社會力量參與社會救助的優(yōu)勢、途徑及風險防范

唐果+陳愷宇+徐建軍+賀翔

摘要：社會力量參與社會救助能夠多渠道、有效地籌集社會救助資源，準確了解弱勢群體救助需求，及時彌補政府救助范圍、方式的不足，提供更加專業(yè)化的社會救助。社會力量參與社會救助的途徑可以分為間接參與途徑和直接參與途徑。但社會力量參與社會救助有可能會帶來一些風險，為了防范風險，首先要強化政府監(jiān)管，其次要建立健全獨立的第三方評估機制，最后要加強社會監(jiān)督。

關鍵詞：社會力量；社會救助

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2018）01-0124-05

長期以來，我國比較重視各級政府在社會救助中的責任和作用，在一定程度上忽視了社會力量在社會救助中的作用。2014年2月，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，第一次把社會力量參與社會救助作為單獨一章進行闡述，這體現(xiàn)了我國政府對社會力量參與社會救助的日益重視。在中國知網(wǎng)（CNKI）上以“社會力量救助”作為內容檢索條件對學術論文進行模糊檢索，截至2016年10月，只發(fā)現(xiàn)10篇相關學術論文?？梢姡斚聡鴥葘W術界對社會力量參與社會救助研究比較欠缺。社會力量參與社會救助雖然能夠改善我國社會救助水平，但也存在一些風險。目前，沒有國內學者對社會力量參與社會救助的途徑及其風險防范進行系統(tǒng)研究，課題組對社會力量參與社會救助的優(yōu)勢、途徑及風險防范進行了分析與思考，以期有助于推進我國社會救助事業(yè)的發(fā)展。

一、政府促進社會力量參與社會救助的主要動因

（一）“治理”理念逐漸深入人心

2013年召開的黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，表明黨和政府對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認識。從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。治理理念重視社會管理力量多元化，強調處于市場與政府之間的第三部門管理社會的必要性。正如弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克所說：“第三部門常常能夠，而且也應當能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們在當下仍然以為必須由政府提供的服務?！盵1]

（二）社會救助形勢比較嚴峻

根據(jù)我國制定的每人每天生活支出1美元的貧困標準，截至2016年，中國農(nóng)村有7000多萬貧困人口，城市有1000多萬貧困人口，這些貧困人口主要集中在貴州、云南、四川、廣西、湖南、河南等經(jīng)濟欠發(fā)達省份。如果按照國際上通行的每人每天生活支出1.25美元的貧困標準，那么中國還有兩三億貧困人口。而且，隨著供給側結構性改革進一步推進，鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)去產(chǎn)能的深入實施，也可能會造成一些人因下崗失業(yè)而陷入貧困。

（三）社會救助中存在政府失靈

雖然經(jīng)過幾十年的努力和發(fā)展，我國社會救助制度建設取得了很大成就，公民的基本社會保障權益初步得到確立，以最低生活保障制度為核心的社會救助體系框架基本形成，救助力度持續(xù)增大，救助發(fā)揮的作用越來越大，但是，社會救助中依然存在政府失靈。例如，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府受財政狀況制約，社會救助資金短缺，無法對困難群眾實現(xiàn)應保盡保；有些地方政府對申請社會救助的困難群眾的資格審查程序復雜，資格審查耗時較長，造成部分困難群眾不能及時得到救助甚至放棄救助；生活救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等各種社會救助專業(yè)性較強，相關政府部門因缺乏相關專業(yè)人才而造成社會救助效率不高；部分政府部門工作人員官僚主義嚴重，缺乏服務意識，導致社會救助水平低下。

二、社會力量參與社會救助的主要優(yōu)勢

（一）能夠多渠道、有效地籌集社會救助資源

社會力量具有動員、整合包括公益慈善資源、志愿資源等社會救助資源的功能。非營利組織由于其特殊的價值觀、主體的志愿性、盈余不可分等特點，能夠吸引民間救助資金。[2]《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2016）》指出，目前，慈善會系統(tǒng)和基金會系統(tǒng)接受的慈善捐贈約占中國慈善捐贈資源的80%，處于中國社會捐贈的主導型地位，政府民政系統(tǒng)接收捐贈量已經(jīng)不足百億元。這證明了非營利組織能夠多渠道、有效地籌集社會救助資金。

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展及企業(yè)管理日益成熟，越來越多的企業(yè)主動承擔企業(yè)社會責任，不僅積極進行慈善捐贈，還為弱勢群體提供就業(yè)機會。

