較發(fā)達(dá)、融資需求量大，金融創(chuàng)新能力強(qiáng)，農(nóng)房有較高市場價(jià)值，以農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)、住房登記率較高的樂清市、瑞安市作為試點(diǎn)區(qū)域。試點(diǎn)區(qū)域的合理選擇對(duì)于慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的改革具有良好的效果。

2.2.2嚴(yán)格農(nóng)房抵押貸款和農(nóng)房交易的審批除明確界定轉(zhuǎn)讓人與受讓人的條件外，農(nóng)民住房抵押或轉(zhuǎn)讓須同時(shí)滿足4個(gè)條件，即農(nóng)戶擁有房屋所有權(quán)證及集體土地使用權(quán)證，出具抵押物非唯一住房的確認(rèn)書、所在村集體同意抵押物處置并出具非唯一住房的證明和處置人不再申請(qǐng)宅基地的承諾書，以保證抵押房產(chǎn)變賣處置后農(nóng)戶仍有安居之地，不會(huì)影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3　關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防控問題

溫州市地方政府部門與金融機(jī)構(gòu)共同研究探索完善農(nóng)房抵押貸款的方式、具體操作細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)、資金投向的選擇與監(jiān)管、價(jià)值評(píng)估等政策，采取措施有效防范可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.1規(guī)定資金使用的范圍與貸款額度農(nóng)民申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款時(shí)，要證明貸款用于正當(dāng)?shù)慕?jīng)營項(xiàng)目、自己有還款能力才可能獲得不超過農(nóng)房評(píng)估價(jià)60%的貸款。

2.3.2嚴(yán)控農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)銀行對(duì)農(nóng)房抵押貸款實(shí)行“全流程管理”，加強(qiáng)對(duì)借款人的資信狀況、經(jīng)營及資產(chǎn)負(fù)債、還款來源等情況的調(diào)查核實(shí)；完善房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，通過制定差別化的抵押率、追加財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等舉措合理確定貸款金額，加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保能力的分析，控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.3創(chuàng)新農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品搭建“風(fēng)險(xiǎn)保障金+銀行+農(nóng)戶”的融資平臺(tái)，鼓勵(lì)更多的金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村金融服務(wù)，探索建立農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立政策性擔(dān)保公司、農(nóng)村互助擔(dān)保組織，防控來自債務(wù)人、銀行、第三方的擔(dān)保者等可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題，為農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)調(diào)查，溫州市農(nóng)房抵押貸款的不良率遠(yuǎn)低于全市抵押貸款業(yè)務(wù)平均水平，樂清市農(nóng)房抵押貸款逾期率一般只有0.3%左右，即使在擔(dān)保鏈繃斷風(fēng)波中，逾期率也只有0.62%左右，且不存在風(fēng)險(xiǎn)傳遞。

3　深化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

從全國范圍來看，當(dāng)前農(nóng)房貸款抵押試驗(yàn)因客戶分散、融資規(guī)模小，農(nóng)民仍普遍存在貸款難問題。究其原因，宅基地用益物權(quán)權(quán)能不完整是制約農(nóng)房抵押轉(zhuǎn)讓無法在更大范圍推廣的制度因素。我國現(xiàn)有的法律承認(rèn)農(nóng)房是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)其房屋有完全所有權(quán)，包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但《土地管理法》等規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)村宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不得抵押。由于房地之間的特殊關(guān)系，事實(shí)上也就規(guī)定了不允許農(nóng)房跨村買賣。《物權(quán)法》雖然規(guī)定宅基地屬于用益物權(quán)，但農(nóng)民宅基地用益物權(quán)不包括收益權(quán)、處分權(quán)。即使是全國人大常委會(huì)授權(quán)開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押試點(diǎn)的地區(qū)目前仍存在限制。如果金融機(jī)構(gòu)接受農(nóng)房抵押，則違背了“宅基地不得用于抵押”的禁止性規(guī)定，雙方當(dāng)事人簽署的抵押合同就很有可能被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為無效合同，其風(fēng)險(xiǎn)只能由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如地方?jīng)]有相應(yīng)的試點(diǎn)政策配套，金融機(jī)構(gòu)大都不愿意涉足農(nóng)村住房抵押貸款。農(nóng)民宅基地用益物權(quán)缺失嚴(yán)重制約了農(nóng)民財(cái)富的培育、積累、擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)民無法以自己的土地權(quán)利主動(dòng)參與和分享工業(yè)化、城市化的利益，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此，下一階段深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該在集體所有制框架內(nèi)真正賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的效益充分激發(fā)出來[2]。改革的基本思路是堅(jiān)持“還權(quán)賦能”，即從法律上建立權(quán)利主體完善的宅基地所有權(quán)和用益物權(quán)制度，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)利收益[3]。

