福建自貿(mào)區(qū)公共政策問題研究

唐瀅

摘 要：福建省地處東南沿海，緊鄰臺灣海峽這一重要通道，是太平洋西岸南北航線的必經(jīng)之地，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，基于此，福建自貿(mào)區(qū)的設(shè)立結(jié)合自身優(yōu)勢，以兩岸關(guān)系為切入點，創(chuàng)建周邊地區(qū)的交流合作中心，帶動了“海上絲綢之路”沿線國家、臺灣以及周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而自貿(mào)區(qū)和公共政策二者相互關(guān)聯(lián)，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展離不開公共政策的推動，公共政策只有在自貿(mào)區(qū)不斷實行，才能更好地適應(yīng)社會發(fā)展。出臺營商環(huán)境政策、投資貿(mào)易政策、金融政策、財稅政策是處理自貿(mào)區(qū)各種問題的有效政策，也是福建自貿(mào)區(qū)自身獨特的功能定位。

關(guān)鍵詞：福建自貿(mào)區(qū)；公共政策；負(fù)面清單

福建自貿(mào)區(qū)公共政策問題包含：現(xiàn)行政策是否對發(fā)展有利，是否可以解決實際問題以及是否需要根據(jù)實際出臺新的政策。目前，福建自貿(mào)區(qū)出臺的相關(guān)政策已經(jīng)發(fā)揮明顯的優(yōu)勢，促進(jìn)了自貿(mào)區(qū)發(fā)展和建設(shè)，但是否符合自貿(mào)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展還需經(jīng)過時間的檢驗。福建自貿(mào)區(qū)設(shè)立時間較短，與國外相對成功的自貿(mào)區(qū)仍存在一定的差距，他們長期積累的建設(shè)和發(fā)展模式將對福建自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有重要的示范作用，能夠引導(dǎo)福建自貿(mào)區(qū)公共政策的出臺和選擇。本文將從福建自貿(mào)區(qū)自身實際出發(fā)，綜合考慮以上因素，分析福建自貿(mào)區(qū)的公共政策，對其目前的營商環(huán)境政策、投資貿(mào)易自由政策、財稅激勵政策和金融政策進(jìn)行深入研究，提出合理化意見，促進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)公共政策的出臺和完善，以更好地提升福建自貿(mào)區(qū)的服務(wù)水平，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

選題背景和選題意義

福建自貿(mào)區(qū)的發(fā)展具有自身獨特優(yōu)勢，對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。2014年，國務(wù)院出臺相關(guān)政策，設(shè)立中國福建自由貿(mào)易試驗區(qū)，我國出現(xiàn)了繼上海自貿(mào)試驗區(qū)之后的第二批境內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)。2015年正式出臺政策，實行《中國（福建）自由貿(mào)易區(qū)總體方案》，為福建自貿(mào)區(qū)的發(fā)展和建設(shè)提供了政策支撐。我國目前設(shè)立的四個自貿(mào)試驗區(qū)，每個試點均有自身獨特優(yōu)勢。

福建自貿(mào)試驗區(qū)的獨特優(yōu)勢是實現(xiàn)大陸和臺灣兩岸的交流和合作，加強(qiáng)“海上絲綢之路”沿線國家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，促進(jìn)周邊地區(qū)的整體發(fā)展，為實現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)提供強(qiáng)大的戰(zhàn)略支撐，提升我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?？梢哉f，世界上很多自貿(mào)區(qū)的成功均離不開公共政策的推動。而新加坡自貿(mào)區(qū)的快速發(fā)展，公共政策中的營商環(huán)境政策發(fā)揮了重要作用，該政策的出臺促使新加坡?lián)碛袑I(yè)且一流的營商環(huán)境。香港自貿(mào)區(qū)和鹿特丹自貿(mào)區(qū)的發(fā)展主要得益于財稅政策和金融政策的順利出臺和推行。這些成功的自貿(mào)區(qū)均能為福建自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展提供借鑒?？梢姡舱邔ψ再Q(mào)區(qū)發(fā)展具有重要作用。

