政府投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險控制探究

馮燕妮

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府投融資平臺（本文主要指地方政府投融資平臺）在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著極其重要的角色。然而隨著政府投融資平臺規(guī)模的急劇擴大，出現(xiàn)了管理混亂、治理結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象，給企業(yè)帶來了極大的財務(wù)風(fēng)險。本文將主要針對政府投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險及其控制展開積極的探究。

關(guān)鍵詞：財務(wù)；政府；風(fēng)險控制；投融資平臺

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府投融資平臺獲得了快速的發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中扮演著重要的角色，甚至可以說，其健康成長關(guān)系到我國整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。然而各個政府投融資平臺在發(fā)展過程中，一方面促進了區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面，因其發(fā)展過快，各種投資風(fēng)險、籌資風(fēng)險逐漸聚集，時有違規(guī)事件發(fā)生，這些都引起了社會各界的廣泛關(guān)注。本文主要探討政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險及相應(yīng)的應(yīng)對措施。

政府投融資平臺及其財務(wù)風(fēng)險釋義

政府投融資平臺是政府出資設(shè)立且授權(quán)的，主要進行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目的對外融資、經(jīng)營管理及建設(shè)開發(fā)，以財政資金、經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機構(gòu)。土地儲備中心、城市資產(chǎn)經(jīng)營公司、建設(shè)投資公司等多種形式是政府投融資平臺的具體載體及種類。政府投融資平臺在正常的運行過程中產(chǎn)生的融資、投資等方面風(fēng)險，造成公司經(jīng)濟損失，便是政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險。

政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險類型

投資風(fēng)險

在通常情況下，不同于一般企業(yè)，政府投融資平臺均有較大的資產(chǎn)規(guī)模，市政橋梁、道路及大樓等公益性項目便是其大多數(shù)投資的項目，項目本身的收益率很低，投資的風(fēng)險也逐漸加大。目前我國城鄉(xiāng)差距較大，在未來20年的發(fā)展歷程中，將不斷推進城市化進程。我國必須在此過程中，保證包括保障性住房、污水處理、道路交通等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證我國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定向前?，F(xiàn)行新政策要求政府投融資平臺公司向市場化轉(zhuǎn)型，公益項目的最終購買者應(yīng)為地方政府，所以政府投融資平臺公益性項目建設(shè)投入實質(zhì)為一種經(jīng)營性行為，買方為政府，其存在的投資風(fēng)險主要是與政府的購銷關(guān)系是否明確，政府是否認賬。

籌資風(fēng)險

籌資風(fēng)險，是指由于債務(wù)籌資而引起的到期不能償債的可能性。政府投融資平臺主要通過向銀行借款、發(fā)行債券、信托、融資租賃等方式籌集資金。無論以什么方式籌集資金，控制債務(wù)規(guī)模、保持合理的資本結(jié)構(gòu)將會是是政府投融資平臺控制財務(wù)風(fēng)險首要考慮的問題。

政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

投資收益率偏低

上海財經(jīng)大學(xué)金洪飛教授2015 年對我國32個城市地方投融資平臺的調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 32 家平臺的總資產(chǎn)報酬率平均為1. 50%，凈資產(chǎn)收益率平均為 1. 69%。由此可以看出，政府投融資平臺的盈利能力偏低。當然，這是由政府投融資平臺的性質(zhì)決定的，因為其資產(chǎn)大多是公益性資產(chǎn)。

融資規(guī)模擴張過快

許多財力有限的地方政府，為了具體落實中央的宏觀經(jīng)濟計劃，以財政收入作為還款來源，以政府資產(chǎn)作為抵押，通過對地方政府融資平臺的大量利用而增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資，給政府投融資平臺帶來潛在的金融及財務(wù)風(fēng)險，存在融資規(guī)模擴張?zhí)旒肮芾聿槐M規(guī)范等等潛在問題。根據(jù) Wind 數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016 年第一季度共發(fā)行 652 只城投債券，發(fā)行金額為 6 501.6 億元，較上一季度分別增長了 10.65%和 8.48%。如果按這樣的速度擴張融資而不加以約束，發(fā)生債務(wù)違約事件幾率會上升。

資金成本過高

我國政府投融資平臺主要承擔(dān)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，因此公司的盈利水平大都不高，卻要承擔(dān)較高的資金使用成本，這樣就給政府投融資平臺公司帶來較大的財務(wù)風(fēng)險。根據(jù)一貫情況來看，政府投融資平臺因有政府背景的擔(dān)保兜底，資金需求量大，各類金融機構(gòu)都對其趨之若鶩，愿意與其合作，提供資金，且利率低于對一般企業(yè)和民營企業(yè)的要求，保持在基準上下。即便如此，因政府投融資平臺資金需求量大，基數(shù)大，使得其承擔(dān)的各類資金使用成本絕對數(shù)均較大。從中國債券信息網(wǎng)上可以查詢到，一些城投公司發(fā)行的債券，在不考慮發(fā)行費用的情況下，票面利率大多在7%左右。這樣的資金成本成為平臺公司沉重的成本包袱。

