中國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史底色

唐鳴+祁中山

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，離不開鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化?！凹訌?qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容納入十九大報(bào)告，回望我國(guó)歷史上鄉(xiāng)村治理的變遷，有助于構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理體系。

古代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的變遷邏輯

“皇權(quán)不下縣”是古代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理奉行的基本法則。在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，古代中國(guó)逐漸形成了以鄉(xiāng)村基層組織為核心、國(guó)家間接控制與鄉(xiāng)村社會(huì)自治相結(jié)合的治理體制，大體經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)遂制”到“鄉(xiāng)官制”再到“職役制”的歷史變遷。

先秦時(shí)期的鄉(xiāng)遂制。西周時(shí)期，實(shí)行“國(guó)”“野”分治的鄉(xiāng)遂制，全國(guó)設(shè)六鄉(xiāng)六遂。鄉(xiāng)為天子、諸侯、士大夫及工商業(yè)者的居住區(qū)域，鄉(xiāng)之下設(shè)比、間、族、黨、州，以戶為單位，五五遞增，分置比長(zhǎng)、間骨、族師、黨正、州長(zhǎng)；而遂為農(nóng)戶居住區(qū)域，其下設(shè)鄰、里、贊、鄙、縣、遂，以編戶組織而成，分置鄰長(zhǎng)、里長(zhǎng)、贊長(zhǎng)、鄙師、縣正、遂大夫等官職。鄉(xiāng)遂制實(shí)行的是行政組織與軍事組織的結(jié)合，兼具軍事、教化和監(jiān)控的社會(huì)功能。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期沿襲了鄉(xiāng)遂制度，但也有變革?？h下設(shè)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下設(shè)里，鄉(xiāng)里制已成為基層行政組織，分別由鄉(xiāng)長(zhǎng)或有司掌管。但是由于春秋戰(zhàn)國(guó)的大動(dòng)蕩，鄉(xiāng)里制度還稱不上真正意義上的地方行政制度，而是更多地與軍事組織關(guān)系密切。

秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)官制。秦王朝建立后，實(shí)行專制主義中央集權(quán)制，將全國(guó)化為三十六郡，郡下設(shè)縣，縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里等鄉(xiāng)里組織，十里一亭，亭有亭長(zhǎng)；十亭一鄉(xiāng)，設(shè)三老、有秩、嗇夫、游徼四職，三老掌教化，有秩掌行政，嗇夫聽訟、征稅，游徼負(fù)責(zé)治安，循禁盜賊。漢代在秦代鄉(xiāng)、亭、里的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了里以下的組織，建立了什伍制度。里以上組織仍然沿襲秦制，置三老、有秩、嗇夫、游徼，但官職的隸屬關(guān)系出現(xiàn)分化，“有秩”為郡府委任，其余都是縣衙委派，其中“三老”地位崇高，但既無行政權(quán)，也無俸祿。

隋唐以后的職役制。隋唐時(shí)期，鄉(xiāng)里制度發(fā)生較大變遷，其中“鄉(xiāng)”的職能進(jìn)一步削弱，“里”以下的鄉(xiāng)村社會(huì)治理功能不斷強(qiáng)化，開始了“王權(quán)止于縣政”的新時(shí)期。隋文帝時(shí)，實(shí)行鄉(xiāng)里兩級(jí)制，鄉(xiāng)以下以五家為保、五保為間、四間（里）為族（黨），置保正、間（里）正、族（黨）正，掌管核實(shí)戶口、催征賦役。唐代基本沿襲隋時(shí)制度，里正負(fù)責(zé)“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役”等實(shí)際工作，而“鄉(xiāng)”的職責(zé)開始簡(jiǎn)化，其官員多由六品以下沒有實(shí)際官職的勛官充當(dāng)，甚至由當(dāng)?shù)馗粦舭锥〕鋈?。宋初基本沿襲唐的基層治理制度，里正、戶長(zhǎng)都是以服役人的身份從事工作。而宋神宗時(shí)期王安石變法中的募役制度和保甲制度，更是將鄉(xiāng)村治理中的職役屬性更加強(qiáng)化。元代實(shí)行里甲制與村社制并存的制度。里甲的職責(zé)主要是管理戶口，催征賦役，掌控治安，里正一般由上等戶充任，輪流擔(dān)當(dāng)。村社主要負(fù)責(zé)勸課農(nóng)桑，管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，處理民眾實(shí)務(wù)，其首領(lǐng)不具有官員身份，只行職役之責(zé)。明朝的里甲制也是一種役政合一的體制。里正沒有奉祿，但聽命于地方官吏的差遣，擔(dān)負(fù)“催征錢糧”和“勾攝政務(wù)”的任務(wù)。但到明中后期，隨著統(tǒng)治危機(jī)的加深，開始于里甲之外，另設(shè)保甲組織，專職維持社會(huì)治安。清朝基本沿襲明制，縣以下保甲制和里甲制并行。保甲掌社會(huì)治安；里甲主要掌賦役。保甲以人丁為主，主要控制人口流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；里甲以戶為主，主要是方便征收稅賦，保障財(cái)政供給。

