農(nóng)民用水合作組織與農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)比研究

陳華堂，周學(xué)軍， 姚云浩 ，吳丹鄲

(1.中國(guó)灌溉排水發(fā)展中心，北京 100054；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083)

1 問題的提出

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。2017年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)”。完善和合理使用農(nóng)田水利設(shè)施一方面要抓建設(shè)，另一方面更要抓維護(hù)和管理，有組織的用水戶和農(nóng)村社區(qū)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)和管理在現(xiàn)階段則主要由各類農(nóng)民用水合作組織來實(shí)施。

農(nóng)民用水合作組織主要包括了各類用水戶/者協(xié)會(huì)、水利合作社、農(nóng)業(yè)用水/灌溉合作社組織，其中用水戶/者協(xié)會(huì)則是目前主要的組織形式(在我國(guó)許多地區(qū)民間還廣泛存在著一些沒有注冊(cè)的、非正式的、名稱各異的用水合作組織，這些民間用水合作組織不僅不能獲得正式的法人“身份”，在水利設(shè)施的權(quán)屬登記中也不能作為所有人，更難成為未來的一個(gè)發(fā)展方向，因此，本文將不予討論)。根據(jù)2014年《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2014年，全國(guó)成立的以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織累計(jì)達(dá)到8.34萬(wàn)家, 其中254個(gè)農(nóng)民用水合作組織被評(píng)定為第一批國(guó)家農(nóng)民用水合作示范組織。目前,農(nóng)民用水合作組織管理的灌溉面積約0.189 億hm2(2.84 億畝),占全國(guó)耕地灌溉面積的29.2%。農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展也十分迅猛，截至2014年底，全國(guó)已有各類在冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社128.88萬(wàn)戶，出資總額達(dá)2.73萬(wàn)億元。考慮管理的方便和需要，其中，許多農(nóng)民專業(yè)合作社將其業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大到農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)和管理，有的甚至將其業(yè)務(wù)重點(diǎn)放在用水管理上。而以上現(xiàn)存于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的各種不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的自組織形式，哪一種或幾種更能滿足和適應(yīng)這些不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件所提出的相應(yīng)新要求？在不同方面各有哪些利弊？這些都是現(xiàn)階段需要盡快厘清的問題，以便為政策制定者和實(shí)踐者提供指導(dǎo)。

2 相關(guān)概念界定

本文主要涉及兩個(gè)概念，即“農(nóng)民用水合作組織”(主要包括了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和各類水利類專業(yè)合作社)和“農(nóng)民專業(yè)合作社”(也包括了各類水利類專業(yè)合作社)。首先，農(nóng)民用水合作組織是為了解決傳統(tǒng)灌溉管理中的“管理失靈”與“市場(chǎng)失靈”的問題應(yīng)運(yùn)而生的。目前農(nóng)民用水合作組織主要包括各類農(nóng)民用水戶/者協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱為用水戶協(xié)會(huì))、水利類專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)用水/灌溉合作社以及非法人服務(wù)灌溉組織等幾種類型，其中用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)業(yè)用水合作組織主要的組織形式。

(1)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)民自愿組織起來、互助合作、承擔(dān)直接受益的水利工程的建設(shè)、管理和維護(hù)責(zé)任的組織，組建方式上突破了傳統(tǒng)的以鄉(xiāng)、村、組的行政方式劃分的方式(盡管仍然有相當(dāng)數(shù)量的以行政單元為主而組建的協(xié)會(huì))，是按照水源單元組建的農(nóng)民自己的管水組織。

(2)水利類專業(yè)合作社既是農(nóng)民用水合作組織的一種形式，也屬于專業(yè)合作社類別，多采用合作社的組織方式和運(yùn)營(yíng)方式。水利類專業(yè)合作社一般由理事長(zhǎng)、理事、執(zhí)行監(jiān)事和監(jiān)事組成，即圍繞水利設(shè)施成立或提供水利服務(wù)的合作社。相比于用水戶協(xié)會(huì)，水利類專業(yè)合作社除了管理與協(xié)調(diào)功能外，還有經(jīng)營(yíng)的功能，即利用所管轄的水利設(shè)施和合作社資產(chǎn)從事盈利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

(3)農(nóng)業(yè)用水/灌溉合作社也是具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)合作組織，農(nóng)民自愿繳納股金即可入社，從性質(zhì)上講亦可視為水利類專業(yè)合作社的不同形式，因而也可被視為農(nóng)民用水合作組織的一種。其主要目的類似于用水戶協(xié)會(huì)的職責(zé)，管理和協(xié)調(diào)一個(gè)灌排系統(tǒng)，而自負(fù)盈虧，主要通過使用原始積累以及后續(xù)的費(fèi)用收取來實(shí)現(xiàn)，而缺乏真正的水利類專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)，因此很容易陷入虧損運(yùn)營(yíng)。