截至2018年1月11日，經(jīng)再三延期，項目借款人云南省國有資本運營有限公司還是未能按時償還中融信托“嘉潤31號”集合資金信托計劃全部信托貸款本息。

違規(guī)事件時有發(fā)生，監(jiān)管力度需進一步加強

隨著政府投融資平臺規(guī)模的不斷擴大，政府越來越意識到其的財務(wù)風(fēng)險在不斷聚集，發(fā)布了一系列文件對其融資、舉債及日常運營進行規(guī)范。財政部等六部委于2017年5月3日聯(lián)合發(fā)布的“50號文”《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、財政部2017年6月2月發(fā)布的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》“87號文”被視作財政部對地方平臺債務(wù)監(jiān)管的高壓之作。即使如此，各種違規(guī)事件仍然時有發(fā)生。財政部網(wǎng)站2017年6月30日公布了《河南省嚴肅處理個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題切實加強政府債務(wù)風(fēng)險防控》，處理河南駐馬店市公共資產(chǎn)管理有限公司相關(guān)責(zé)任人違法違規(guī)舉債擔(dān)保。其他如重慶、山東等地區(qū)也都出現(xiàn)過不同程度的違法違規(guī)事件。

以上幾類問題疊加，使得政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險加劇，需要引起各方的高度重視，加強平臺財務(wù)風(fēng)險控制迫在眉睫。

政府投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險控制

加快政府投融資平臺向現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型

一方面，建立自負盈虧、自主經(jīng)營的獨立法人實體，促進政府投融資平臺實現(xiàn)企業(yè)化，促使政府投融資平臺順利且盡早轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w。政府投融資平臺需積極配合政府工作，將公司化運作模式適當?shù)刂鸩揭?，對平臺運營過程中的共性及特殊性進行認真的調(diào)查，建立規(guī)范化的現(xiàn)代企業(yè)制度，堅持市場化導(dǎo)向，依法嚴格完善法人治理結(jié)構(gòu)及運營模式，積極促進向著現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型。另一方面，努力轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對企業(yè)實際運作及管理模式的干預(yù)，將市場經(jīng)營的自由度極大程度地提升，特設(shè)機構(gòu)或者政府依據(jù)出資額享有重大經(jīng)營決策、資產(chǎn)收益等權(quán)利，作為出資人代表行使所有者職能，實現(xiàn)資本及行政的實質(zhì)性分離，解除資本層面條塊分割的局面。

政府投融資平臺管理制度的規(guī)范

政府投融資平臺要限制資產(chǎn)負債率，做實資本金。地方政府的財政狀況和平臺的資產(chǎn)負債率應(yīng)是掛鉤的，選擇合適的投資項目，合理調(diào)整融資規(guī)模，做出科學(xué)合理的開發(fā)方案，嚴謹?shù)目尚行苑治?，杜絕不顧投資回報率過度投放資金的行為發(fā)生。政府應(yīng)將投融資統(tǒng)一化標準制定出來，嚴格懲罰那些超出限制范圍的投融資行為，控制政府投融資平臺經(jīng)營風(fēng)險。除了上述規(guī)范，還需堅決懲治違紀、違法的融資行為，加強對平臺的管理，應(yīng)用法律、行政、經(jīng)濟等手段，杜絕濫用、挪用行為，嚴格對資金專項管理，加強風(fēng)險管理。

明確政府與政府投融資平臺間的關(guān)系

政府因素在政府投融資平臺的發(fā)展過程中是不可避免的，雖然政府提供了極大程度的支持。但是針對建設(shè)項目，則可借助民營企業(yè)的力量，政府需要鼓勵民間投資，要做到放權(quán)。對政府干預(yù)范圍明確之后，要界定權(quán)責(zé)利，對管理職能部門的責(zé)任進行清理，而統(tǒng)一管理各平臺的債務(wù)及投融資問題，需設(shè)立專門化機構(gòu)，關(guān)注市場環(huán)境的變化，接受中央投融資管理部門監(jiān)督檢查，將良好的宏觀調(diào)控作用真正地發(fā)揮出來，要按照經(jīng)濟發(fā)展需求對投融資政策進行調(diào)整，降低債務(wù)風(fēng)險，制訂政府投融資平臺債務(wù)償還辦法，正確引導(dǎo)政府投融資平臺發(fā)展。

對存量債務(wù)進行置換

以政府投融資平臺為主體的地方政府存量債務(wù)置換是在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把地方政府的短期、高息債務(wù)，如銀行貸款、理財產(chǎn)品及城投債等，置換為中長期、低成本的地方政府債券。地方政府存量債務(wù)置換，有利于保證地方政府償債和支出行為的連續(xù)性，緩解地方債期限錯配、減少資金成本升高等帶來的債務(wù)負擔(dān)，也有利于形成地方政府舉債機制的市場化，實現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)顯性化。

結(jié)語

近些年，最重要的地方政府債務(wù)的舉債主體，便是地方政府投融資平臺，文章重點探討了地方政府投融資平臺財務(wù)風(fēng)險控制，得出需加快政府投融資平臺向現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型，政府投融資平臺管理制度的規(guī)范，明確政府與政府投融資平臺間的關(guān)系以及對存量債務(wù)進行置換，從而積極控制地方政府投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險。

（作者單位：重慶經(jīng)開資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司）

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