由此可見，中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理具有以下特點(diǎn)：第一，傳統(tǒng)社會(huì)基層治理模式的變動(dòng)，都與底層社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的變遷密切相關(guān)。鄉(xiāng)遂制的實(shí)行迎合了夏商周奴隸制國(guó)家土地國(guó)有制生產(chǎn)方式的需要，鄉(xiāng)官制正是維護(hù)封建大一統(tǒng)國(guó)家剛剛建立之初尚屬嬌弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要，而“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實(shí)行，地主階級(jí)內(nèi)部構(gòu)成發(fā)生了變動(dòng)，原來實(shí)行鄉(xiāng)官制的鄉(xiāng)里制度，開始向職役制轉(zhuǎn)化”。第二，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的基層治理組織及其職位設(shè)置具有官方或者半官方的色彩，但是政治國(guó)家的權(quán)力觸角卻并沒有直接觸及鄉(xiāng)里社會(huì)。里甲等組織的掌權(quán)人多為鄉(xiāng)村能人、經(jīng)濟(jì)大戶、德高望重者，來源于本鄉(xiāng)本土，并且與其在鄉(xiāng)村中的社會(huì)角色密切相關(guān)，他們的職權(quán)更多地來源于國(guó)家的“認(rèn)可”而非授權(quán)。第三，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的基層治理模式體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)與宗族權(quán)力、底層社會(huì)自治權(quán)的一種平衡和博弈。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制也是間接式的，其利用鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源的汲取、社會(huì)的管控和文化的控制。在這種依賴的關(guān)系中，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)也獲得了一定的自治權(quán)。

近代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展脈絡(luò)

破舊立新、破立并舉是近代中國(guó)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的鮮明色彩。這與當(dāng)時(shí)從封建社會(huì)到半殖民地半封建社會(huì)再到新民主主義社會(huì)的時(shí)代交替背景密切相關(guān)。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府為適應(yīng)變革需要于1908年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設(shè)立議事會(huì)和鄉(xiāng)董，實(shí)行議行分立。鄉(xiāng)議事會(huì)在本鄉(xiāng)選民中選舉產(chǎn)生，為議事機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐各1名，負(fù)責(zé)執(zhí)行議事會(huì)議決事項(xiàng)與地方官府委任辦理事務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)籌備議事會(huì)選舉及議事事務(wù)。自治范圍囊括了近代一般地方行政的基本內(nèi)容，包括教育、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務(wù)、慈善救濟(jì)、公共營(yíng)業(yè)及地方財(cái)務(wù)等事項(xiàng)。由此，鄉(xiāng)開始成為一級(jí)行政區(qū)劃和政權(quán)機(jī)構(gòu)。這種變革開始改變了傳統(tǒng)中國(guó)“皇權(quán)不下縣”的局面，也使得國(guó)家政權(quán)的觸角伸入鄉(xiāng)村底層社會(huì)，強(qiáng)化了對(duì)底層民眾的控制和征斂。

