論人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵及制度完善

(深圳大學(xué) 港澳基本法研究中心，深圳 518060)

一 問題的提出

十二屆全國人大五次會(huì)議期間，個(gè)別全國人大代表建議全國人大加快制定出臺(tái)關(guān)于人大討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定和具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步推動(dòng)地方人大工作[1]。近幾年來，多位全國和地方人大代表呼吁全國人大立法規(guī)范討論關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)問題，以九屆全國人大五次會(huì)議上30名全國人大代表發(fā)出的關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)立法的呼聲為最高。九屆全國人大五次會(huì)議已過去15年，但這15年間全國人大及其常委會(huì)并未有針對性地討論決定重大事項(xiàng)立法或制定立法計(jì)劃。

但是，具體立法的闕如并不代表工作實(shí)踐的缺位。在中央層面，全國人大及其常委會(huì)持續(xù)充分行使了憲法賦予的決定權(quán)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在過去5年里，全國人大及其常委會(huì)共作出了179項(xiàng)重大決定或決議(參見表1)。除了常態(tài)化的關(guān)于中央和地方預(yù)算及執(zhí)行情況的決議和關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及計(jì)劃執(zhí)行情況的決議等，全國人大及其常委會(huì)針對若干實(shí)質(zhì)性重大事項(xiàng)也作了重大決定。例如，關(guān)于開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定①，作為一項(xiàng)重大政治決策，它為政治體制改革提供了法律依據(jù)，深入契合了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的依法治國精神。又如，關(guān)于香港政制發(fā)展的決定②，全國人大常委會(huì)就香港行政長官普選制度的若干核心要素和相關(guān)問題作出決定，對推動(dòng)香港循序漸進(jìn)發(fā)展民主、全面貫徹落實(shí)“一國兩制”方針和香港基本法具有重要意義。

在地方層面，自1988年安徽省人大常委會(huì)在全國率先出臺(tái)《安徽省人大常委會(huì)關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的若干規(guī)定(試行)》起至今，已有28個(gè)省級人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法及相關(guān)法律制定實(shí)施了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，進(jìn)一步界定了重大事項(xiàng)的含義和范圍，從法規(guī)層面保障了地方各級人大及其常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)。檢視實(shí)踐運(yùn)作，毋庸諱言，重大事項(xiàng)決定權(quán)雖是地方人大的四項(xiàng)重大職權(quán)之一③，但在地方人大工作實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)受重視程度和行使頻率遠(yuǎn)不及立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，甚至不如人事任免權(quán)。其運(yùn)作實(shí)踐既存在政府越權(quán)問題，也存在人大缺位現(xiàn)象。例如，近年來，隨著房地產(chǎn)市場升溫和私人交通工具市場興旺，全國多地政府部門為有效規(guī)管而采取緊急限購措施，此舉引來諸多質(zhì)疑；但有關(guān)政府部門針對這些事關(guān)百姓切身利益、為社會(huì)普遍關(guān)注的重大事項(xiàng)作出行政決定前并未向地方人大及其常委會(huì)報(bào)告，更未提請權(quán)力機(jī)關(guān)的審查和批準(zhǔn)[2-4]。重大事項(xiàng)決定權(quán)作為不具有狹義立法權(quán)的地方人大及常委會(huì)的一項(xiàng)極為重要的職權(quán)，本應(yīng)得到充分行使，但現(xiàn)實(shí)令人失望，決定權(quán)的行使成為了地方人大常委會(huì)工作實(shí)踐的薄弱環(huán)節(jié)[5]。以至于在談及地方人大時(shí)，人們常常首先想到的是其作為地方立法機(jī)關(guān)的角色，而忽略了其作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的本質(zhì)。其主要原因乃在于，一方面理論上關(guān)于決定權(quán)的概念與性質(zhì)尚不明確；另一方面，缺乏像《立法法》、《監(jiān)督法》這樣的全國性的法律規(guī)范，盡管部分地方人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和相關(guān)法(主要是《地方組織法》和《監(jiān)督法》)制定了有關(guān)法規(guī)，但地域差異性和各地立法水平的參差不齊，都削弱了地方立法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供良好法律保障的效果。事實(shí)上，為彌合理論與現(xiàn)實(shí)的鴻溝，使重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使由“虛”向“實(shí)”轉(zhuǎn)變，中央也在不斷出臺(tái)系列政策，要求地方加強(qiáng)人民代表大會(huì)對重大事項(xiàng)的討論、決定。