3.1　修改相關(guān)的法律法規(guī)，明確農(nóng)民宅基地永久性的用益物權(quán)

我國宅基地使用權(quán)的主體具有身份的特定性，宅基地使用權(quán)初始取得具有無償性、福利性，宅基地的使用具有無期限性，相關(guān)法律對(duì)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的規(guī)定具有限制性、權(quán)能具有不完整性。過去人們注重宅基地的社會(huì)性權(quán)利而忽視其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村宅基地制度與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展的需要已經(jīng)嚴(yán)重脫節(jié)。因此，必須修改相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)宅基地管理立法體系建設(shè)。

3.1.1立法層次的角度針對(duì)當(dāng)前我國改革試點(diǎn)地區(qū)主要依靠地方性法規(guī)與規(guī)章對(duì)宅基地用益物權(quán)進(jìn)行保護(hù)，立法層次較低，試點(diǎn)工作始終游走在法律禁區(qū)邊緣，農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革難以深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該盡快修訂《土地管理法》等，對(duì)宅基地制度作出更為全面的規(guī)定，從源頭上解決農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的法律障礙。要在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照《土地管理法》規(guī)定的精神和原則，制定專門的《農(nóng)村宅基地法》，詳細(xì)規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方式、內(nèi)容、行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

3.1.2立法內(nèi)容的角度針對(duì)宅基地用益物權(quán)權(quán)能的不完整性和城鄉(xiāng)居民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)享有的差異性，要明確農(nóng)民宅基地為永久性用益物權(quán)，以法定形式賦予農(nóng)民對(duì)于宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，明確宅基地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益分配和宅基地登記發(fā)證等問題[4]，賦予農(nóng)民住房完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從法律層面“還權(quán)賦能”，提高宅基地的市場價(jià)值。

3.1.3立法進(jìn)程的角度針對(duì)當(dāng)前改革試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)“房地一體”和“房地分離”的不同思路，分別構(gòu)建不同的住房有限抵押制度，形成雙軌制住房抵押模式的狀況，要認(rèn)真總結(jié)改革試點(diǎn)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，最終按照“房地一體”的思路形成統(tǒng)一的農(nóng)民住房抵押轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)[5]。

3.2　確權(quán)賦能，開展宅基地、農(nóng)房的確權(quán)、登記、頒證

做好確權(quán)、登記、頒證工作，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)民宅基地的使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)為永久性物權(quán)，是開展農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)土地要素權(quán)利的市場配置功能，保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地收益。確權(quán)、登記、頒證工作要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

3.2.1確準(zhǔn)宅基地的集體所有權(quán)宅基地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)使用。但作為主體地位的集體經(jīng)濟(jì)組織是“村”還是“組”[6]？誰有資格來享受宅基地產(chǎn)權(quán)？在實(shí)際操作中往往較模糊。這導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位，權(quán)能弱化，村干部代行了部分所有權(quán)人權(quán)利，行政力量干預(yù)宅基地分配，造成土地資源分配不合理。開展農(nóng)村土地和房屋等確權(quán)頒證，首先要同步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，改革農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明確集體土地所有權(quán)的代表，確定具有享受宅基地使用權(quán)資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

