困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的影響因素及優(yōu)化策略*——基于四個地區(qū)的多案例分析

進入21世紀(jì)以來，我國公共財力持續(xù)增強，孤兒和棄嬰總量呈現(xiàn)持續(xù)減少的態(tài)勢，傳統(tǒng)的補缺型兒童福利制度覆蓋對象一再收縮，社會轉(zhuǎn)型時期涌現(xiàn)的各類困境兒童問題亟須新的制度予以回應(yīng)。隨著困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給范圍的逐步擴大，其供給效率和資源投入等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，服務(wù)質(zhì)量和供給范圍的城鄉(xiāng)差異和地域差異有進一步擴大趨勢。優(yōu)化困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給，是新時代構(gòu)建高水平公共服務(wù)體系、推進高質(zhì)量民生保障的重要議題。本文通過對北京、江蘇、貴州和江西四省市部分地區(qū)困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的比較研究，嘗試厘清影響公共服務(wù)供給各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵因素，為建立完善的困境兒童保障體系、優(yōu)化困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給提出具有操作性的建議。

一、困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給政策發(fā)展歷程與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

近年來，我國兒童福利保障制度日趨成熟，困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)在政策層面取得了重要進展，但困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)成為公共服務(wù)的重要組成部分

2011年，國務(wù)院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提出擴大兒童福利范圍，推動我國兒童福利制度由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。之后，《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)》(國辦發(fā)〔2014〕67號)、《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》(國發(fā)〔2016〕13號)、《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》(國發(fā)〔2016〕36號)、《國務(wù)院關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》(國發(fā)〔2018〕20號)、《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》(民發(fā)〔2019〕62號)等文件相繼印發(fā)，將孤棄、貧困、殘障、留守、事實無人撫養(yǎng)、家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致嚴重后果的困境兒童納入國家保障范圍。面向困境兒童提供關(guān)愛保護服務(wù)，成為新時代公共服務(wù)的重要組成部分。2019年，民政部、教育部等十部委印發(fā)的《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》(民發(fā)〔2019〕34號)細化了困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的內(nèi)容，在“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會參與”的工作格局下，提出困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)包括走訪核查、熱線運行、監(jiān)護評估、精準(zhǔn)幫扶、政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、家庭探訪、督導(dǎo)檢查等內(nèi)容。該意見還提出需探索為農(nóng)村留守兒童、困境兒童、散居孤兒、社會殘疾兒童及遭受家庭創(chuàng)傷兒童開展臨時照料、康復(fù)指導(dǎo)、特殊教育、精神關(guān)懷缺失、心理疏導(dǎo)等專業(yè)性服務(wù)，以促進各類困境兒童的身心健康發(fā)展。該意見提出困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)在新的發(fā)展階段需從“?；尽毕颉按侔l(fā)展”轉(zhuǎn)變，也進一步明確了關(guān)愛保護服務(wù)的對象和內(nèi)涵。

2.供給水平較低、資源投入不足等問題使困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給面臨挑戰(zhàn)

第一，困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給碎片化和低效率的問題始終未得到解決。①保障困境兒童各項權(quán)益的職能散落在政府的不同部門，區(qū)縣層面的困境兒童保障工作聯(lián)席會議機制功能發(fā)揮不足。②肩負困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)“最后一公里”遞送重任的兒童主任大部分是兼職工作，身份和職責(zé)定位模糊，基層往往還缺乏開展服務(wù)的必要場所，造成社區(qū)就近就便為困境兒童提供服務(wù)的供給能力不足。③2021年國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，雖然各地紛紛重構(gòu)未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制以回應(yīng)多頭管理問題，但新的未成年人保護委員會依然面臨如何統(tǒng)籌多個部門共同提供服務(wù)的挑戰(zhàn)，其有效性需要在新機制運行一段時間后進一步觀察。

第二，兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的政社資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、社會力量參與機制不順等問題較為突出。④近十年來，慈善基金會、社會服務(wù)機構(gòu)和志愿者組織逐漸成為滿足兒童關(guān)愛保護需求的重要供給主體，但政社之間并未形成良好的互動機制。政府采購社會組織服務(wù)缺少兒童關(guān)愛保護專業(yè)性的界定，也缺乏相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)規(guī)范。另外，有能力回應(yīng)困境兒童特殊需求、提供精細化專業(yè)化服務(wù)的社會組織短缺，“術(shù)業(yè)無專攻”現(xiàn)實困境凸顯。⑤