我國法學(xué)界討論決定重大事項(xiàng)的理論研究起始時(shí)間相當(dāng)早④。該領(lǐng)域耕耘最深最久的當(dāng)屬已故中國人大制度研究專家蔡定劍教授，他的《中國人民代表大會(huì)制度》一書可謂本領(lǐng)域的扛鼎之作。蔡教授早在多年前就已清晰闡明了人大決定權(quán)的機(jī)理和當(dāng)時(shí)的實(shí)踐狀況，并為制度完善開出了良方。然撫今思昔，人們不禁喟嘆，這么多年過去，人大討論決定重大事項(xiàng)的制度運(yùn)行雖取得長足進(jìn)步，很多關(guān)涉根本的問題仍待破解。令人欣慰的是，在依法治國背景下，國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)“凡屬重大改革必于法有據(jù)”，“要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式”[6]。在這一新形勢下，有必要認(rèn)真對待人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的相關(guān)理論及實(shí)踐探討。本文擬圍繞四個(gè)有待完善的問題作出闡發(fā)：一是在法理上辨析重大事項(xiàng)決定權(quán)的概念，以澄清人大理論研究和制度實(shí)踐對重大事項(xiàng)決定權(quán)概念出現(xiàn)的不同甚至對立的聲音；二是闡發(fā)重大事項(xiàng)決定權(quán)在憲法和法律上的依據(jù)，以補(bǔ)正現(xiàn)有研究論著鮮有論述重大事項(xiàng)決定權(quán)在憲法和法律上的依據(jù)的不足；三是系統(tǒng)梳理各級人大及其常委會(huì)制定施行的關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的有關(guān)地方性法規(guī)，以彌補(bǔ)學(xué)界甚少作出系統(tǒng)規(guī)范分析的缺憾；四是為符合實(shí)際且可行的角度理順和協(xié)調(diào)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)、政府決定權(quán)的關(guān)系，提出和論證了建立“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下的‘黨委建議—人大議決—政府施行——人大監(jiān)督’”模式。

二 重大事項(xiàng)決定權(quán)概念的法理辨析

(一)決定權(quán)及重大事項(xiàng)決定權(quán)的性質(zhì)

代議制度作為一種實(shí)現(xiàn)民主的基本形式，已被當(dāng)今世界各國廣泛接受，絕大多數(shù)國家都建立起了代議制政體。我國人民代表大會(huì)制度本質(zhì)上與代議制無異，但是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家性質(zhì)的根本差異，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下并根據(jù)我國國情建立起來的人民代表大會(huì)制度與西方議會(huì)政制在組織體系、運(yùn)行機(jī)制和價(jià)值功能等方面有著明顯的區(qū)別，西方國家議會(huì)的基本職能主要包括立法權(quán)、財(cái)政權(quán)和監(jiān)督權(quán)等[7]167，雖然財(cái)政權(quán)中包含預(yù)算決定權(quán)，監(jiān)督權(quán)中包含調(diào)查決定權(quán)，但與我國憲法賦予各級人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)不能等量齊觀。