3.2.2確清宅基地使用權(quán)確認(rèn)宅基地使用權(quán)人權(quán)利，賦予宅基地使用權(quán)人的法律效力是農(nóng)房拆舊建新和流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。要根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的規(guī)定，限制宅基地使用權(quán)登記人，除因地質(zhì)災(zāi)害防治、移民安置等集中遷建、繼承、歷史等3種原因外，只給本集體成員登記發(fā)證。要按照農(nóng)戶住宅現(xiàn)狀確認(rèn)宅基地使用權(quán)，其中人均若干面積作為批準(zhǔn)撥用的宅基地，超出部分確定為其他集體建設(shè)用地，并明確相關(guān)的處理政策。

3.2.3確明農(nóng)房所有權(quán)我國宅基地管理由于歷史原因存在較復(fù)雜的問題，因此必須堅(jiān)持“房隨地走”“一戶一宅”“法定面積”的原則[7]，妥善處理歷史遺留問題，依法開展房屋確權(quán)登記頒證工作。要區(qū)分相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)于老屋舊宅提出處理意見，依據(jù)實(shí)際情況，明確處理辦法，設(shè)計(jì)具體操作流程，確保房屋確權(quán)頒證質(zhì)量，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

3.3　完善農(nóng)房交易，建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場

在我國農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)宅基地、房屋有很強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利要求。限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)阻礙了城鄉(xiāng)間要素的交流與發(fā)展，導(dǎo)致土地要素城鄉(xiāng)權(quán)益不對(duì)等，城鄉(xiāng)差距拉大，也造成宅基地資源的浪費(fèi)。事實(shí)上，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)(以房屋流轉(zhuǎn)為主要形式)一直存在，在城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地的隱性交易較普遍，限制流轉(zhuǎn)的政策往往流于形式。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，應(yīng)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)納入市場體系，允許農(nóng)房和宅基地合法有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的用益物權(quán)。

3.3.1制定農(nóng)房和宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范農(nóng)房和宅基地流轉(zhuǎn)的條件，如明確農(nóng)房出讓人須出具非唯一住房證明、不再申請(qǐng)宅基地承諾書，限制農(nóng)房受讓人的購房數(shù)量，防止農(nóng)民居無定所、引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，避免少數(shù)人投機(jī)囤房；明確將村集體對(duì)宅基地增值收益的確定或認(rèn)可作為農(nóng)房交易和宅基地流轉(zhuǎn)的前置程序；規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)方式，為流轉(zhuǎn)提供法律和政策依據(jù)。

3.3.2完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)在確權(quán)的基礎(chǔ)上，建立健全宅基地使用權(quán)和房屋權(quán)屬登記系統(tǒng)；推進(jìn)地市級(jí)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場在信息發(fā)布、組織交易、評(píng)估登記、抵押擔(dān)保、融資貸款等方面的功能，推動(dòng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)公正、公平、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易；大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、法律咨詢等中介組織，完善對(duì)農(nóng)房及宅基地評(píng)估工作，為有效流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

3.3.3建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制設(shè)立地方政府財(cái)政出資的農(nóng)房抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，作為承辦貸款金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。組建農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，收購和處置抵押融資的不良資產(chǎn)，經(jīng)評(píng)估后在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場公開處置，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革。