南京國(guó)民政府成立后，先后頒布《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》等法規(guī)。這些法規(guī)規(guī)定區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為自治單位，可以在不抵觸中央和省、縣法令規(guī)則的前提下，制定自治公約，選民可以直接行使創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、選舉權(quán)和罷免權(quán)等權(quán)利，同時(shí)要求完善并充實(shí)縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)行政組織，使各類承擔(dān)行政職能的人員納入國(guó)家官僚體系之中。通過這些規(guī)定，縣以下區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)行政得到統(tǒng)一，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以縣為最基層的制度至此正式結(jié)束。endprint

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，其鄉(xiāng)村建設(shè)的主要任務(wù)就是領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動(dòng)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，奪取革命勝利，建立民主革命政權(quán)。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命的不同時(shí)期，都十分重視以開展廣泛的土地改革推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)。這是因?yàn)椋环矫?，土地改革可以打擊和瓦解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)紳勢(shì)力；另一方面，通過變更土地所有權(quán)又可以獲得農(nóng)民對(duì)革命政權(quán)的支持。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村蘇維埃政權(quán)、抗日民主政權(quán)等組織體制，也極大地提高了農(nóng)民的組織化程度，擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)政治生活的參與度，改變了農(nóng)民在鄉(xiāng)村政治中的弱勢(shì)地位。

從上述梳理可知，無論是晚清時(shí)期、國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期還是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主革命時(shí)期，基層治理都一改傳統(tǒng)社會(huì)以縣為最底層政權(quán)的局面，國(guó)家政權(quán)開始逐漸延伸到鄉(xiāng)村一級(jí)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制逐漸強(qiáng)化。但是由于近代半殖民地半封建的社會(huì)屬性，國(guó)家政權(quán)并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)底層社會(huì)的一體化控制，再加上傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)存在，使得近代的基層治理仍然呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融。

現(xiàn)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)路徑

調(diào)整、適應(yīng)、提升是新中國(guó)成立后鄉(xiāng)村治理運(yùn)轉(zhuǎn)的基本路徑。新中國(guó)成立以來，農(nóng)村基層政權(quán)設(shè)置變更不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的變革、更新，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)村并存制、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制、鄉(xiāng)政村治等階段。

1950年至1953年鄉(xiāng)村并立時(shí)期。1950年中央頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確立了鄉(xiāng)村并存的基層政權(quán)模式。這一模式的特點(diǎn)：一是鄉(xiāng)、行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織，但鄉(xiāng)建制較小，通常由一村或者數(shù)村組成，人口覆蓋多在500-3000人不等；二是鄉(xiāng)、行政村實(shí)行議行合一。鄉(xiāng)、行政村的人民代表會(huì)議作為鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)關(guān)存在，鄉(xiāng)、行政村人民政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)存在；三是在鄉(xiāng)以上設(shè)區(qū)，作為政權(quán)實(shí)體或者縣的派出機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)、行政村的工作；四是農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)尚不成熟、變動(dòng)幅度較大，但為以后的基層政權(quán)建設(shè)累積了經(jīng)驗(yàn)。

1954年至1958年鄉(xiāng)政權(quán)時(shí)期。1954年憲法頒布后，農(nóng)村基層政權(quán)出現(xiàn)較大變更，主要體現(xiàn)在：一是原有的行政村建制取消，統(tǒng)一為鄉(xiāng)建制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)；二是在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)置民族鄉(xiāng)建制；三是鄉(xiāng)政權(quán)的行政機(jī)關(guān)更名為“人民委員會(huì)”；四是鄉(xiāng)之上不再設(shè)區(qū)建制；五是鄉(xiāng)的規(guī)模有所擴(kuò)大，且可以設(shè)置相應(yīng)的下屬機(jī)構(gòu)。