羅爾斯在《正義論》一書中認(rèn)為，決定基本社會(huì)政策的權(quán)力存在于一個(gè)由選民定期選舉并絕對向選民負(fù)責(zé)的代表機(jī)構(gòu)[8]220。在我國，這一代表機(jī)構(gòu)正是人民代表大會(huì)?！稇椃ā返诙l第一款明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，這是人民主權(quán)原則在我國憲法上的規(guī)范表達(dá)；第二款“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)”，確認(rèn)了我國人民利益的最高代表就是全國人大及其常委會(huì)。在全國人大及其常委會(huì)四大職權(quán)中，決定權(quán)又最能反映“一切權(quán)力屬于人民”，也是能將人民的意志和訴求上升為國家意志最直接的方式。針對符合人民利益、為社會(huì)普遍關(guān)注的國家事務(wù)，全國人大及其常委會(huì)可直接作出符合人民意志的決定。較之立法權(quán)等其他職權(quán)，決定權(quán)的另一個(gè)比較優(yōu)勢是行使靈活、針對性強(qiáng)。立法權(quán)的行使往往具有滯后性和保守性特征，程序上也較為繁瑣，難以適時(shí)解決國家和社會(huì)事務(wù)中出現(xiàn)的重大問題或緊迫問題，特別是在地方人大及其常委會(huì)不具備狹義立法權(quán)的地方行政區(qū)域，決定權(quán)可以針對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的重大或迫切的地方事務(wù)作出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的決定。

(二)決定權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)辨析

盡管憲法及其相關(guān)法關(guān)于決定權(quán)的規(guī)定中未見“決定權(quán)”或“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的表述，但“決定權(quán)”作為與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)并列的人大四項(xiàng)重要職權(quán)之一已為各界通用。值得注意的是，學(xué)界的不少研究論著往往對“決定權(quán)”和“重大事項(xiàng)決定權(quán)”不作嚴(yán)格界分，甚至認(rèn)為二者等義。如蔡定劍教授在《中國人民代表大會(huì)制度》一書中就將“決定權(quán)”定義為對國家或地方重大事情做出決定的權(quán)力，他認(rèn)為人民代表大會(huì)決定權(quán)的客體就是重大事項(xiàng)，因而其行使的職權(quán)就是重大事項(xiàng)決定權(quán)。他的依據(jù)是，根據(jù)《地方組織法》⑤的規(guī)定，重大事項(xiàng)是就保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行作出決定，決定對經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的部分變更等[9]416。

誠然，僅從中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)的視角看，該定義是恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其履行憲法賦予的決定權(quán)所針對的事項(xiàng)可以說都是重大事項(xiàng)，無不關(guān)系著整個(gè)國家和廣大人民的根本利益。但如果從地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的角度看，地方人大行使的決定權(quán)的種類、形式和內(nèi)容各異，重大事項(xiàng)決定權(quán)只是其中最典型、最重要的一種[10]。無論在內(nèi)涵與外延上，重大事項(xiàng)與事項(xiàng)可以說并不等同，重大事項(xiàng)決定權(quán)與決定權(quán)也不等義，重大事項(xiàng)決定權(quán)只是具有決定權(quán)的一般屬性。

從實(shí)定法上，我們也可以探尋到立法者對二者區(qū)別對待的立法考量?！兜胤浇M織法》第八條在規(guī)定縣級以上的地方各級人大行使的職權(quán)時(shí)，詳列了十五項(xiàng)權(quán)力，其中第三項(xiàng)是關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定，而第二、十及十一項(xiàng)則分別規(guī)定了“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”、“改變或者撤銷本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”及“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”等決定權(quán)的內(nèi)容；另外，第四十四條列舉了縣級以上的地方各級人大常委會(huì)行使的十四項(xiàng)職權(quán)，其中第五項(xiàng)“決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更”，第七、八項(xiàng)“撤銷下一級人大及其常委會(huì)或同級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q議”，第九至十二項(xiàng)“國家機(jī)關(guān)工作人員的任免決定”以及第十四項(xiàng)“決定授予地方的榮譽(yù)稱號”等。從立法結(jié)構(gòu)和體系上看，對以上事項(xiàng)的決定權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)的分列，至少說明了在立法者看來重大事項(xiàng)決定權(quán)的客體并不包含監(jiān)督事項(xiàng)或人事任免等有關(guān)事項(xiàng)。這種立法邏輯證明了人大決定權(quán)不等于重大事項(xiàng)決定權(quán)。

(三)“重大事項(xiàng)”的特點(diǎn)

重大事項(xiàng)，是指各級人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)的客體。要探清重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)涵，考察重大事項(xiàng)的特點(diǎn)十分必要。從《憲法》第六十二、六十七條關(guān)于全國人大及其常委會(huì)職權(quán)的具體規(guī)定以及第一百零四條和《地方組織法》關(guān)于地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)的籠統(tǒng)規(guī)定可以看出，重大事項(xiàng)至少具有重要性、特殊性、廣泛性及具體性四大特點(diǎn)。