(4)非法人服務(wù)灌溉組織指的是不在有關(guān)部門注冊(cè)不具備法人資格的群眾性服務(wù)灌溉組織。組織一般包括三方人員：村集體，灌區(qū)管理單位，用水戶；主要負(fù)責(zé)灌溉用水調(diào)度和水費(fèi)收??；在當(dāng)下不斷市場(chǎng)化的環(huán)境下，非法人服務(wù)灌溉組織與其他農(nóng)民用水合作組織相比存在諸多弊端，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

3 比較分析

3.1 法規(guī)基礎(chǔ)及適用條件

就機(jī)構(gòu)的法規(guī)屬性而言，三種主要的農(nóng)民自組織形態(tài)是分屬于兩類的，即：農(nóng)民用水協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作社。水利類專業(yè)合作社雖具有二者的共同屬性，但更側(cè)重于農(nóng)民專業(yè)合作社的法規(guī)范疇。①農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為行業(yè)協(xié)會(huì)，是依據(jù)國(guó)務(wù)院于1998年10月25日發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，在相應(yīng)民政部門進(jìn)行申請(qǐng)、登記、注冊(cè)的。作為社會(huì)團(tuán)體公益性的法人，其運(yùn)作缺乏充分的立法保護(hù)，法律基礎(chǔ)薄弱，同時(shí)也會(huì)因各地政策不同存在很大差異，導(dǎo)致地區(qū)之間的協(xié)會(huì)發(fā)展差距較大。②農(nóng)民專業(yè)合作社成立和注冊(cè)是由所在地工商行政管理部門，對(duì)全體設(shè)立人召開設(shè)立大會(huì)通過的申請(qǐng)文件進(jìn)行審查，經(jīng)過批準(zhǔn)后再進(jìn)行登記，在擁有其頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，合作社就有了從事經(jīng)營(yíng)的法人地位?？梢?，其屬于經(jīng)濟(jì)組織的范疇，其法人地位是由相關(guān)專門制定的法律加以確定的，并且明確其核心工作始終都要是圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)來展開。

就適用條件而言：①農(nóng)民用水合作組織成員涉及的范圍，主要是某一個(gè)水利設(shè)施所服務(wù)的范圍，居住在該范圍內(nèi)的農(nóng)戶按照自愿的原則自行組織起來，根據(jù)民主管理和互相協(xié)助的原則對(duì)于水利設(shè)施涉及的諸多事項(xiàng)進(jìn)行管理，對(duì)于水權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。其中的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)所進(jìn)行的一系列活動(dòng)都是自發(fā)形成的，不具有盈利性質(zhì)。水利類農(nóng)民專業(yè)合作社則可以有一定的盈利活動(dòng)。②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)的對(duì)象主要就是合作社內(nèi)部的社員，即對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的加工運(yùn)輸?shù)忍幚?，以滿足和服務(wù)成員與市場(chǎng)需求為目標(biāo)。社員共同遵守制定的章程，自愿聯(lián)合、民主管理。

3.2 組織特征對(duì)比

在組織性質(zhì)方面：①農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)從本質(zhì)上來講是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體，其主要目的是建設(shè)、維護(hù)和管理農(nóng)田水利設(shè)施及灌溉管理，由于不能從事盈利性活動(dòng)，維持日常運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)主要來源于內(nèi)部成員繳納的會(huì)費(fèi)以及政府部門或其他單位的資助或項(xiàng)目資助，還有一小部分來源于提供有償服務(wù)帶來的收入，但缺乏法律保障。②農(nóng)民專業(yè)合作社，其本質(zhì)便屬于經(jīng)濟(jì)組織的范疇，對(duì)內(nèi)以服務(wù)成員為宗旨，需要盈利。此外，從組織化程度來看，合作社因?yàn)橛忻鞔_的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，比協(xié)會(huì)要更加密切。

