縣鄉(xiāng)財政管理體制存在問題與改革

申書顯

摘 要：縣鄉(xiāng)財政管理體制存在諸多問題，導致縣鄉(xiāng)財政運行困難，不利于縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的良好發(fā)展。因此，有必要通過有效策略，深化縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。本文淺析了縣鄉(xiāng)財政管理體制存在的問題，探究了縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的策略，以期為我國縣鄉(xiāng)財政管理體制改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)；財政管理；體制改革

引言

縣鄉(xiāng)財政管理體制在我國財政管理體制中占據(jù)著重要地位，對于縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。縣鄉(xiāng)財政管理體制存在諸多問題，嚴重阻礙了縣鄉(xiāng)財政管理體制各項職能的有效發(fā)揮，且加劇了縣鄉(xiāng)財政的運行困難，對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的良好發(fā)展極為不利。因此，有必要深入考察縣鄉(xiāng)財政管理體制存在的問題，并積極探究縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的有效策略。

縣鄉(xiāng)財政管理體制存在的問題

縣鄉(xiāng)財政管理體制運行困難

我國在以往經(jīng)濟發(fā)展過程中，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展以及農(nóng)村經(jīng)濟在較長時期內(nèi)服務(wù)于城市工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展以及城市經(jīng)濟。部分地級市在經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)中，缺乏對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的有效帶動，對下轄的縣鄉(xiāng)財政采用“市管縣”的財政管理模式，實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政收入的有效集中，以推動地級市的經(jīng)濟發(fā)展。這一縣鄉(xiāng)財政管理模式加劇了“三農(nóng)問題”的嚴重性。受“市管縣”財政管理模式的限制性影響，縣鄉(xiāng)財政管理體制呈現(xiàn)出顯著的運行困難[1]。

缺乏有效的縣鄉(xiāng)財政管理

縣鄉(xiāng)財政管理體制通常缺乏有效的財政管理。各級政府財政缺乏對農(nóng)村基層各項事務(wù)財政支出責任的明確認識。上級政府財政對縣鄉(xiāng)政府財政升級考核的達標標準相對較高，縣鄉(xiāng)財政理財自主能力相對較低。對縣鄉(xiāng)財政管理缺乏有效監(jiān)督，難以實現(xiàn)對農(nóng)村福利建設(shè)基本資金要求的良好滿足。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理缺乏強有力的預算約束，且缺乏對財政支出順序的科學確定?？h鄉(xiāng)財政管理缺乏科學的管理框架，難以有效保障縣鄉(xiāng)財政管理的高效性[2]。

縣鄉(xiāng)財政債務(wù)化解困難

縣鄉(xiāng)財政債務(wù)化解困難?？h鄉(xiāng)財政通常難以有效遏制其債務(wù)慣性，且缺乏對縣鄉(xiāng)財政增量債務(wù)的有效控制?？h鄉(xiāng)財政存在高息借貸，缺乏對金融機構(gòu)的借款限制，且缺乏科學的財政管理框架?？h鄉(xiāng)財政會對各類企業(yè)貸款充當擔保。對于農(nóng)戶拖欠的稅費，縣鄉(xiāng)財政通常會通過借貸代為償還，且難以有效實現(xiàn)對農(nóng)戶欠款的有效追償。

缺乏系統(tǒng)完善的縣鄉(xiāng)財政收入體系

縣鄉(xiāng)財政管理體制缺乏系統(tǒng)完善的縣鄉(xiāng)財政收入體系，各類地方稅稅種收入沒有留給縣鄉(xiāng)財政，縣鄉(xiāng)財政呈現(xiàn)出的分享比例相對較低?？h鄉(xiāng)財政缺乏對相關(guān)稅率進行科學調(diào)整的權(quán)力，難以實現(xiàn)對地方稅源的有效挖掘。由于缺乏系統(tǒng)完善的縣鄉(xiāng)財政收入體系，導致縣鄉(xiāng)財政收入較低，難以避免對債務(wù)融資以及預算外資金的依賴。

縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的策略

加強“省直管縣”的有效改革

為實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政管理體制運行困難的有效緩解，可加強對“省直管縣”財政管理體制的有效改革。通過“省直管縣”財政體制改革，促進政府行政體制趨于扁平化，實現(xiàn)對政府相關(guān)機構(gòu)的有效精簡，促進政府運行成本的大幅度降低，實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政運行困難的有效緩解[3]。對于經(jīng)濟發(fā)展狀況良好，且面積適中的省份，可拓寬“省直管縣”體制的改革試點范圍。省級財政機構(gòu)在財政管理各方面，諸如轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度以及財政結(jié)算等方面，盡量對縣級財政進行直接核算，實現(xiàn)財政管理相關(guān)層次的有效減少，促進行政效率和財政資金實際效益的顯著提高。對“省直管縣”財政體制進行實際推廣，要對地區(qū)的實際狀況和特殊性進行充分考慮。同時，加強“省直管縣”改革，要注意對縣鄉(xiāng)財政與原地級市財政間的利益關(guān)系進行合理協(xié)調(diào)，并注重協(xié)調(diào)財政管理相關(guān)工作程序，有效削弱財政管理體制改革對縣鄉(xiāng)財政管理的沖擊性影響。