根據(jù)福建自貿(mào)區(qū)的功能定位和相關(guān)政策研究，福建自貿(mào)區(qū)的公共政策存在兩方面的問題：一方面是檢驗、考核目前政策的合理性和適用性，是否可以促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的長期發(fā)展；另一方面是如何根據(jù)實際情況，出臺更加符合現(xiàn)實發(fā)展的公共政策，做到與時俱進(jìn)。對這兩個問題的考量成為本文的研究重心和選題背景。本文將結(jié)合福建自貿(mào)區(qū)的獨特區(qū)位優(yōu)勢、功能定位以及自貿(mào)區(qū)的今后發(fā)展規(guī)劃，同時借鑒國外成功的自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，全方位地分析目前福建自貿(mào)區(qū)的公共政策，對其營商環(huán)境政策、投資貿(mào)易政策、財稅政策和金融政策進(jìn)行系統(tǒng)徹底的分析和考量，結(jié)合現(xiàn)實情況做出相應(yīng)的考評，分析優(yōu)劣勢，進(jìn)行淘汰和整合，出臺更多符合時代發(fā)展的公共政策，提出更多切實可行的發(fā)展建議。

自貿(mào)區(qū)公共政策理論基礎(chǔ)

自貿(mào)區(qū)的相關(guān)理論

自貿(mào)區(qū)是新一輪開放的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的產(chǎn)物。自由貿(mào)易區(qū) （Free Trade Zone，簡稱FTZ）是指在貿(mào)易和投資等方面比世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定更加優(yōu)惠的貿(mào)易安排。在主權(quán)國家或地區(qū)的關(guān)境以外，劃出特定的區(qū)域，準(zhǔn)許外國商品豁免關(guān)稅自由進(jìn)出。從廣義和俠義兩方面理解，狹義僅指提供區(qū)內(nèi)加工出口所需原料等貨物的進(jìn)口豁免關(guān)稅的地區(qū)，類似出口加工區(qū)；廣義還包括自由港和轉(zhuǎn)口貿(mào)易區(qū)。在不同的國家文化領(lǐng)域?qū)ψ再Q(mào)區(qū)有不同的定義，但宗旨都離不開在主權(quán)國或地區(qū)的特定區(qū)域內(nèi)，為外國經(jīng)商者和相應(yīng)的經(jīng)商行為提供相對便捷化、自由化的服務(wù)政策。自貿(mào)區(qū)必須具備獨特的優(yōu)勢，才可以進(jìn)行相應(yīng)的活動。比如：區(qū)位優(yōu)勢獨特、交通條件便利、基礎(chǔ)設(shè)施完備、政策優(yōu)勢明顯等。福建自貿(mào)區(qū)即為如此，處于海上絲綢之路的起點，具有獨特的對臺優(yōu)勢，地理位置優(yōu)越；處于太平洋西洋南北航線的必經(jīng)之地，交通條件便利；福建地處東南沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施完備；具備關(guān)稅減免、金融自由化等政策優(yōu)惠，這幾方面促成福建自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。追本溯源，從嚴(yán)格意義來講，福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)稱為“福建自由貿(mào)易試驗區(qū)”，不同于真正意義上的自由貿(mào)易區(qū)，它屬于國內(nèi)行為，并非國與國間的跨境行為，是在本國內(nèi)設(shè)定由海關(guān)監(jiān)管的專門區(qū)域來進(jìn)行稅收、投資和監(jiān)管等工作。但為了更便于表達(dá)和書寫，國內(nèi)一般簡稱為“自貿(mào)區(qū)”。就目前而言，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的世界環(huán)境，中國已形成“1+3+7”共計11個的自貿(mào)區(qū)格局，以更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，拓展對外開放的領(lǐng)域和空間，實現(xiàn)貿(mào)易自由化，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