近幾年，隨著我國法治慈善不斷取得進展，公民個人參與慈善事業(yè)的積極性不斷提高。尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+公益”浪潮的推動下，公民個人捐贈行為發(fā)生了顯著變化，碎片化、隨時隨地的小額捐款成為“互聯(lián)網(wǎng)+公益”的主要社會捐助形式。以騰訊公益為例，2015年，騰訊公益平臺上的年度捐款總額就超過了5億元。此外，隨著公民社會的逐步形成，志愿服務等志愿活動日益成為公民社會生活中的重要組成部分。2015年，我國登記注冊的志愿者人數(shù)超過了1億人，參與志愿服務的活躍志愿者人數(shù)為9488萬人。[3]

（二）能夠準確了解弱勢群體救助需求，及時彌補政府救助范圍、方式的不足

由于政府財力有限及公平性考量，弱勢群體陷入貧困的原因各不相同及其救助需求的多樣性，造成包括低保邊緣人群、支出型貧困家庭在內的一些困難群眾無法被納入政府救助范圍。另外，政府救助方式主要是現(xiàn)金救助，而弱勢群體救助需求是多種多樣的，既可能需要現(xiàn)金救助，也可能需要看護、心理疏導或能力提升等服務救助。民間性是社會力量的特點之一，社會力量的民間性使其能夠深入到弱勢群體之中，準確把握他們的救助需求，有助于社會力量根據(jù)實際情況及時采取科學、有效的社會救助措施。例如，我國的罕見病患者有千萬人之多，但是大多數(shù)治療罕見病的藥物沒有被納入醫(yī)保目錄，導致一些罕見病患者因經(jīng)濟原因不能及時得到有效治療，在精神上、身體上備受煎熬，而民間成立的各種各樣的罕見病非營利組織在一定程度上彌補了政府在這方面的欠缺。以瓷娃娃關懷協(xié)會為例，該組織根據(jù)成骨不全患者的不同情況及需求，通過醫(yī)療救助、創(chuàng)辦雜志、召開患者座談會等途徑，不僅在醫(yī)療、生活等物質方面為患者及其家庭提供幫助，還對患者實施心理疏導，進行精神救助。endprint

（三）能夠提供更加專業(yè)化的社會救助

志愿性是非營利組織的特點之一，許多非營利組織成員是由從事某一行業(yè)的專業(yè)人員組成的，他們除了自身本職工作外還參加志愿性活動，故其在提供相關專業(yè)性社會救助方面具有較大優(yōu)勢。而且，由于大多數(shù)非營利組織、企業(yè)和公民個人長期處于某個專門領域，專注于某些特定的社會群體，故其累積了豐富的相關經(jīng)驗，具有較高的專業(yè)化能力。例如，河北經(jīng)濟大學心理學教授劉猛成立了“媽媽之家”，為汶川地震中因喪子而成為失獨者的母親們提供心理救助，象這類專業(yè)人士或專業(yè)團體在向弱勢群體提供法律援助方面就具有專業(yè)優(yōu)勢。

三、 社會力量參與社會救助的途徑

社會力量參與社會救助的途徑分為間接參與途徑和直接參與途徑。

（一）社會力量間接參與社會救助的主要途徑

間接參與途徑指社會力量通過影響社會救助政策的制定、監(jiān)控社會救助政策的執(zhí)行等途徑來參與社會救助。政策制定過程包括議程設立、方案規(guī)劃、方案合法化等功能活動環(huán)節(jié)，社會力量影響社會救助政策的制定主要體現(xiàn)在兩個方面。一是推動與弱勢群體相關的問題進入政策議程。通常，社會公眾要求政府采取行動解決各種各樣社會問題，但是只有一小部分社會問題會被政策制定者關注并感到必須加以處理而提上議事日程。[4]弱勢群體作為分散的個體，由于能力、財力、精力、時間有限，難以采取有效行動向政府表達利益訴求和參與社會決策過程。而一些非營利組織、企業(yè)和公民能夠把弱勢群體個體組織起來或者自己出面通過游說、宣傳、抗議等方式引起政府對弱勢群體相關問題的關注，出臺相應政策。例如，由鄧飛等500名記者倡議發(fā)起的為貧困地區(qū)小學生提供免費午餐的計劃，使農(nóng)村學生營養(yǎng)問題得到了政府關注，國家最終出臺了農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。二是提高社會救助方案規(guī)劃的科學性。方案規(guī)劃是政策制定中的最重要的一個環(huán)節(jié)，是對政策問題的分析研究并提出相應解決方案的活動過程。它是一種研究活動，需要借助專家學者的力量來展開問題界定、目標確立、方案設計、后果預測、方案抉擇等活動，一些公民個人、企業(yè)和非營利組織中的專業(yè)人士能夠在社會救助方案規(guī)劃中提供專業(yè)性的意見。同時，方案規(guī)劃也是一種政治行為，眾多規(guī)劃參與者因各自利益、價值觀和信仰不同而相互影響和制約，社會力量在社會救助方案規(guī)劃中能夠為弱勢群體爭取盡可能多的利益。