3.4　賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)，建立宅基地增值收益分享機(jī)制

長久以來，由于宅基地用益物權(quán)的權(quán)能不完整，農(nóng)民往往無法參與宅基地收益分配，如拆遷農(nóng)房時(shí)一般只對(duì)農(nóng)民的房屋給予補(bǔ)償，而對(duì)宅基地用益物權(quán)不予補(bǔ)償，農(nóng)民不愿意交出自己的宅基地與房屋，導(dǎo)致“拆遷沖突”事件頻發(fā)；在土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時(shí)農(nóng)民無法分享出讓收益和增值收益，一些地方實(shí)行的村莊整理、宅基地?fù)Q房、農(nóng)房集聚改造等政策不能得到農(nóng)民廣泛的支持和理解。農(nóng)民與地方政府之間就農(nóng)村集體建設(shè)用地及其增值收益分配權(quán)所展開的微弱博弈，實(shí)際上反映了農(nóng)民要求保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的愿望。因此，要在防止外部資本侵占控制的前提下，賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)，處理好各利益相關(guān)者之間的分配關(guān)系，建立合理的收益分配機(jī)制，使農(nóng)民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利并獲得民生改善的持久動(dòng)力。首先，建立健全農(nóng)村宅基地置換的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)因征地讓出的宅基地，不僅要按市場價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民的房屋損失，還應(yīng)按照市場方式補(bǔ)償農(nóng)民的宅基地權(quán)益損失。其次，明確宅基地流轉(zhuǎn)收益分配的基本原則。宅基地所有權(quán)歸集體，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶，收益分配應(yīng)當(dāng)保護(hù)集體和農(nóng)戶利益，政府則主要通過稅收的形式來獲取收益。當(dāng)宅基地在集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，因所有權(quán)仍屬于集體，其產(chǎn)生的收益歸農(nóng)戶所有；當(dāng)宅基地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，其產(chǎn)生的收益歸集體和農(nóng)戶共有，農(nóng)戶作為實(shí)際使用權(quán)人，應(yīng)占收益分配的主要部分。最后，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地和村莊整理后的土地屬于集體所有，農(nóng)村集體和農(nóng)戶應(yīng)分享置換后所節(jié)約的宅基地及其產(chǎn)生的增值收益[8]，參與工業(yè)化、城市化帶來的紅利分配，形成政府、開發(fā)商和集體、農(nóng)戶相對(duì)均衡的利益格局。甚至可以借鑒四川省成都市等地的經(jīng)驗(yàn)，賦予集體或農(nóng)民自主開發(fā)的權(quán)力[9]，以保障農(nóng)村農(nóng)民的利益。當(dāng)然，政府要通過地產(chǎn)稅、物業(yè)稅等把一部分土地增值收益用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或轉(zhuǎn)移到農(nóng)區(qū)，在城鄉(xiāng)之間形成合理的土地收益分配機(jī)制。

3.5　建立宅基地有償退出制度，推進(jìn)農(nóng)民市民化

從歷史角度來看，無論是土地改革時(shí)期農(nóng)民獲得的土地所有權(quán)，還是土地集體所有權(quán)前提下農(nóng)民獲得的宅基地使用權(quán)，是基于農(nóng)戶身份以福利分配方式無償獲得的，容易產(chǎn)生超占、多占和閑置的現(xiàn)象，造成土地資源的浪費(fèi)[10]。農(nóng)民將宅基地交還給集體時(shí)無法取得與按照土地價(jià)值相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償，不適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城安家落戶對(duì)資金的迫切需要，與城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的進(jìn)程脫節(jié)。因此，必須改革宅基地使用制度，盡快建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。

3.5.1探索建立有償使用與無償使用相結(jié)合的、差別化的宅對(duì)符合“一戶一宅”規(guī)定的本集體組織成員的宅基地制度基地仍然采取無償永久使用制度。對(duì)因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅等情況，應(yīng)實(shí)行有償使用制度；對(duì)長期閑置的農(nóng)村宅基地，超過規(guī)定的無償使用期限的應(yīng)征收土地閑置費(fèi)用。

3.5.2建立宅基地有償退出制度政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)采取鼓勵(lì)政策，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，支持進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地。包括建立房屋補(bǔ)償與宅基地補(bǔ)貼機(jī)制，通過給予貨幣補(bǔ)貼、購買城鎮(zhèn)住房優(yōu)惠以及就業(yè)保障和社會(huì)保障等促進(jìn)條件成熟的農(nóng)民退出宅基地；推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，對(duì)放棄宅基地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員保留其土地的承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)；探索建立宅基地指標(biāo)“地隨人走”模式，對(duì)采用土地置換方式遷移的農(nóng)民，可以保留其原有宅基地復(fù)墾后的指標(biāo)并獲取流轉(zhuǎn)收益；對(duì)于購買城鎮(zhèn)住宅的農(nóng)民，可以將騰出來的宅基地折算為建設(shè)用地指標(biāo)或貨幣進(jìn)行激勵(lì)及補(bǔ)償。

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