第三，我國兒童福利供給整體水平不高，結(jié)構(gòu)不合理。目前公共財政針對兒童的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目僅有孤兒基本生活費⑥和為重病、重殘、家庭貧困等兒童提供的生活補貼、護理補貼及教育救助津貼⑦。政府財政投入著重體現(xiàn)在對困境兒童的生活補貼上，而對困境兒童的發(fā)現(xiàn)、識別、個性化服務(wù)和保護投入嚴重不足⑧，對普通兒童及其家庭的服務(wù)投入較少⑨。有學(xué)者認為，中國社會救助體系存在橫向不平等現(xiàn)象，不僅表現(xiàn)為目標(biāo)定位的群組差異，也表現(xiàn)為不同地區(qū)境況大體類似的受益群體得不到大致相等水平的社會救助。⑩還有學(xué)者指出，困境兒童基本生活保障和福利服務(wù)存在明顯的地域差異。

二、研究框架和案例簡介

1.理論框架

困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)是以政府為主體，協(xié)調(diào)公共資源投入，通過現(xiàn)金補貼、建設(shè)兒童福利機構(gòu)、搭建兒童保護體系，為困境兒童提供臨時照料、康復(fù)指導(dǎo)、特殊教育、精神關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、家庭監(jiān)護指導(dǎo)等服務(wù)，以滿足其生存、發(fā)展、受保護等需求，促進其身心健康發(fā)展。因此，困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)具有突出的公共服務(wù)屬性。有學(xué)者認為，公共產(chǎn)品供給是一個決策、籌資、生產(chǎn)、監(jiān)督激勵四個環(huán)節(jié)循環(huán)的過程。在困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給中，監(jiān)督激勵主要體現(xiàn)在上級政府對下級政府的專項資金使用督導(dǎo)、政府采購社會組織服務(wù)等工作中。為此，本文將困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給過程分解為決策、籌資、生產(chǎn)三個環(huán)節(jié)，對每個環(huán)節(jié)可能顯著影響服務(wù)供給的因素進行分析，進而提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

在決策環(huán)節(jié)上，政府既是公共服務(wù)的決策者，又處在制定政策和協(xié)調(diào)公共資源的權(quán)威地位，在服務(wù)供給過程中扮演多部門政策和資源的協(xié)調(diào)者以及社會和市場等其他供給主體的領(lǐng)導(dǎo)者等角色。面對困境兒童關(guān)愛保護需求的復(fù)雜多樣及動態(tài)變化，政府特別是基層政府在決策服務(wù)、協(xié)調(diào)多方資源等方面存在較大壓力。分析影響政府決策能力和部門協(xié)同效率的深層原因，對優(yōu)化困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給決策有積極意義。

在籌資環(huán)節(jié)上，作為我國適度普惠型兒童福利制度的一部分，困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的籌資責(zé)任主要由各級政府財政承擔(dān)。2021年新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》明確規(guī)定把兒童保護工作經(jīng)費納入政府預(yù)算，這為公共財政承擔(dān)籌資責(zé)任提供了法律依據(jù)。近年來，公共服務(wù)供給在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間差異顯著。中央財政雖然通過一般性社會保障轉(zhuǎn)移支付等手段去彌合地區(qū)差距，但中央政府與地方政府的社會保障事權(quán)與財力不匹配現(xiàn)象依然存在。另外，政府財政對運營成本的不合理估算降低了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給主體的積極性。因此，有必要思考如何調(diào)整優(yōu)化財政資金轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)以抑制地域差異擴大，并重新估算關(guān)愛保護服務(wù)的生產(chǎn)和遞送成本。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，政府和社會供給主體在“為誰生產(chǎn)”和“生產(chǎn)什么”兩個關(guān)鍵性問題上達成共識十分重要。我國兒童福利制度從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”轉(zhuǎn)為“精準(zhǔn)的大眾”，帶來了目標(biāo)人群規(guī)模急速擴大，規(guī)模龐大的留守兒童、困境兒童及其家庭使得精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策的重要性凸顯。因此，深入分析哪些因素對政府和社會供給主體就上述兩個問題達成共識產(chǎn)生影響，可有效避免曾在農(nóng)村公共文化服務(wù)供給中出現(xiàn)的“供給剛性”和“需求多樣性”的矛盾。

