三江源國家公園管理體系的探討與研究

周詩建 張海珍

摘要：本文結(jié)合筆者工作實(shí)際，對(duì)三江源國家公園管理體制進(jìn)行了深入調(diào)查，以三江源國家公園為例對(duì)我國國家公園管理體進(jìn)行研究，提出了幾點(diǎn)建立三江源國家公園管理體系的建議。

關(guān)鍵詞：三江源國家公園;管理體系;自然資源

1 三江源國家公園簡介

三江源國家公園位于青海島南部，是長江，黃河，斕滄江的發(fā)源地，范圍包括青島可可西里國家自然保護(hù)區(qū)，以及三江源國家自然保護(hù)區(qū)的扎陵湖，鄂陵湖，星星海湖等地。三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)域總面積12.31萬平方公里，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多四縣和可可西里自然保護(hù)區(qū)管轄區(qū)域，共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53個(gè)行政村。建立三江源國家公園，旨在解決“九龍治水”，執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”問題，克服政出多門、各自為政、分散管理的弊端，探索實(shí)現(xiàn)國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制“兩個(gè)統(tǒng)一行使”。

2 三江源國家公園管理體系

2.1 構(gòu)建管理體制

三江源國家公園實(shí)行集中統(tǒng)一垂直管理。建立以三江源國家公園管理局為主體、管理委員會(huì)為支撐、保護(hù)管理站為基點(diǎn)、輻射到村的管理體系。

（1）設(shè)置長江源、黃河源、瀾滄江源園區(qū)國家公園管理委員會(huì)，管理委員會(huì)下設(shè)保護(hù)管理站;

（2）組建三江源國家公園管理局和長江源、黃河源、瀾滄江源三個(gè)園區(qū)管委會(huì)，將原來分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)劃歸到三江源國家公園管理局和三個(gè)園區(qū)管委會(huì)，同時(shí)，對(duì)3個(gè)園區(qū)所涉4縣同步進(jìn)行大部門制改革，目前縣政府組成部門由原來的20個(gè)左右統(tǒng)一精簡為15個(gè)，園區(qū)管委會(huì)集中進(jìn)行生態(tài)保護(hù)管理，縣政府負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)之外的區(qū)域發(fā)展社會(huì)管理各項(xiàng)職責(zé)，兩者既合理分工、明確權(quán)責(zé)，又各司其職、相互滲透、相互補(bǔ)充、相互配合，共同服從服務(wù)于生態(tài)保護(hù)管理的基本原則和根本目標(biāo)。

2.2 設(shè)置保護(hù)條例和健全完善制度體系

2017年6月12日根據(jù)通過的《三江源國家公園條例（試行》），對(duì)在三江源國家公園內(nèi)采礦、砍伐、狩獵、捕撈、開墾等違法行為，三江源國家公園資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)將進(jìn)行責(zé)令停止、限期改正、沒收違法所得等處罰，并視情節(jié)輕重處以1000元以上20萬元以下罰款。其次，加快地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)，落實(shí)且實(shí)施《三江源國家公園條例》（簡稱《條例》），制定生態(tài)管護(hù)、項(xiàng)目、資金、財(cái)務(wù)、草原流轉(zhuǎn)、社會(huì)參與、生態(tài)體驗(yàn)、科研科普、合作交流、特許經(jīng)營、責(zé)任考核、生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙芾碇贫龋瑢?shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范管理。

2.3 內(nèi)設(shè)部門、加強(qiáng)管理

三江源國家管理局內(nèi)設(shè)五個(gè)部門：黨政辦公室、生態(tài)保護(hù)處、規(guī)劃與財(cái)務(wù)監(jiān)審處、執(zhí)法監(jiān)督處、人力資源管理與宣傳教育處。按照“編隨職轉(zhuǎn)，人隨事走”的原則，從省、州、縣相關(guān)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有編制中調(diào)整劃轉(zhuǎn)，落實(shí)機(jī)構(gòu)編制人員和“三定”方案。試點(diǎn)期間三江源國家公園管理局系統(tǒng)職責(zé)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，不斷優(yōu)化調(diào)整，明確職能職責(zé)、工作流程、崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范統(tǒng)一的內(nèi)部管理制度，逐步形成與國際接軌的職業(yè)化管理隊(duì)伍。管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)包括基本預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算，中央財(cái)政通過現(xiàn)有渠道加大支持力度。