首先，重大事項(xiàng)的首要特點(diǎn)是重要性。重大事項(xiàng)，顧名思義，與普通或一般事項(xiàng)相對應(yīng)，是人大及其常委會(huì)作出針對具有重要影響、重要意義、重要作用或重要目的的事項(xiàng)的決定。它必須是該區(qū)域內(nèi)帶根本性、全局性和長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，而不是那些瑣碎、枝節(jié)或者短暫的事項(xiàng)[11]321。其次，重大事項(xiàng)具有特殊性。概括說來，就是因事制宜、因時(shí)制宜和因地制宜。不難發(fā)現(xiàn)，憲法針對由全國人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)是以列舉加概括的方式明定的，而對地方區(qū)域的重大事項(xiàng)則是通過范圍界定的方式籠統(tǒng)地加以框定的。之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)樗蠈?shí)際情況，也尊重了地方自主權(quán)。重大事項(xiàng)的確定沒有絕對的標(biāo)準(zhǔn)，是否為重大事項(xiàng)往往因不同時(shí)間地點(diǎn)而不同[11]321。在某一地區(qū)屬于重大事項(xiàng)，在另一地區(qū)可能就不被認(rèn)為是重大事項(xiàng)。在某一歷史階段被認(rèn)為是重大事項(xiàng)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，過渡到新的歷史階段可能就被視作一般或普通事項(xiàng)。根據(jù)性質(zhì)，某一事項(xiàng)可以被認(rèn)為是重大事項(xiàng)，但是隨著事物本身的發(fā)展變化，事項(xiàng)也會(huì)變得不再重大。從實(shí)體法的規(guī)定也可推知這一點(diǎn)。例如，多數(shù)省份僅規(guī)定了省級人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)，而未針對下級人大及常委會(huì)作出規(guī)定⑥。再次，重大事項(xiàng)具有廣泛性。《憲法》第六十二條關(guān)于全國人大行使的職權(quán)所列最后一項(xiàng)是“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”，第六十七條關(guān)于全國人大常委會(huì)職權(quán)的最后一項(xiàng)是“全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”，《地方組織法》第八條和第四十四條關(guān)于縣級以上的地方人大及其常委會(huì)行使的權(quán)限中對重大事項(xiàng)討論決定都只是作了原則性和開放性規(guī)定，并未明確具體事項(xiàng)。因此，人大及其常委會(huì)針對重大事項(xiàng)討論決定的事項(xiàng)具有廣泛性特征。最后，重大事項(xiàng)具有具體性。重大事項(xiàng)的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)落在“項(xiàng)”上[12]266。人大決定權(quán)主要解決的是具體問題，重大事項(xiàng)應(yīng)是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等某一或某些領(lǐng)域的具體事項(xiàng)，而不是一個(gè)宏觀問題⑦。

(四)決定重大事項(xiàng)與討論重大事項(xiàng)

《憲法》第一百零四條規(guī)定，地方人大常委會(huì)“討論、決定”本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。前已述及，目前絕大多數(shù)省份已制定了專門的地方性法規(guī)來保障地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)討論、決定權(quán)。但從各省制定的法規(guī)來看，對《憲法》第一百零四條存在兩種對立的理解。一種較為廣泛的理解是，大多數(shù)地方性法規(guī)采取“應(yīng)當(dāng)提請人大常委會(huì)討論、決定的事項(xiàng)”和“應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)報(bào)告并由人大常委會(huì)提出意見和建議的事項(xiàng)”分列的立法模式，分別保障人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)和重大事項(xiàng)討論權(quán)；而以安徽、廣西為代表的省、自治區(qū)制定的關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的法規(guī)只詳列了“應(yīng)當(dāng)提請省人大常委會(huì)討論、決定的事項(xiàng)”，雖然法規(guī)中表述亦為“討論、決定”，與《憲法》第一百零四條的表述一致，但實(shí)際意義卻是與“討論決定”無異，即討論只是決定行為的前置過程，其重心還是落在了“決定”上。