2.案例簡介和資料來源

基于筆者在北京、江蘇、貴州和江西等地多次實地調(diào)研，根據(jù)“最相似案例”原則，本文選取北京市A區(qū)、南京市B區(qū)兩個發(fā)達地區(qū)和貴州省C縣、江西省D縣兩個欠發(fā)達地區(qū)進行多案例比較研究。

A區(qū)為北京城市發(fā)展新區(qū)，城鎮(zhèn)化水平較高。從2016年起，A區(qū)政府在全區(qū)實行困境兒童“一戶一檔”，2019年加大資金投入力度，支持10余個社會組織開展困境兒童個案服務(wù)和社區(qū)兒童活動，目前服務(wù)拓展至社區(qū)普通兒童群體。B區(qū)是南京市老城區(qū)，有多個流動人口聚集社區(qū)。該區(qū)民政局和社會組織合作建立區(qū)級困境兒童保護中心，對全區(qū)困境兒童進行摸底評估并提供個案服務(wù)，部分困境兒童得到家庭教育、社區(qū)融合、興趣輔導(dǎo)等服務(wù)。一些社會組織還在轄區(qū)流動人口集中區(qū)域開展項目，為非本地戶籍貧困兒童和外來務(wù)工人員子女提供服務(wù)。

C縣為2016年中國扶貧基金會“童伴媽媽”農(nóng)村留守兒童關(guān)愛項目在貴州省的第一批項目縣，是2017年“摘帽”的國家級貧困縣。在基金會支持下，該縣民政局招募當(dāng)?shù)貗D女擔(dān)任兒童社會工作者，建立了20多個“童伴之家”，完善了部分困境兒童檔案，并對少量處境特別困難的兒童進行定期探視幫扶。D縣是革命老區(qū)，2018年成為中國扶貧基金會“童伴媽媽”項目縣，是2019年“摘帽”的國家級貧困縣。當(dāng)?shù)馗黝愅獠繋头鲑Y源較多，有多家國家級基金會、省慈善總會和東南沿海發(fā)達地區(qū)的公益慈善組織、愛心企業(yè)等在該縣從事困境兒童幫扶工作。

在上述四個地區(qū)，困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)提供者和生產(chǎn)者均有區(qū)、縣級政府部門與社會組織的身影，服務(wù)內(nèi)容比較接近，包括孤殘兒童基本生活和醫(yī)療保障、困境兒童建檔、針對部分困境兒童的臨時照料和家庭探訪、在社區(qū)(村)建立兒童服務(wù)空間(兒童之家)以及組織兒童社區(qū)活動等。四地相關(guān)工作開展均持續(xù)一年以上，投入資金大于100萬元，具備一定的規(guī)模和持續(xù)性?；?019年8月至12月調(diào)研組在上述四地對當(dāng)?shù)卣髫?zé)部門負責(zé)人、村居“兩委”干部、社會組織負責(zé)人和一線工作者共30余人的訪談以及筆者以外聘專家身份對四地困境兒童關(guān)愛保護督導(dǎo)工作的深入?yún)⑴c，本文對影響困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的相關(guān)因素進行探討。

三、困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的影響因素

1.政府決策能力和部門協(xié)同水平顯著影響服務(wù)供給模式

第一，地方政府對于政策的解讀能力和決策中所獲的專業(yè)支持水平，顯著影響了其對該地困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給模式的選擇。近五年來，困境兒童福利保障工作體系變化較大，原本不太熟悉兒童工作的民政部門成為政府的主責(zé)機構(gòu)，大量缺乏兒童服務(wù)經(jīng)驗的村居“兩委”干部擔(dān)任兒童主任。無論是地方政府主責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)，還是基層一線工作人員，他們均面臨著專業(yè)性嚴重不足的困境。A區(qū)主責(zé)部門具有較強的領(lǐng)導(dǎo)力，加之當(dāng)?shù)刎S富的資源，使該區(qū)迅速建立起較為完整的服務(wù)供給體系。近年來，該區(qū)民政局推進“兒童主任+專業(yè)社工”模式，通過中央和市級福彩專項資金采購服務(wù)，使多家兒童社工組織協(xié)助兒童主任開展全區(qū)困境兒童的個案服務(wù)和運營兒童之家，同時聘請第三方組織進行全程督導(dǎo)。B區(qū)聯(lián)合省內(nèi)執(zhí)行過民政部困境兒童試點項目的3家社工組織為困境兒童提供服務(wù)，其中有一家社會組織同時負責(zé)江蘇省困境兒童保護標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)工具的開發(fā)，B區(qū)由此成為江蘇省困境兒童保障工作試點區(qū)，獲得了省、市和區(qū)密集的資源投入，該區(qū)困境兒童關(guān)愛保護工作被打造成省內(nèi)“標(biāo)桿”。

