種子經(jīng)營中涉嫌無照經(jīng)營案件的查處技巧
——對(duì)棗莊市山亭區(qū)市場監(jiān)督管理局“濟(jì)南13”小麥種子案的剖析

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(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2012年9月6日棗莊市山亭區(qū)市場監(jiān)督管理局(原棗莊市工商行政管理局山亭分局)執(zhí)法人員到某公司所在場地檢查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場的包裝種子上印有“小麥種子，生產(chǎn)許可證：(魯棗山)農(nóng)種生許字(2010)第001號(hào)，山東省棗莊市某種子有限公司”字樣，該公司稱是濟(jì)南13小麥種子；而且現(xiàn)場還有大量的散裝種子，工作人員正在對(duì)其進(jìn)行包裝。該種子公司經(jīng)營范圍為“不再分裝的包裝種子批發(fā)、零售(必須經(jīng)過批準(zhǔn)才可經(jīng)營)”。棗莊市山亭工商局認(rèn)為，該公司存在沒有生產(chǎn)許可證的情況下生產(chǎn)小麥種子的嫌疑，在2012年9月7日對(duì)該公司出具了《實(shí)施行政強(qiáng)制措施決定書》，并于同日送達(dá)給該公司。并對(duì)在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的涉嫌無證生產(chǎn)的工具、產(chǎn)品等實(shí)施了暫扣。因情況復(fù)雜，涉案種子需要進(jìn)行檢驗(yàn)，山亭工商局又向該公司下達(dá)了《延長扣押期限決定書》。2012年10月15日棗莊市山亭工商局依法對(duì)該公司作出《解除行政強(qiáng)制措施決定書》，對(duì)全部物品解除暫扣。

該公司認(rèn)為,對(duì)種子的挑選、稱重、分裝、封口不屬于生產(chǎn)范圍，不涉及未獲得生產(chǎn)許可證從事小麥種子生產(chǎn)，山亭工商局對(duì)該公司的查處沒有法律依據(jù)，向山亭區(qū)人民法院起訴。山亭區(qū)人民法院認(rèn)為，山亭工商局是根據(jù)事實(shí)依法對(duì)該公司做出的查處符合法律程序。故依法駁回了該種子公司的訴訟請(qǐng)求。

該種子公司不服山亭區(qū)人民法院的判決，稱山亭工商局認(rèn)為其公司無證生產(chǎn)的違法行為沒有事實(shí)依據(jù)，對(duì)其公司的物品實(shí)行暫扣沒有法律依據(jù)，向山東省棗莊市中級(jí)人民法院上訴。2013年5月，山東省棗莊市中級(jí)人民法院作出行政判決，認(rèn)為依照《種子法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政管理部門是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)于種子違法行為應(yīng)該由農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政管理部門監(jiān)管，工商局沒有監(jiān)管的權(quán)力。山亭工商局對(duì)該種子公司的監(jiān)管、暫扣屬于越權(quán)的行為。最終撤銷一審的判決，明確山亭工商局做出的查處行為違法。山亭工商局認(rèn)為，山亭工商局對(duì)該種子公司做出的查處有法律依據(jù)，山東省棗莊市中級(jí)人民法院對(duì)事實(shí)認(rèn)定不清，對(duì)法律適用錯(cuò)誤，向山東省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｉ綎|省高級(jí)人民法院經(jīng)審理，認(rèn)為該種子公司在沒有取得生產(chǎn)許可證的條件下，從事種子生產(chǎn)，確實(shí)存在超范圍經(jīng)營。山亭工商局對(duì)此行為并沒有處罰，而是在解除行政強(qiáng)制措施后，將此案件交給農(nóng)業(yè)部門處理。為此，2015年11月，山東省高級(jí)人民法院作出行政裁定，認(rèn)為工商行政管理部門在對(duì)涉嫌無照經(jīng)營的經(jīng)營者進(jìn)行查處取締時(shí)，可以對(duì)專門進(jìn)行無照經(jīng)營行為的用具、材料等物品進(jìn)行暫扣。山東省高級(jí)人民法院支持山亭工商局的上訴理由，撤銷了二審的判決，維持一審的行政判決[1]。

2 值得思考的幾個(gè)問題

1) 種子公司超出經(jīng)營范圍的行為應(yīng)當(dāng)如何定性？經(jīng)營“不再分裝的種子批發(fā)、零售”的商家能否對(duì)種子進(jìn)行分裝？

2) 對(duì)涉嫌無照經(jīng)營的物品應(yīng)當(dāng)如何暫扣？暫扣時(shí)間如何確定？

3) 種子公司無照經(jīng)營的管轄權(quán)如何確定？應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確適用法律？