加強縣鄉(xiāng)財政管理

當前，我國農(nóng)村普遍深化了稅費改革，且逐步形成了“以縣為主”的義務(wù)教育管理相關(guān)體制。同時，其他相關(guān)改革陸續(xù)頒布實施，縣鄉(xiāng)財政管理具備的財權(quán)及各項事權(quán)產(chǎn)生了顯著變化。要遵循縣鄉(xiāng)財政管理財權(quán)和事權(quán)的有效統(tǒng)一，強化對縣鄉(xiāng)財政的有效管理。要對各級政府財政對農(nóng)村基層各項事務(wù)的財政支出責任進行明確。對應由省政府財政以及市政府財政承擔的財政支出，同級財政要對相應經(jīng)費進行足額安排，避免資金缺口的遺留，對要求縣鄉(xiāng)財政支出的配套額度實施有效降低。盡量降低上級政府財政對縣鄉(xiāng)政府財政升級考核的達標標準，促進縣鄉(xiāng)財政理財自主能力的大幅度提高。對于縣鄉(xiāng)財政所應承擔的相關(guān)事權(quán)，要強化對縣鄉(xiāng)財政的有效監(jiān)督，實現(xiàn)對農(nóng)村福利建設(shè)基本資金要求的良好滿足。另外，要深化“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制改革，實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理預算約束的有效加強，并對財政支出順序進行科學確定[4]。在此基礎(chǔ)上，對縣鄉(xiāng)財政管理預算制度改革進行深化，對縣鄉(xiāng)財政管理框架進行科學構(gòu)建，增強縣鄉(xiāng)財政管理的高效性。

優(yōu)化基層財政債務(wù)

優(yōu)化基層財政債務(wù)，可從以下兩個方面著手：1.對縣鄉(xiāng)財政管理實際負債運行狀況進行深入考察，并明確其負債慣性，在此基礎(chǔ)上，加強對縣鄉(xiāng)財政增量債務(wù)的有效控制?？h鄉(xiāng)政府對各項公益性事業(yè)進行舉辦，要嚴格遵循量入為出的財政控制原則，杜絕縣鄉(xiāng)財政的高息借貸，加強縣鄉(xiāng)財政對金融機構(gòu)的借款限制，實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政債務(wù)增量的有效控制；秉承“政企分開”的管理原則，加強對縣鄉(xiāng)政府行政行為的有效規(guī)范，有效杜絕縣鄉(xiāng)政府為各類企業(yè)貸款作擔保，構(gòu)建縣鄉(xiāng)財政的科學管理框架。2.對縣鄉(xiāng)財政債務(wù)實施科學的分類指導，逐步實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政存量債務(wù)的有效化解。對于縣鄉(xiāng)財政借貸于民間金融機構(gòu)的高息借款，對此類存量負債的本息實施分離，禁止利息轉(zhuǎn)化為本金。對于縣鄉(xiāng)財政代交農(nóng)戶稅費而形成的借款負債，要采取有區(qū)別的處理方式。對于無力還款的貧困農(nóng)戶，可根據(jù)實際情況實施相應的減免政策；對于難以一次性還清欠款的貧困農(nóng)戶，可通過村民大會實施討論確定分期償還的具體辦法；對于有能力償還欠款，而拒絕對欠款進行償還的農(nóng)戶，要通過必要的訴訟程序，強制其依法對欠款進行償還。另外，縣鄉(xiāng)財政可參照國有企業(yè)對債務(wù)進行清償?shù)南嚓P(guān)辦法，對銀行以及信用社的貸款債務(wù)實施停息掛賬，同時對縣鄉(xiāng)財政的相關(guān)債權(quán)進行有效清理，實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政債務(wù)償還壓力的大幅度減輕[5]。

加強對縣鄉(xiāng)財政收入體系的有效完善

要對省級財政以下的分稅制改革進行深化，對省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政相應的財政收入進行科學劃分，加強對縣鄉(xiāng)財政收入體系的有效完善。以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收支實際狀況為依據(jù)，將各類地方稅，諸如房產(chǎn)稅、印花稅、土地稅等稅種收入留給縣級財政以及鄉(xiāng)級財政，或者將縣鄉(xiāng)財政呈現(xiàn)出的分享比例進行適度提高。對于已經(jīng)納入財政預算內(nèi)的各項收費項目，諸如土地出讓金等，要對省級財政及市級財政相應的集中比例進行適度降低，有效激發(fā)縣鄉(xiāng)政府對經(jīng)濟建設(shè)的積極性。大力推動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展縣域經(jīng)濟，增加縣級財政收入，促進縣域經(jīng)濟的良性發(fā)展。

完善針對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付制度

中央財政要完善針對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付制度，對專項轉(zhuǎn)移支付進行有效清理和優(yōu)化整合，促進一般性轉(zhuǎn)移支付比重的適度提高，將財政支出的相關(guān)權(quán)利返還給縣級財政，增加基層財政對財政資金的可支配權(quán)力。以地區(qū)經(jīng)濟的實際發(fā)展水平和呈現(xiàn)出的收入差距為依據(jù)，并結(jié)合對財政收支具有影響作用的各類因素，對地區(qū)標準化的收入及支出進行科學核定，并對各地區(qū)縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的具體規(guī)模進行科學確定。中央財政為實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政運行困難的有效緩解，頒布實施了“三獎一補”的優(yōu)惠政策。要充分運用此項政策，針對縣鄉(xiāng)財政的運行困難，構(gòu)建系統(tǒng)的激勵約束相關(guān)機制，實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)財政運行困難的有效緩解。

結(jié)語

綜上所述，縣鄉(xiāng)財政管理體制存在諸多問題，主要體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)財政管理體制運行困難、缺乏有效的財政管理、縣鄉(xiāng)財政債務(wù)化解困難、缺乏系統(tǒng)完善的縣鄉(xiāng)財政收入體系等。要通過加強“省直管縣”的有效改革、加強縣鄉(xiāng)財政管理、優(yōu)化基層財政債務(wù)、加強對縣鄉(xiāng)財政收入體系的有效完善以及完善針對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付制度等策略深化縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。

（作者單位：河南省內(nèi)黃縣財政局 ）

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