第二，供給決策中政府角色隨著對政策理解的深入呈現(xiàn)動態(tài)變化。2016年，貴州省與中國扶貧基金會合作開展“童伴媽媽”項目，C縣民政局獲悉此消息后主動爭取并成為第一批試點。該項目與國家困境兒童保障的宏觀政策高度契合，且重點支持基層干部和一線社工的專業(yè)能力培養(yǎng)。到2019年項目結(jié)束時，C縣干部對困境兒童工作有了更深入的理解。2020年該縣民政局在前期項目基礎(chǔ)上爭取到省內(nèi)專項經(jīng)費，并結(jié)合本地實際，以“少花錢、多辦事”的思路擴展工作范圍。從初期被動跟隨基金會開展工作到后來主動聯(lián)合多方資源，C縣地方政府實現(xiàn)了從協(xié)作到引領(lǐng)、從幕后到臺前的角色轉(zhuǎn)變。

第三，多個主體的協(xié)同水平顯著影響服務(wù)供給決策的有效性。從20世紀(jì)80年代開始，D縣政府多個部門就有與多家基金會合作救助農(nóng)村貧困、失學(xué)兒童的經(jīng)歷。至2019年，該縣同時進行著由縣民政局、縣希望工程實施辦公室、縣關(guān)工委、縣教委、縣慈善會等多家單位發(fā)起的幾十個不同規(guī)模、不同主題的困境兒童關(guān)愛項目，還有很多外省愛心企業(yè)和社會組織自行前來開展的臨時性活動，幫扶內(nèi)容五花八門?？梢姡珼縣并不缺乏資源和資金。但是，D縣困境兒童保障聯(lián)席機制協(xié)調(diào)失靈，幫扶項目各自為政，資方訴求多有差異，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厥冀K未形成體系化、高水平的困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給模式。

2.資金配置結(jié)構(gòu)不均衡和投入重點差異化導(dǎo)致服務(wù)供給的地域差別進一步擴大

研究發(fā)現(xiàn)，社會保障轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)失衡是拉大地區(qū)間困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)數(shù)量和品質(zhì)雙重差距的重要原因。2019年，A區(qū)獲得中央和市級社會保障一般性轉(zhuǎn)移支付資金900余萬元，專門用于區(qū)內(nèi)困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)、社區(qū)宣傳倡導(dǎo)活動、兒童之家建設(shè)運營以及基層兒童福利保障隊伍建設(shè)。這筆專項資金支付范圍包括社會組織人力成本、兒童個案服務(wù)和緊急安置以及兒童主任和社工等業(yè)務(wù)培訓(xùn)。B區(qū)沒有獲得如A區(qū)那樣規(guī)模的專項經(jīng)費，但該區(qū)民政局通過整合內(nèi)部資源將困境兒童福利保護作為2018—2019年全區(qū)培育和支持社會組織發(fā)展的重點方向，籌集近100萬元用于資助社會組織對困境兒童群體的服務(wù)。在C、D兩縣，孤兒基本生活費、兒童福利機構(gòu)建設(shè)及“明天計劃”等兜底性保障占用了相關(guān)財政預(yù)算的絕大部分，幾乎沒有支持個案服務(wù)、兒童之家建設(shè)和家庭監(jiān)護支持等服務(wù)的財政資金。而兜底保障資金支出在A區(qū)投入困境兒童保障和服務(wù)的年度總開支中占比不到20%，在B區(qū)也只占50%左右，兩區(qū)都有比較充足的資金投入各類專業(yè)服務(wù)。A、B兩個發(fā)達地區(qū)困境兒童人數(shù)遠少于C、D兩縣，卻獲得了更多的中央和省(市)轉(zhuǎn)移支付資金，顯然城鄉(xiāng)和地域間困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給差距呈現(xiàn)擴大趨勢。