在組建方式方面：①農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)一是由同一個(gè)灌區(qū)或渠系管理單位牽頭；二是由基層水利部門或其他部門(如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā))牽頭；三是由村民按行政單元自發(fā)組建。原則上組建主體是渠系或水利工程服務(wù)的地區(qū)，體現(xiàn)了水利工程的公共性、專業(yè)性和用水戶協(xié)會(huì)自我服務(wù)、對(duì)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)?？缧姓缬赏粋€(gè)灌區(qū)用水戶自己發(fā)動(dòng)組建的在實(shí)踐中很罕見。②農(nóng)民用水合作社或水利類專業(yè)合作社，主要是按《合作社法》組建。其組建方式包括:一是由地方相關(guān)政府部門、農(nóng)戶和專業(yè)戶組建；二是由某一農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)大戶或經(jīng)營(yíng)大戶牽頭組建。由于農(nóng)民專業(yè)合作社是對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理體制的革新和創(chuàng)新，促進(jìn)了專業(yè)化、社會(huì)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，因而其成立和發(fā)展得到了地方政府和相關(guān)部門的大力支持。

3.3 服務(wù)特點(diǎn)對(duì)比

就服務(wù)對(duì)象而言，農(nóng)民用水合作組織，包括用水戶協(xié)會(huì)和合作社，其服務(wù)對(duì)象是多元化的，即農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等各類用水者均可參加，但主要是一個(gè)渠系的農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類農(nóng)民專業(yè)合作社，則主要是同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，既包括生產(chǎn)農(nóng)戶，也包括了流通領(lǐng)域的參與者，側(cè)重于商品生產(chǎn)和流通，以滿足市場(chǎng)需求和盈利為目的。

在實(shí)踐中，大多數(shù)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組織比較松散和簡(jiǎn)單，在日常工作中只管收費(fèi)放水，作為自我服務(wù)組織和社團(tuán)性質(zhì)，不能對(duì)外從事盈利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，很多僅在虧損邊緣簡(jiǎn)單維持。水利類農(nóng)民專業(yè)合作社相比協(xié)會(huì)專業(yè)化程度更高、成員之間利益關(guān)系更緊密、盈利愿望更強(qiáng)烈，在有市場(chǎng)需求的地方，可以對(duì)外提供專業(yè)化的市場(chǎng)服務(wù)并盈利。但與生產(chǎn)類農(nóng)民專業(yè)合作社相比較而言，這兩者都具有較強(qiáng)的公益性和公共性，盈利相對(duì)困難。政府可采取向水利專業(yè)合作社購(gòu)買服務(wù)(提供設(shè)備或資金)等優(yōu)惠方式鼓勵(lì)其向經(jīng)濟(jì)上有困難成員或合作社外部提供服務(wù)，會(huì)有助于其生存和發(fā)展。生產(chǎn)類的農(nóng)民專業(yè)合作社則情況完全不同，它們一般有明確的產(chǎn)品，以滿足市場(chǎng)需求和提高經(jīng)濟(jì)效益并盈利為目的，公益性和公共性要求不高，經(jīng)濟(jì)上更可持續(xù)。

3.4 運(yùn)營(yíng)方式對(duì)比

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范屬于《社團(tuán)管理?xiàng)l例》管理范疇；水利類農(nóng)民合作社雖然受《合作社法》指導(dǎo)，但在實(shí)踐中也以地方政策為主，相對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類專業(yè)合作社仍缺乏政策引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類農(nóng)民專業(yè)合作社，則有從中央、地方各層級(jí)政府采取不同形式的政策介入方式，多層面的政策扶持，比如提供金融、土地、人才、稅收等扶持政策。正因?yàn)槿绱耍瑓f(xié)會(huì)的組織化程度最低；水利類農(nóng)民合作社運(yùn)營(yíng)不夠規(guī)范，能力有待提高；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類農(nóng)民專業(yè)合作社組織能力較強(qiáng)，但各個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社間組織能力差異大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類的農(nóng)民專業(yè)合作社，擁有諸多不同的運(yùn)營(yíng)模式，包括“合作社+農(nóng)戶”、“合作社+基地+農(nóng)戶”、“政府/企業(yè)/大戶+合作社+農(nóng)戶”、“合作聯(lián)社+農(nóng)戶”等。