3 法理分析

3.1 種子公司超出經(jīng)營范圍的行為應(yīng)當(dāng)如何定性

該案發(fā)生于2012年，再審于2015年11月?！吨腥A人民共和國種子法》經(jīng)過了多次修訂，并且新種子法于2015年11月經(jīng)過修訂，自2016年1月1日施行。本案無論從發(fā)案還是終裁都發(fā)生在種子法修訂之前，因此，應(yīng)當(dāng)依照2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》第三十四條規(guī)定，銷售的種子應(yīng)該加工、分級(jí)、包裝，但是，不能加工、包裝的除外。2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條規(guī)定，超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍，擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為，由工商行政管理部門予以查處。

根據(jù)2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》的規(guī)定，商家只有在取得營業(yè)執(zhí)照后才能從事種子經(jīng)營活動(dòng)，而要先取得種子經(jīng)營許可證才能申請(qǐng)營業(yè)執(zhí)照。只有獲得相應(yīng)的營業(yè)執(zhí)照，才具備從事種子經(jīng)營的資格，可以對(duì)種子進(jìn)行加工。2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》第二十九條規(guī)定，種子經(jīng)營者專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子，或者受具有種子經(jīng)營許可證的種子經(jīng)營者以書面委托代銷其種子的，可以不辦理種子經(jīng)營許可證。而這種特殊的經(jīng)營模式實(shí)則只是種子銷售資格的規(guī)定，并不是獲得種子生產(chǎn)、加工的資格。種子經(jīng)營者為了銷售種子的便利對(duì)種子進(jìn)行分裝，可能不影響種子質(zhì)量，但種子是一種特殊的商品，國家為了保證其質(zhì)量，專門作出了經(jīng)營許可證的規(guī)定，沒有取得專門的經(jīng)營許可證，就不具備經(jīng)營資格，自然就超出了經(jīng)營范圍[2]。

在該案中，該種子公司經(jīng)營范圍是“不再分裝的種子批發(fā)、零售”。棗莊市行政工商管理局山亭分局的工作人員在現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)種子的包裝袋是“濟(jì)南13”小麥種子，而且現(xiàn)場還有大量的散裝種子，工作人員正在對(duì)其實(shí)施包裝。顯然，篩選、稱重、分裝、封口的行為就是分裝行為，根據(jù)2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》，經(jīng)營不再分裝的包裝種子的商家沒有自行分裝的權(quán)利，這種包裝行為是一種超范圍經(jīng)營行為，超出的經(jīng)營范圍本身沒有經(jīng)過批準(zhǔn)，就是一種無照經(jīng)營行為，屬于2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第一款第(五)項(xiàng)規(guī)定的無照經(jīng)營行為，有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法按照無照經(jīng)營行為進(jìn)行查處。

自2016年1月1日開始，經(jīng)過修改的《中華人民共和國種子法》開始實(shí)施，經(jīng)營不再分裝的種子應(yīng)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案。這是國家針對(duì)種子市場的特殊情形，作出的一種準(zhǔn)入制度。同時(shí)，對(duì)需要分裝的種子明確了分裝企業(yè)的條件，目的是為了保障種子質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)范經(jīng)營[3]。

3.2 種子公司涉嫌無照經(jīng)營的查處技巧

對(duì)涉嫌無照經(jīng)營物品的暫扣，2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第九條第五項(xiàng)作了專門規(guī)定，縣級(jí)以上的工商管理部門在查處涉嫌無照經(jīng)營時(shí)，有權(quán)暫扣專門用于進(jìn)行無照經(jīng)營活動(dòng)的設(shè)備、用具、原料等物品。這條規(guī)定的重點(diǎn)在于被暫扣物品是否專門用于無照經(jīng)營活動(dòng)，即所暫扣的物品必須是專門用于無照經(jīng)營活動(dòng)的物品，對(duì)于通用物品無權(quán)暫扣。

該案中，工商局在對(duì)該公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)有很多不能確定質(zhì)量及種類的散裝種子，該公司顯然涉嫌超范圍經(jīng)營，即無照經(jīng)營?，F(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的篩選機(jī)、磅秤、封口機(jī)、包裝袋等物品，是只用于種子分裝的物品，所以按照2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》中的相關(guān)規(guī)定，是可以暫扣的物品。