在困境兒童保障資金投入順序方面，資金優(yōu)先投入到硬件建設(shè)和兜底性服務(wù)上，忽視供給成本和發(fā)展性服務(wù)的特點依舊凸顯。2019年，民政部預(yù)算兒童福利和困境兒童救助保護的彩票公益金為8.78億元，其中用于福利機構(gòu)建設(shè)、孤殘兒童手術(shù)康復(fù)等占九成以上，用于兒童福利服務(wù)基層隊伍建設(shè)以及困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的預(yù)算不到一成。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府會把孤兒津貼、孤殘兒童康復(fù)手術(shù)等兜底性服務(wù)供給放在重要地位，把短期內(nèi)難以見效、需多部門協(xié)作的信息檔案建設(shè)、困境兒童個案服務(wù)等放在次要地位，且各級財政預(yù)算很少將生產(chǎn)和遞送公共服務(wù)的人力成本納入其中。另外，困境兒童的需求表達和公共參與渠道極少，這部分經(jīng)費在地方經(jīng)費分配中更難獲得資金的優(yōu)先投入。

3.“為誰生產(chǎn)”和“生產(chǎn)什么”體現(xiàn)了決策和資源分配重點的區(qū)別

《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》摒棄了以往界定困境兒童時所使用的列舉法，而以兒童自身或家庭某些特征對其產(chǎn)生后果作為分類依據(jù)，為今后兒童可能出現(xiàn)的新型困境提供解釋空間。但在政策落實中，地方政府仍沿用列舉法來闡釋工作對象，這種做法雖然保證了基層實踐與上級政策的一致性，但也呈現(xiàn)出地方政府在困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給決策和資源分配重點上的區(qū)別。

第一，“為誰生產(chǎn)”和“生產(chǎn)什么”折射出當(dāng)?shù)貥?gòu)建兒童福利制度的底層邏輯。在上述四個地區(qū)，由民政部門供養(yǎng)或發(fā)放補貼的“民政對象”兒童所獲服務(wù)內(nèi)容相似，而是否將更多類型的困境兒童納入服務(wù)范圍以及為這個數(shù)量更大的群體提供何種服務(wù)，顯示出四個地區(qū)服務(wù)供給的顯著區(qū)別。A區(qū)在冊困境兒童為1043名，包括220名“民政對象”和823名生活在低收入家庭、父母殘障家庭、隔代撫養(yǎng)能力不足家庭的困境兒童。B區(qū)在冊困境兒童為432名，三分之二以上的為“民政對象”，其余包括重病重殘、遭受侵害等類型的困境兒童。A和B區(qū)向所有在冊困境兒童提供定期探訪、心理支持、社區(qū)活動等服務(wù)，基本上實現(xiàn)了適度普惠型兒童福利體系的政策目標(biāo)。A區(qū)因資金充足和資源豐富，不但擴展了困境兒童的范圍，還通過兒童之家活動將服務(wù)傳遞到社區(qū)全體兒童。C縣在冊困境兒童為189名，全部是“民政對象”，另有5200多名6—16歲的農(nóng)村留守兒童和其他困境兒童。D縣在冊“民政對象”不足百名，社會組織估計當(dāng)?shù)剡€有1萬余名農(nóng)村留守兒童和其他困境兒童。兩縣困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)對象主要是“民政對象”，以現(xiàn)金津貼和臨時慰問活動為主要服務(wù)內(nèi)容，C、D兩縣的困境兒童福利和保障呈現(xiàn)出明顯的“補缺型”特征。

第二，服務(wù)對象識別不準(zhǔn)可能導(dǎo)致服務(wù)供不應(yīng)求或供過于求。以C和D兩縣為代表的欠發(fā)達地區(qū)，在向適度普惠型兒童福利制度邁進中，政策擴容后的服務(wù)對象范圍遠超過基層政府的供給能力。為應(yīng)對供給資源和供給能力不足問題，一些基層干部在執(zhí)行政策時，可能有意縮小困境兒童認定范圍，從而避免供不應(yīng)求而引發(fā)的矛盾。還有一種情況是擴大服務(wù)范圍后出現(xiàn)的供過于求。A區(qū)由政府出資在所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了兒童之家，并派兩至三名社工提供日常服務(wù)。除承擔(dān)兜底保障“民政對象”兒童和為困境兒童提供社工服務(wù)外，專業(yè)社工還面向社區(qū)全體兒童定期開展親子關(guān)系、家庭教育、社區(qū)融合以及文體娛樂等免費活動。但前來參加的兒童數(shù)量明顯少于預(yù)期，困境兒童參與意愿也不高。究其原因，為困境兒童提供的關(guān)愛保護服務(wù)帶有濃厚的“保基本”底色，難以回應(yīng)社區(qū)普通兒童在文體娛樂和社區(qū)支持等方面的發(fā)展性需求，從而一定程度上造成服務(wù)對象與服務(wù)內(nèi)容之間的錯位。