1958年至1983年人民公社時(shí)期。1958年下半年開始，我國(guó)進(jìn)入人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期。根據(jù)1959年中共中央《關(guān)于人民公社若干問題的決議》和1978年中共中央原則通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》的規(guī)定，這一時(shí)期，農(nóng)村基層政權(quán)存在這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)行政社合一體制，人民公社取代原來的鄉(xiāng)建制，既是基層政權(quán)組織形式，又是集體經(jīng)濟(jì)組織；二是人民公社的規(guī)模大于鄉(xiāng)建制；三是實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)管理；四是強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，超越了社會(huì)生產(chǎn)力水平，阻礙了社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展和勞動(dòng)者積極性的提高，也破壞了基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1983年以后的鄉(xiāng)政村治時(shí)期。十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)又經(jīng)歷了一次變革，人民公社退出歷史舞臺(tái)，鄉(xiāng)建制恢復(fù)，鄉(xiāng)再次成為我國(guó)最低層次的國(guó)家政權(quán)。與此同時(shí)，廣大農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，村成為基層群眾自治組織，廣大農(nóng)民享有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)利，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的政治參與熱情和生產(chǎn)積極性。但是在農(nóng)村稅費(fèi)改革前的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，由于國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的壓力型體制沒有根本改變，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生異化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，“三農(nóng)”危機(jī)涌現(xiàn)，最終催生了農(nóng)村稅費(fèi)改革。新世紀(jì)以后，農(nóng)村稅費(fèi)改革的啟動(dòng)，使農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)邁入新階段，也給鄉(xiāng)村治理帶來新挑戰(zhàn)。

基于梳理，我們發(fā)現(xiàn)：第一，新中國(guó)成立后農(nóng)村基層政權(quán)的變遷最終適應(yīng)了中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要。鄉(xiāng)政村治的治理模式將基層政權(quán)設(shè)置在鄉(xiāng)一級(jí)，同時(shí)實(shí)行基層群眾自治制度，既保障了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效性，又保障了鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性。第二，農(nóng)村基層政權(quán)的變革與農(nóng)村土地制度的變革密切相關(guān)。人民公社體制迎合的是農(nóng)業(yè)集體化的需要，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是鄉(xiāng)政村治賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)村治理體系必須不斷調(diào)整，以適應(yīng)變化了的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)筑

展望面對(duì)新時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新提出的新標(biāo)準(zhǔn)、新要求，未來鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)筑也要有新判斷。我們認(rèn)為，新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理應(yīng)具備幾個(gè)特點(diǎn)：第一，鄉(xiāng)政村治的基本結(jié)構(gòu)應(yīng)該保持穩(wěn)定。大規(guī)模、普遍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷實(shí)不足取，服務(wù)型基層政府建設(shè)應(yīng)該更加深入，以“五個(gè)民主”為核心的社區(qū)治理內(nèi)容將更加豐富完善。第二，鄉(xiāng)村治理更加重視共商共治。黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)，黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)一步改善；基層政府從管理到服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步加速，協(xié)商型政府建設(shè)發(fā)力，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)責(zé)得到進(jìn)一步厘清；社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的空間進(jìn)一步放大，協(xié)同治理的價(jià)值理念和運(yùn)作方式得到進(jìn)一步認(rèn)可；社區(qū)居民參與鄉(xiāng)村治理的活力進(jìn)一步釋放，居民融合度提高，以同一居住地為范圍的新型城鄉(xiāng)社會(huì)生活共同體將逐步形成。第三，鄉(xiāng)村治理的地域邊界最終突破。盡管城鄉(xiāng)在自然地理風(fēng)貌、生產(chǎn)生活方式上的差別仍會(huì)存在，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)終將消除，鄉(xiāng)村治理終將轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)基層治理。第四，鄉(xiāng)村治理的手段、方式和主體可選項(xiàng)更加多元。鄉(xiāng)村社會(huì)法律規(guī)制和道德約束將協(xié)同發(fā)力，依法治國(guó)與以德治國(guó)的治理方略進(jìn)一步貫徹落實(shí)；基層群眾的自治基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村社會(huì)精英的引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（唐鳴為華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)；祁中山為信陽師范學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)工作研究中心講師、博士。本文部分內(nèi)容為民政部委托課題“我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史沿革和現(xiàn)狀研究”的階段性研究成果）endprint