（二）社會力量直接參與社會救助的主要途徑

社會力量直接參與社會救助的途徑指包括公民、非營利組織、企業(yè)在內的社會力量直接參與社會救助的途徑。

公民個人直接參與社會救助主要有兩條途徑。一是公民個人通過慈善捐贈參與社會救助。公民個人出于各種原因進行慈善捐贈，這種慈善捐贈行為通常在捐助者與慈善組織之間展開，受到多方面因素、多個環(huán)節(jié)的影響。1.慈善捐贈者方面。從捐贈者方面來看，捐贈者的人口學特征、人格特質、價值觀、當下的情緒狀態(tài)和認知狀態(tài)等四個因素綜合影響其作出慈善捐贈決定。2.慈善組織方面。從慈善組織方面來看，公眾對慈善組織的信任度對募款效益具有舉足輕重的影響。善款流向和慈善組織行政支出的不透明都是損害捐贈者信心的主要原因。慈善組織可以從兩個方面來促進公民個人的慈善捐贈行為：一方面是從慈善組織的定位、管理和運行上來提高公眾的信任度，另一方面是慈善組織在與慈善捐贈者的互動中強化其心理需求或動機。3.社會環(huán)境方面。慈善捐贈行為是一項社會性活動，其產(chǎn)生有社會性的原因，是社會文明程度的一個標志。文化影響與社會情境也是影響公民個人的慈善捐贈行為的重要因素。如果社會環(huán)境過于強調“錢”這個概念，那么這有可能破壞公民個人的慈善捐贈行為。二是公民個人通過志愿服務參與社會救助。影響公眾參與志愿服務的行為主要受到環(huán)境（包括組織內環(huán)境和社會環(huán)境）和公民個體自身因素的影響。為促進公民個人積極通過志愿服務參與社會救助，一要支持、培育志愿組織，創(chuàng)造良好的組織環(huán)境；二要鼓勵、表彰志愿者，營造寬松的社會環(huán)境；三要加強公民參與能力的培育；四要增強公民的志愿服務意識。

非營利組織主要通過兩條途徑直接參與社會救助。一是非營利組織獨自實施社會救助。非營利組織的公益性和自治性決定了其可以獨立自主地進行社會救助決策、救助項目設計、管理和評估等活動，在政府財政無力覆蓋的社會救助盲區(qū)或政府救助失靈的領域，非營利組織能夠以自己的獨特優(yōu)勢在社會救助中積極發(fā)揮作用。目前，我國醫(yī)療保障體系無法承擔貧困人群的所有醫(yī)療費用，醫(yī)療救助可以成為非營利組織參與社會救助的重點領域。雖然我國已經(jīng)建立了臨時救助制度，但是它與醫(yī)療救助制度一樣有救助標準和限額，無法解決突發(fā)性意外情況給困難群眾造成的所有問題，因此，“救急難”是非營利組織應該重點關注的領域之一。另外，災害發(fā)生的突然性和災害救助的急迫性決定了災害救助也是非營利組織參與社會救助的重點領域之一。[5]二是非營利組織與政府合作實施社會救助。為了改善社會救助的績效，政府越來越多地通過與非營利組織合作來提供社會救助，非營利組織與政府合作實施社會救助的模式主要有三種。第一種是合同承包，由政府提供資金，非營利組織具體實施社會救助，雙方以合同形式確立權利、義務關系。例如，上海市民政局與慈善救助服務社簽訂合同，通過向慈善救助服務社購買救助服務的形式為生活無著的城市流浪乞討人員提供社會救助。第二種是政府補助，政府通過資金補助、稅收減免、低息貸款等形式對參與社會救助的非營利組織進行補助。比如，浙江省衢州市的民間學前早教中心如果招收貧困殘疾兒童并讓其完成三年學前教育任務，那么政府會按照每名殘疾兒童2000元的標準補助民間學前早教中心，以鼓勵其參與教育救助。第三種是憑單制，政府向被救助者發(fā)放憑單，使被救助者能夠在市場上自由選擇救助服務。例如，為了提高就業(yè)救助的績效，浙江省衢州市在殘疾人就業(yè)救助中發(fā)放殘疾人就業(yè)培訓教育券，以使持券殘疾人能夠在培訓市場上自主選擇培訓學校。