四、優(yōu)化困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的策略

基于上述四地困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給中政府角色、公共資金投入、服務(wù)對象及內(nèi)容的比較研究以及對影響困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的多種因素的探討，本文就優(yōu)化困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給策略提出以下建議。

1.提高政策精度，提升地方政府決策能力和政社協(xié)作效率

第一，“有溫度的政策”更需要“有精度的措施”加以落實。要通過精細的政策解析和精準(zhǔn)的工具指引，推動地方政府主動作為。如上海市2021年發(fā)布的全國首個《未成年人家庭監(jiān)護能力評估指南》，為一線工作者準(zhǔn)確掌握家庭監(jiān)護困境兒童的判定標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容提供了技術(shù)依據(jù)，過去由于缺乏專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而難以推進家庭監(jiān)護指導(dǎo)工作的難題因此迎刃而解。

第二，固化困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給政社協(xié)作模式。在堅持黨和政府對困境兒童關(guān)愛保護工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分賦權(quán)社會組織，進一步發(fā)揮社會組織在識別政策盲點、擴大供給范圍、培養(yǎng)本地專業(yè)力量等方面的優(yōu)勢，通過“兒童主任+專業(yè)社工”模式提高基層兒童工作隊伍的服務(wù)水平。以當(dāng)前重構(gòu)兒童保護協(xié)調(diào)機制為契機，細化社會組織為困境兒童提供服務(wù)的內(nèi)容、方式，完善相應(yīng)的資金支持和監(jiān)管機制。政府和社會力量在彼此合作又相互補位的動態(tài)調(diào)適中，共同提升困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)供給的公平與效率。

2.加快調(diào)整資金配置結(jié)構(gòu)，重置資金投入重點

第一，必須加快優(yōu)化困境兒童福利保障資金配置結(jié)構(gòu)，以抑制困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)地域差異進一步擴大的趨勢。如前所述，困境兒童在福利保障和服務(wù)水平上的差距隨著國家政策的推進顯現(xiàn)出擴大趨勢，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)用于紓困和發(fā)展的剛性資金需求更為突出，地方政府并不傾向于將本級財政優(yōu)先投向社會保障領(lǐng)域的“軟性”服務(wù)。因此，應(yīng)充分利用上一級政府專項配套資金引導(dǎo)或強制地方政府改變優(yōu)先投入領(lǐng)域，完善轉(zhuǎn)移支付制度，在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付總體框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上加大中央和省級專項資金的轉(zhuǎn)移支付，合理制定中央與地方資金配套措施，提高地方財政投入困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)的積極性和主動性。

第二，構(gòu)建高水平的公共服務(wù)體系，注重對專業(yè)服務(wù)生產(chǎn)和供給成本的投入。落實國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于加強未成年人保護工作的意見》，將未成年人保護工作經(jīng)費納入本級政府預(yù)算，要科學(xué)合理估算專業(yè)服務(wù)生產(chǎn)和遞送的成本構(gòu)成，同時兼顧政府財政和社會資源的協(xié)同合作，以進一步完善困境兒童關(guān)愛保護事業(yè)的資金保障機制。

3.立足地方實際，實現(xiàn)困境兒童需求和服務(wù)供給能力的動態(tài)均衡

第一，精準(zhǔn)識別困境兒童，以預(yù)防性干預(yù)為目標(biāo)設(shè)計服務(wù)內(nèi)容。地方政府要加深對新時代適度普惠型兒童福利的理解，進一步細化困境兒童分類保障和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在兜底保障的前提下，困境兒童關(guān)愛保護服務(wù)須著眼于兒童的發(fā)展性需求，以防范化解風(fēng)險的預(yù)防性服務(wù)為主，為“精準(zhǔn)的大眾”提供精細化服務(wù)。