2.4 協(xié)調(diào)園區(qū)內(nèi)外職責(zé)

三江源國家公園管理局與地方政府積極協(xié)作、合理分工、明確權(quán)責(zé)，建立各司其職、有機(jī)銜接、相互支撐、密切配合的良性互動(dòng)關(guān)系，以生態(tài)、生產(chǎn)、生活聯(lián)動(dòng)的理念推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)富裕文明和諧美麗新家園的共同目標(biāo)。管理局通過綜合規(guī)劃、綜合管理、綜合執(zhí)法，對(duì)三江源自然資源資產(chǎn)實(shí)行一體化、集中高效統(tǒng)一的管理和更加嚴(yán)格規(guī)范的生態(tài)保護(hù)。屬地縣政府按照生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、職能有機(jī)統(tǒng)一、黨政有效聯(lián)動(dòng)、編制有效支撐原則，結(jié)合國家公園體制試點(diǎn)要求，積極探索職能統(tǒng)一高效的大部門體制，行使轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)，配合管理局做好園區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)籌園區(qū)內(nèi)外保護(hù)與發(fā)展。

3 加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一管理的對(duì)策

3.1 完善草原承包經(jīng)營權(quán)制度

創(chuàng)新草原經(jīng)營利用方式，保障重要棲息地得到完整保護(hù)，為野生動(dòng)物種群恢復(fù)提供更大空間，探索建立“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、多方參與”的特許經(jīng)營機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)各界，特別是廣大牧民群眾參與的積極性，提升他們的存在感、獲得感，共享國家公園紅利。建立與國家公園功能目標(biāo)定位相符合的特許經(jīng)營清單，面向社會(huì)公開招標(biāo)，實(shí)行多種方式的特許經(jīng)營。制定三江源國家公園產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目特許經(jīng)營管理辦法，嚴(yán)格履行特許經(jīng)營準(zhǔn)入制度，明確特許經(jīng)營主體應(yīng)履行的義務(wù)，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境管控，確保特許經(jīng)營依法依規(guī)開展。

3.2 健全完善管護(hù)體系

以自然保護(hù)區(qū)保護(hù)體系為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善國家公園管護(hù)體系。根據(jù)國家公園資源分布、功能布局，科學(xué)設(shè)置保護(hù)站、哨卡等，明確每個(gè)保護(hù)站（點(diǎn)）的管轄范圍、管護(hù)重點(diǎn)，需要配置的管護(hù)設(shè)施。保護(hù)站（點(diǎn)）的建設(shè)要與國家公園的科研、體驗(yàn)宣教等功能的發(fā)揮相結(jié)合。

3.3 配套管護(hù)設(shè)施設(shè)備

依據(jù)三江源國家公園管理系統(tǒng)實(shí)際需要，規(guī)劃建設(shè)業(yè)務(wù)用房，配備必要業(yè)務(wù)設(shè)施和保障生活設(shè)施。逐步提升管護(hù)設(shè)備投入水平，改善巡護(hù)人員的交通工具和巡護(hù)裝備，配置先進(jìn)監(jiān)測(cè)設(shè)備、執(zhí)法取證設(shè)備，提高巡護(hù)管理能力，并注重對(duì)巡護(hù)人員的勞動(dòng)保護(hù)。依托村委會(huì)和社區(qū)，建設(shè)基層組織綜合辦公服務(wù)中心，為發(fā)揮基層組織作用提供便利。

4 結(jié)論

組建管理機(jī)制，建立管理主體，實(shí)現(xiàn)集中理主體，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一高效的保護(hù)管理和執(zhí)法，能從根本上解決政出多門、職能交叉、職責(zé)分割的管理體制弊端，優(yōu)良的管理體系有益于三江源國家公園的生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，三江源國家公園將會(huì)是我國乃至世界重要的環(huán)境教育基地，文化先進(jìn)、社會(huì)和諧、人民幸福、社會(huì)繁榮穩(wěn)定，成為我國國家公園的典范，建成現(xiàn)代化國家公園。