公共政策的定義與內(nèi)涵

公共政策從規(guī)范來講，是滿足公眾整體意志和公眾整體需求的活動過程，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)政治活動所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案。公共政策以公共利益為出發(fā)點，以滿足公共利益為終極目標(biāo)和任務(wù)。鑒于公共政策的多變性，學(xué)術(shù)界對其的定義有多種，但萬變不離其宗，公共政策的本質(zhì)就是一種政府行為，政府根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)行為選擇不同的處理公共問題的方式方法，以達(dá)到公共目標(biāo)，滿足大眾期待。它是政府履行職能的重要體現(xiàn)，主要作用在于解決公共問題、引導(dǎo)公共行為、協(xié)調(diào)公共關(guān)系、分配公共資源等。公共政策功能多種、類型多樣、覆蓋面廣。根據(jù)社會的公共行為，包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和環(huán)境等方面的內(nèi)容。

對福建自貿(mào)區(qū)公共政策進(jìn)一步完善的建議

加大簡政放權(quán)力度，提升負(fù)面清單質(zhì)量

政府必須加大簡政放權(quán)力度，在企業(yè)合法經(jīng)營的前提下，給予企業(yè)更多的經(jīng)營自主權(quán)。分析新加坡自貿(mào)區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗，政府做到了一定程度上的簡政放權(quán)，因地制宜、因時制宜，開放投資貿(mào)易領(lǐng)域，降低準(zhǔn)入門檻，為企業(yè)進(jìn)駐提供便利的條件。福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)借鑒這種模式，政府簡政放權(quán)，對有投資價值的企業(yè)降低準(zhǔn)入門檻，減少注冊資金的比例限制，吸引更多有潛力、有前景的企業(yè)入駐。在市場準(zhǔn)入管理方面，堅持自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相結(jié)合的政策，提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)負(fù)面清單質(zhì)量。針對國家禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、業(yè)務(wù)、領(lǐng)域等，政府采取相應(yīng)的管理舉措；對于負(fù)面清單以外的行業(yè)、企業(yè)和業(yè)務(wù)等，各市場主體可以依法平等進(jìn)入。把發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用與更好地發(fā)揮政府的作用有機(jī)結(jié)合起來，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)管理模式，放寬和規(guī)范市場準(zhǔn)入，精簡和簡化市場審批，為企業(yè)提供更便利的條件，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)企業(yè)的快速發(fā)展。同時，實現(xiàn)負(fù)面清單管理模式和電子網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮電子網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，利用電子網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行簡單的行政審批和市場監(jiān)管等工作，將行政事項由人工服務(wù)轉(zhuǎn)為電子服務(wù)，簡化行政事務(wù)辦理和審批事項，做到政府權(quán)責(zé)分明、監(jiān)管有力，企業(yè)自主決策、平等競爭。

降低準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)多遠(yuǎn)集聚

自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要更多金融機(jī)構(gòu)的大量集聚，為自貿(mào)區(qū)企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)便利的資金支持，因此，自貿(mào)區(qū)公共政策必須強(qiáng)化金融政策的實施和創(chuàng)新。首先，采取措施降低準(zhǔn)入門檻。自貿(mào)區(qū)要想獲得快速發(fā)展，必須需要金融機(jī)構(gòu)的支持。福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)采取同等優(yōu)先、適度放寬的原則，吸引金融機(jī)構(gòu)集聚。對于符合條件的金融機(jī)構(gòu)，采取相應(yīng)的優(yōu)惠政策優(yōu)先批準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)駐，使自貿(mào)區(qū)的金融機(jī)構(gòu)趨向多樣化。目前，福建自貿(mào)區(qū)的金融機(jī)構(gòu)以國有金融機(jī)構(gòu)為主，外資金融機(jī)構(gòu)和民間資本較少，因此，政府應(yīng)采取更多的金融優(yōu)惠政策，吸引不同類型的金融機(jī)構(gòu)入駐，為企業(yè)提供便捷化的融資環(huán)境。