第二，結(jié)合地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平選擇服務(wù)供給策略。提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，并非簡單地擴大某一類公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給總量就能實現(xiàn)，必須準(zhǔn)確把握服務(wù)目標(biāo)的深層次需求。在經(jīng)濟和社會發(fā)展較好的地區(qū)，應(yīng)充分鼓勵地方政府持續(xù)探索創(chuàng)新兒童福利保障制度和服務(wù)供給措施，為我國新時代兒童福利保護體系建設(shè)提供經(jīng)驗。

注釋

①劉玉蘭：《城市基層福利治理與困境兒童福利供給偏差的地方實踐——基于7個民政部試點地區(qū)的調(diào)查》，《社會工作與管理》2020年第3期。②唐斌堯、李海泓：《加快推進困境兒童救助保護快速響應(yīng)機制建設(shè)》，《中國民政》2020年第19期。③黃君：《身份、能力與保障：兒童主任政策運行的困境和出路》，《社會工作》2020年第4期。④謝瓊：《中國兒童福利服務(wù)的政社合作：實踐、反思與重構(gòu)》，《社會保障評論》2020年第2期。⑤徐麗敏、陶真：《社會組織參與困境兒童保護的內(nèi)在機理與路徑選擇》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第5期。⑥根據(jù)2006年民政部等14個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》、2010年《民政部 財政部關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》、2019年民政部等12個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》等政策，孤兒基本生活費制度的保障對象包括福利機構(gòu)養(yǎng)育孤兒、社會散居孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童。⑦姚建平、劉明慧：《改革開放以來中國兒童福利制度模式研究》，《社會建設(shè)》2018年第6期。⑧薛在興：《從適度普惠到精準(zhǔn)保障——關(guān)于中國兒童福利和保護改革方向的思考》，《貴州社會科學(xué)》2020年第5期。⑨朱浩：《新中國70年兒童福利的理念、政策與發(fā)展趨向》，《中州學(xué)刊》2020年第2期。⑩白晨、顧昕：《中國社會安全網(wǎng)的橫向不平等——以城鎮(zhèn)最低生活保障為例》，《中國行政管理》2018年第1期。王夢怡、彭華民：《地域與戶籍身份：城市困境兒童的福利排斥》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第4期。茍鳳麗：《公共產(chǎn)品供給主體結(jié)構(gòu)與行為優(yōu)化研究:理論分析框架及在我國的應(yīng)用》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2016年，第26頁?？禄鼙骸吨袊鐣Ｕ现С鏊脚c結(jié)構(gòu)：1998年—2015年》，《地方財政研究》2017年第11期。董世華：《我國農(nóng)村寄宿制中小學(xué)運行成本分擔(dān)問題研究——基于公共產(chǎn)品理論的視角》，《教育發(fā)展研究》2011年第19期。顧嚴：《兒童福利：從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”》，《中國民政》2018年第3期。李鋒：《農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給側(cè)改革與效能提升》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第9期。Jason Seawright, John Gerring. Case Selection Techniques in Case Study Research: A Menu of Qualitative and Quantitative Options.PoliticalResearchQuarterly, 2008, Vol.61, No.2, pp.294-308.資料來源于調(diào)研組2019年12月21日對C縣民政局局長電話訪談的記錄?！睹裾?019年度彩票公益金使用情況公告》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/gk/cpgyjgl/mcabj/202007/20200700028529.shtml，2020年6月30日。例如北京市將保障范圍確定為城鄉(xiāng)低保家庭兒童、城鄉(xiāng)低收入家庭兒童、孤兒棄嬰、事實無人撫養(yǎng)兒童、流浪兒童、殘疾兒童、重病兒童、受艾滋病影響兒童、打拐解救兒童、臨時失去家庭依靠兒童和留守兒童等11個兒童群體。南京市提出困境兒童保障范圍包括孤兒、父母監(jiān)護缺失兒童、父母無力履行監(jiān)護職責(zé)兒童、重殘重病及流浪兒童、貧困家庭兒童以及其他需要幫助的兒童等6個分類共28個兒童群體。資料來源于調(diào)研組2019年11月24日對D縣某村兒童主任訪談的記錄?！渡虾０l(fā)布全國首個未成年人家庭監(jiān)護能力評估指南》，上海市人民政府網(wǎng)，https://www.shanghai.gov.cn/nw31406/20210602/dc6cf30cbf7041ac9fbfbe1a9ba65a8f.html，2021年6月2日。