3.5 運(yùn)營(yíng)效果對(duì)比

農(nóng)民用水合作組織及其管水員對(duì)轄區(qū)內(nèi)水利設(shè)施進(jìn)行管理和收費(fèi)，減少了水管單位同千家萬(wàn)戶農(nóng)民用水戶的水交易成本，也能很好地激發(fā)農(nóng)民的主人翁意識(shí)，吸引他們真正參與到水利管理的具體事務(wù)中，提高農(nóng)民的自我管理水平。運(yùn)營(yíng)效果包括：用水戶的觀念和地位發(fā)生了變化，弱勢(shì)群體灌溉權(quán)利得到維護(hù)；灌溉服務(wù)質(zhì)量提高，節(jié)水效果顯著；明確了水利設(shè)施界權(quán)，水利設(shè)施管理得到加強(qiáng)；能從整體上對(duì)灌區(qū)或相關(guān)水管理部門的管理工作起到改革促進(jìn)作用。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類的農(nóng)民專業(yè)合作社的建立和發(fā)展給農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入帶來的好處十分明顯：其一，將以往舊有的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化規(guī)?；?jīng)營(yíng)；其二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了更加明晰和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，有利于提高農(nóng)產(chǎn)品品牌效應(yīng)；其三，農(nóng)民的收入和地位因此得到很大提高，在市場(chǎng)中擁有了更高的談判資本；其四，農(nóng)民自身的素質(zhì)有了很大提升，有利于和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)。

3.6 存在問題對(duì)比

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)存在參與工程建設(shè)難、水費(fèi)收繳難、運(yùn)行及工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障難、缺乏相應(yīng)政策法規(guī)的支持等。有些協(xié)會(huì)章程制訂很不規(guī)范，實(shí)際運(yùn)作中會(huì)員大會(huì)制度、民主決策制度、運(yùn)行監(jiān)督制度、財(cái)務(wù)管理制度等大多流于形式。協(xié)會(huì)往往缺乏自我積累的能力，自身經(jīng)營(yíng)實(shí)力不強(qiáng)，會(huì)員聯(lián)系不緊密。

水利類農(nóng)民專業(yè)合作社：運(yùn)營(yíng)不夠規(guī)范，能力有待提高。例如，基層水利人員和水利合作社管理人員對(duì)水利合作社的性質(zhì)、定位、功能認(rèn)識(shí)不足，有的地區(qū)的水利合作社僅僅只是將原來的農(nóng)機(jī)合作社改名而來；有的在日常的管理中絲毫不顧法律的規(guī)定，規(guī)范性亟待提高；還有將個(gè)人的資產(chǎn)與合作社的資產(chǎn)混淆在一起，賬目無法做到清晰規(guī)范。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類農(nóng)民專業(yè)合作社：無論是從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是不同地區(qū)的發(fā)展來看都是非常不平衡的，總體規(guī)模偏小，功能偏弱，服務(wù)層次偏低，承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目的能力不足；內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不緊密，許多尚未實(shí)行盈余返還；有些專業(yè)合作社存在“大戶欺負(fù)小戶”的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)化的程度非常有限。

4 結(jié)論與討論

(1)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)民用水合作組織的主要形式，在目前全國(guó)各地的農(nóng)民參與式用水管水實(shí)踐中起著主要作用。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在一些地區(qū)之所以能快速發(fā)展，主要得益于：地方政府的大力支持；許多協(xié)會(huì)成立是直接或間接得益于水利項(xiàng)目的推動(dòng)；各主要利益相關(guān)方(包括農(nóng)民、水管部門、地方政府和供水部門)在協(xié)會(huì)成立和運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)共贏；許多運(yùn)轉(zhuǎn)良好的協(xié)會(huì)通常協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人有能力有威望能管理好協(xié)會(huì)；協(xié)會(huì)有清晰明確的管理邊界，多以灌區(qū)為主。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)也面臨一些問題和挑戰(zhàn)：①部分地區(qū)相關(guān)支持政策不完善，有的地方因注冊(cè)費(fèi)和年檢費(fèi)過高甚至導(dǎo)致注冊(cè)困難或無法通過年檢；②注冊(cè)為社團(tuán)法人，而非經(jīng)濟(jì)組織，限制了協(xié)會(huì)自身經(jīng)濟(jì)上的自我發(fā)展能力；③水價(jià)一般由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局確定，經(jīng)常不能覆蓋管護(hù)成本，地方政府不能提供財(cái)務(wù)支持，協(xié)會(huì)受限制不能從事創(chuàng)收的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使得許多協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)上無法持續(xù)運(yùn)作；④許多所謂的協(xié)會(huì)不過是地方水利部門的派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)收水費(fèi)和組織投勞，會(huì)員或農(nóng)戶基本上不能或很少能真正參與協(xié)會(huì)的管理和重大事項(xiàng)決策過程；⑤許多協(xié)會(huì)缺乏自身的可持續(xù)發(fā)展能力，一旦失去政府或水利部門的項(xiàng)目支持，即完全無法生存；⑤協(xié)會(huì)的組織運(yùn)作缺乏普通會(huì)員的全面參與，時(shí)常是少數(shù)幾個(gè)“能人”運(yùn)作和控制的協(xié)會(huì)，缺乏獨(dú)立的制度性的監(jiān)管，為協(xié)會(huì)的運(yùn)作和發(fā)展埋下了隱患。