企業(yè)直接參與社會救助的途徑主要有兩條。一是企業(yè)實施純粹的社會救助。在傳統(tǒng)的“兼愛”慈善理念影響下，一些國企在實施社會救助時“做好事不留名”，采取利他性慈善行為進行社會救助，這種純粹的企業(yè)救助通常具有無償性、隨意性等特點。二是企業(yè)通過公益營銷參與社會救助。與純粹的社會救助不同，企業(yè)通過公益營銷進行社會救助帶有較強的目的性，正如邁克·波特所說，“公益營銷是營銷，而非公益”[6]。企業(yè)通過公益營銷實施社會救助的形式可以分為社會救助宣傳、社會救助關聯(lián)營銷、企業(yè)社會營銷、企業(yè)慈善捐贈、社區(qū)志愿者活動、社會責任商業(yè)實踐等六類。endprint

四、社會力量參與社會救助的主要風險及其防范

社會力量參與社會救助有助于推動我國社會救助事業(yè)發(fā)展，不過，社會力量參與社會救助可能會帶來一些風險。一是少數(shù)非營利組織和公民個人以社會救助之名牟利。雖然多數(shù)非營利組織和公民個人出于純粹利他主義動機、精神回報動機積極參與社會救助，但是非營利組織和公民個人違反非營利原則，打著社會救助旗號牟利的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，河南省宋慶齡基金會以“公益醫(yī)?！泵x高息攬儲，以“投資”名義涉足地產(chǎn)放貸，放貸已成基金會主業(yè)，公益支出卻寥寥無幾；云南“慈善媽媽”王玉瓊假借籌建敬老院事由斂財。二是個別非營利組織和公民個人在社會救助中傷害弱勢群體。萊斯特·M·薩拉蒙指出，“非營利部門已經(jīng)被視為值得信任的、靈活的工具，用于滿足自我表達、自我?guī)椭?、參與、回應和互相幫助等基本的人類需求。由于其在宗教和道德教義中具有深刻的根源，該部門獲得了圣潔的自我感覺和角色?！盵7]然而，現(xiàn)實生活中個別非營利組織和公民個人在社會救助中的所作所為打破了非營利部門“純潔美德的神話”。例如，“百色助學網(wǎng)”網(wǎng)站負責人王杰借教育救助之機性侵多名受助女孩。

為了防范社會力量參與社會救助可能帶來的風險，首先，政府要強化監(jiān)管，盡快制定《社會救助法》。立法機關頒布的法律構成了社會力量參與社會救助的基本環(huán)境，它既是判斷其行為正當性的基本標準，又是對社會力量行為的系統(tǒng)約束。《社會救助法》不僅可以成為判斷社會力量在社會救助中行為正當性的標準，還能夠有效約束社會力量在社會救助中的具體行為。其次，要建立健全獨立的第三方評估機制。政府監(jiān)管的能力是有限的，且政府監(jiān)管過嚴可能會限制遵紀守法的非營利組織的發(fā)展，故要建立健全類似美國“全國慈善信息局”的獨立的第三方評估機制。這種方式的監(jiān)管不僅比政府監(jiān)管高效，還會淘汰不良的非營利組織，促進健康的非營利組織發(fā)展。最后，要加強社會監(jiān)督。一是加強輿論對社會力量參與社會救助的監(jiān)督，二是加強捐贈者對社會力量參與社會救助的監(jiān)督，三是鼓勵、支持被救助者對社會力量參與社會救助的監(jiān)督。

參考文獻：

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[7] 萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京：商務印書館，2008：276-277.

Abstract： Social forces participating in social assistance can help to raise effectively the social relief resources in many ways， accurately understand the assistance needs of social vulnerable groups， timely make up the lack of government relief scope and methods， and provide more specialized social assistance. The ways of social forces to participate in social assistance has indirect and direct ways. However， social forces participation in social assistance may bring some risk. In order to prevent the potential risk， the government should strengthen supervision firstly，and then the government should establish and improve the system of independent third party assessment. Finally， it is also important to strengthen social supervision.

Key words： Social force； Social assistance

責任編輯：王廷國孔九莉endprint