根據(jù)2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十條的規(guī)定，工商行政管理部門需要對(duì)違法經(jīng)營的商家實(shí)施暫扣的，可以先行實(shí)施暫扣，但是必須在24 h內(nèi)下達(dá)暫扣決定書。2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十一條規(guī)定，工商行政管理部門對(duì)違法經(jīng)營實(shí)施暫扣的，暫扣時(shí)間不超過15 d；對(duì)于案情復(fù)雜的，經(jīng)過縣級(jí)以上的工商行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，暫扣時(shí)間可以延長15 d。棗莊市山亭工商局在2012年9月7日對(duì)該公司作出了《實(shí)施行政強(qiáng)制措施決定書》，暫扣時(shí)限為自2012年9月7日到2012年9月21日?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定，對(duì)于物品的暫扣時(shí)間不能超過30日；對(duì)于案情復(fù)雜的，經(jīng)過縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)后，最多延長暫扣30 d。該案因情況復(fù)雜，涉及種子的查驗(yàn)程序，棗莊市山亭工商局又向該種子公司作出《延長扣押期限決定書》。2012年10月15日棗莊市山亭工商局依法對(duì)該公司作出了《解除行政強(qiáng)制措施決定書》，對(duì)所有的物品解除暫扣。山亭工商局對(duì)該公司的涉案物品暫扣符合法律程序，暫扣時(shí)間適用法律正確，故工商局對(duì)該種子公司的處理合法[4]。

3.3 種子公司無照經(jīng)營的管轄權(quán)如何確定

2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》第五十五條規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；第六十條規(guī)定，沒有取得種子經(jīng)營許可證或者沒有按照種子經(jīng)營許可證上規(guī)定的經(jīng)營范圍經(jīng)營的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正[5]。據(jù)此，確定了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政執(zhí)法部門，對(duì)于無照經(jīng)營種子的行為，應(yīng)該由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)查處。

2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條規(guī)定，超出允許其經(jīng)營范圍經(jīng)營的違法經(jīng)營行為由工商行政管理部門予以查處；第九條規(guī)定，縣級(jí)以上工商行政管理部門對(duì)涉嫌無照經(jīng)營進(jìn)行暫扣時(shí)，可以暫扣專門用于無照經(jīng)營的相關(guān)用具、產(chǎn)品等。在執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到對(duì)同一違法行為有多部法律、法規(guī)都有處罰的規(guī)定。那么，應(yīng)當(dāng)如何正確應(yīng)用法律呢？如果同一層次的法對(duì)同一違法行為的處罰規(guī)定不相同，應(yīng)該按照上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法，專門法優(yōu)于普通法的原則，選擇法的適用。

在該案中，《種子法》是上位法應(yīng)優(yōu)先適用。但該公司還涉嫌無照經(jīng)營，所以同樣適用于《無照經(jīng)營查處取締辦法》。依據(jù)新修訂書的《種子法》，工商局已經(jīng)不具備處罰種子的行政執(zhí)法權(quán)。根據(jù)2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定，在對(duì)涉嫌無照經(jīng)營行為進(jìn)行查處取締時(shí)，工商局可以查封、暫扣專門用于無照經(jīng)營活動(dòng)的設(shè)備、用具、原料等物品。該公司的經(jīng)營范圍是“不再分裝的包裝種子批發(fā)、零售”，而山亭工商局接到舉報(bào)在現(xiàn)場進(jìn)行檢查時(shí)，該公司的工作人員正在對(duì)散種子進(jìn)行分裝，屬于涉嫌無照經(jīng)營的行為。根據(jù)2002年公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條和第九條規(guī)定，工商局可以對(duì)其進(jìn)行查處。

2004年8月28日修訂的《中華人民共和國種子法》規(guī)定，工商行政機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門都是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，可以對(duì)涉及種子生產(chǎn)經(jīng)營的違法行為進(jìn)行處罰，但沒有規(guī)定行政強(qiáng)制措施。對(duì)于無照經(jīng)營行為，工商局有權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制措施。該案中山亭工商局對(duì)于該公司的涉嫌違法行為采取的是暫扣行為，沒有實(shí)施行政處罰，而且在解除行政強(qiáng)制措施之后，將該案移交給了農(nóng)業(yè)主管部門處理，所以工商局的查處行為并沒有超越職權(quán)。據(jù)此，棗莊市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，山亭工商局的暫扣措施超越法定職權(quán)，缺乏法律依據(jù)[6]。

種子公司超范圍經(jīng)營的現(xiàn)象比較普遍，通常行政機(jī)關(guān)的處理方式是暫扣，然后移交農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行處罰。但是在實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)容易混淆暫扣權(quán)和處罰權(quán)，或者以暫扣權(quán)為手段實(shí)施罰款式行政處罰。為此，應(yīng)當(dāng)予以高度重視，防止權(quán)力亂用。在具體的行政執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確分析案件性質(zhì)，正確運(yùn)用法律法規(guī)，保證行政執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行。