(2)農(nóng)民專業(yè)合作社在我國(guó)目前主要為(農(nóng)副產(chǎn)品)銷售、(產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后也包括了灌排水利服務(wù)合作社)服務(wù)和(農(nóng)資)購(gòu)買三種類型，綜合性的農(nóng)民專業(yè)合作社還十分缺乏。由于有明確的政策支持和清晰的利益驅(qū)動(dòng)，加上各地地方政府在項(xiàng)目、資金和優(yōu)惠政策上的大力支持和鼓勵(lì)，自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，各類農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般涌現(xiàn)，得到了迅速的發(fā)展，但也面臨一系列的問題：①合作社規(guī)模普遍較小，業(yè)務(wù)偏窄，多集中于農(nóng)副產(chǎn)品的銷售，缺乏整個(gè)產(chǎn)前產(chǎn)中和產(chǎn)后過程的合作和為社會(huì)提供包括金融、保險(xiǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)仍趦?nèi)綜合性服務(wù)；②很多合作社成立和運(yùn)作都很不規(guī)范，容易出現(xiàn)忽視甚至犧牲小農(nóng)利益的強(qiáng)者的“利益共謀”，“一人一票”的民主組織機(jī)制和決策機(jī)制失靈，缺乏 獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和糾錯(cuò)機(jī)制；③缺乏合作社文化，農(nóng)民合作意愿低，缺乏合適的有意愿和能力的領(lǐng)頭人和組織者，存在許多由地方政府為了政績(jī)而勉強(qiáng)成立的“假合作社”或“翻牌合作社”，合作社本身組織和管理合作社的能力十分欠缺；④《農(nóng)民專業(yè)合作社法》宣傳不夠，該法本身在實(shí)踐中也暴露出一些問題和缺陷，在強(qiáng)調(diào)合作社的農(nóng)戶目標(biāo)導(dǎo)向和廣大農(nóng)戶生產(chǎn)者的權(quán)益、明確業(yè)務(wù)范圍、明確政府的支持力度和與政府的關(guān)系上還有待改進(jìn)。

(3)用水者協(xié)會(huì)與水利類合作社進(jìn)行比較，存在下面一些差異：①二者的成立和發(fā)展都離不開政府和政策法規(guī)的支持。在這方面，水利類合作社有明確的法律(《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)支持，在工商部門注冊(cè)，是可以從事盈利性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)組織”，這在一定程度上明確了水利服務(wù)可以是“市場(chǎng)行為”，因而會(huì)鼓勵(lì)水利服務(wù)走向?qū)I(yè)化并保證能提供高質(zhì)量服務(wù)和滿足市場(chǎng)需求的水利類農(nóng)民專業(yè)合作社的可持續(xù)發(fā)展；而用水者協(xié)會(huì)目前還沒有全國(guó)性的明確的法律支撐，只能注冊(cè)為“社團(tuán)法人”，為非盈利性組織，在水價(jià)由政府物價(jià)部門確定并不能覆蓋運(yùn)營(yíng)成本的情況下，其財(cái)務(wù)上的生存和發(fā)展嚴(yán)重依賴外來水利項(xiàng)目的支持，在許多地方政策提供寬松環(huán)境的情況下，協(xié)會(huì)能通過經(jīng)營(yíng)“水”獲利，尚能維持持續(xù)運(yùn)作，而有些地方因禁止任何經(jīng)濟(jì)行為并收取一定的注冊(cè)費(fèi)和年檢費(fèi)而導(dǎo)致生存困難。②在服務(wù)范圍上，協(xié)會(huì)只能為會(huì)員提供服務(wù)(盡管也有個(gè)別協(xié)會(huì)為其他用水部門提供服務(wù))，水利類農(nóng)民專業(yè)合作社盡管名義上只能為合作社成員提供服務(wù)，實(shí)際上則依據(jù)市場(chǎng)行為可以為任何潛在客戶提供服務(wù)。③在組織管理上，協(xié)會(huì)因?yàn)槠洹胺怯睂傩?，缺乏?duì)大資本的足夠吸引力，實(shí)現(xiàn)參與式民主管理的可能性更大；而水利類農(nóng)民專業(yè)合作社因其“經(jīng)濟(jì)”屬性，會(huì)吸引大資本逐利而來，更容易被資本控制，小農(nóng)戶的利益可能被忽視。也因此，兩者在各地的發(fā)展主要取決于各地的政策環(huán)境和地方政府的支持力度。

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