政策護(hù)航改善投資環(huán)境，擴(kuò)大開放領(lǐng)域

首先，政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，改善投資環(huán)境。一方面，從外商投資管理模式入手，在原有的制度體系下，根據(jù)新問題出臺新方案，促進(jìn)外商管理模式的改革創(chuàng)新，適度放寬外商準(zhǔn)入政策，吸引外商投資入駐。另一方面，給予外商相應(yīng)權(quán)利的同時，應(yīng)該做到有效提升外商監(jiān)管水平，強(qiáng)化外商投資實際控制人管理，減少違法違規(guī)的投資行為，凈化自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的投資環(huán)境。其次，自貿(mào)區(qū)應(yīng)擴(kuò)大開放領(lǐng)域，允許不同產(chǎn)業(yè)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)市場，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)多元化。對于福建自貿(mào)區(qū)而言，擴(kuò)大高端服務(wù)行業(yè)的開放領(lǐng)域是重中之重。福建自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，放寬高端服務(wù)業(yè)的市場準(zhǔn)入原則，以促進(jìn)臺灣服務(wù)業(yè)的入駐，提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)的水平，以高端服務(wù)業(yè)為契機(jī)，推動兩岸的交流合作，促進(jìn)兩岸的融合發(fā)展。

創(chuàng)新財稅優(yōu)惠政策，加大稅收優(yōu)惠力度

打造兩岸經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)是福建自由貿(mào)易試驗區(qū)的重要任務(wù)，因此必須創(chuàng)新財稅政策，加大稅收優(yōu)惠力度，給予企業(yè)更多便利，吸引更多企業(yè)進(jìn)入。首先，從福州片區(qū)、廈門片區(qū)和平潭片區(qū)三個片區(qū)入手，因地制宜，根據(jù)目前公共政策的實施情況，創(chuàng)新各種優(yōu)惠政策，深化兩岸的經(jīng)濟(jì)合作。平潭片區(qū)經(jīng)過三年的先行先試，基本構(gòu)建了以“一島兩標(biāo)”為指導(dǎo)的對臺開放模式。在財稅政策方面，實行15%稅收優(yōu)惠政策，為省內(nèi)企業(yè)帶來極大的便利。根據(jù)政策自身的優(yōu)勢和發(fā)揮的效用，將此項政策推廣至福州片區(qū)和廈門片區(qū)，惠及更多的企業(yè)。廈門片區(qū)發(fā)展較晚，應(yīng)突出深化對臺經(jīng)貿(mào)合作，探索文化、體育、教育等領(lǐng)域，進(jìn)一步對臺開放，深化集成電路等先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對臺合作。在財稅政策方面，借鑒平潭片區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，創(chuàng)新財稅優(yōu)惠政策。其次，完善離岸業(yè)務(wù)的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。福建自貿(mào)區(qū)離岸業(yè)務(wù)受金融自由化政策的影響，發(fā)展速度較快，因此，必須根據(jù)離岸業(yè)務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，探索離岸業(yè)務(wù)的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)離岸業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。

結(jié)語

福建自貿(mào)區(qū)作為我國深化兩岸交流合作的重要窗口，雖然發(fā)展歷史較短，但對于促進(jìn)兩岸融合發(fā)揮了重要的作用。最突出的成就之一是公共政策取得了階段性的成果，推動了福建自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。本文通過對福建自貿(mào)區(qū)公共政策的研究，發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)公共政策仍存在較多問題，需要進(jìn)一步改善。政府部門應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)路人的作用，為營商環(huán)境保駕護(hù)航，擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)開放領(lǐng)域，加大簡政放權(quán)力度，提升負(fù)面清單質(zhì)量。同時，創(chuàng)新金融政策和財稅政策，加大各種優(yōu)惠政策的推行，促進(jìn)更多企業(yè)和人才的集聚。最重要的是，政府應(yīng)從福建自貿(mào)區(qū)功能定位出發(fā)，結(jié)合福建獨特的區(qū)位優(yōu)勢，出臺更多切實可行的政策，促進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，推動兩岸的交流與合作。

基金項目：福州市中國特色社會主義理論體系研究中心項目“福建自貿(mào)區(qū)公共政策研究”的研究成果（項目編號：2017B07）

（作者單位：福州外語外貿(mào)學(xué)院）

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