從語義學(xué)角度來看，“討論、決定”是并列關(guān)系，“討論決定”順承關(guān)系，二者不可等同⑧。即《憲法》分別賦予了地方人大常委會(huì)兩項(xiàng)權(quán)力：重大事項(xiàng)討論權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)。實(shí)際上，無論學(xué)界研究還是在人大制度運(yùn)行實(shí)踐中，人們多強(qiáng)調(diào)人大決定權(quán)，而忽略了人大討論權(quán)。但是，代議制的根本在于“代(代表)”，前提在于“議(討論合議)”。議決功能是代議制度運(yùn)行中最基本的功能之一。議決包括“議”和“決”兩個(gè)既緊密聯(lián)系又相互區(qū)別的部分[13]14?！白h”和“決”就是討論和決定。因此，重大事項(xiàng)討論權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)不是一回事，重大事項(xiàng)討論權(quán)主要功能在于通過人大民主討論而促進(jìn)政府科學(xué)決策、民主決策，減少?zèng)Q策失誤率。正如密爾所言，當(dāng)談?wù)摰膯栴}關(guān)系到國家巨大公共利益時(shí)，沒有什么能比代議制議會(huì)在談?wù)撝泄ぷ鞯酶?，“這種‘談?wù)摗?，如不致妨礙‘行動(dòng)’，就決不應(yīng)予以輕視”[14]78。

三 重大事項(xiàng)決定權(quán)政策基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變與深化

公法上對公權(quán)機(jī)關(guān)的任何權(quán)力作出規(guī)定，都建基于一定的政策基礎(chǔ)。1954年，人民代表大會(huì)制度在全國范圍內(nèi)建立。毛澤東、劉少奇等均認(rèn)為，人民政府的一切重要工作和重大問題都應(yīng)交付人民代表會(huì)議討論，并作出決定[15]。他們都強(qiáng)調(diào)了人民代表大會(huì)要討論決定國家的重大事項(xiàng)，但此時(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)的概念尚未被提起。學(xué)界和實(shí)務(wù)界一般傾向于認(rèn)為重大事項(xiàng)決定權(quán)是時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真在論述權(quán)力機(jī)關(guān)四項(xiàng)權(quán)力時(shí)首先提出來的[16]300。他認(rèn)為地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)有四項(xiàng)，其中第二項(xiàng)就是討論、決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)[17]329。但在此之前的1979年7月1日首次制定通過的《地方組織法》，在規(guī)定縣級以上的地方各級人大行使的職權(quán)時(shí)，就已經(jīng)使用了如下表述：“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)。”以上二者之表述如出一轍，故“人大重大事項(xiàng)決定權(quán)源自彭真委員長”這一說法恐不能成立。

黨的十一屆三中全會(huì)到十三大之前，黨的報(bào)告都側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面，未專門提及政權(quán)建設(shè)中的人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)制度。自黨的十三大開始，十三大、十四大和十五大政治報(bào)告均強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督等職能，但報(bào)告中沒有出現(xiàn)有關(guān)人大決定權(quán)的表述，說明在社會(huì)主義建設(shè)和改革開放新時(shí)期執(zhí)政黨更傾向發(fā)揮人大的立法和監(jiān)督職能。可以說，較長時(shí)期以來，人大實(shí)踐中人大的決定權(quán)受重視程度與其在國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)中的地位并不相匹配。

但是，這一情勢在黨的十六大上發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。黨的十六大報(bào)告在論述人民代表大會(huì)制度時(shí)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”[18]。將之與十三大至十五大的三份報(bào)告對比可以發(fā)現(xiàn)，十六大報(bào)告用“決策”取代了“監(jiān)督”，前所未有地將“決策”與立法并列提出，并強(qiáng)調(diào)要保證決策更好地體現(xiàn)人民的意志，這表明人大及其常委會(huì)的決策或者說人大及其常委會(huì)的決定權(quán)的政策基礎(chǔ)得到了強(qiáng)調(diào)和凸顯。而這一時(shí)期前后也正是《地方組織法》關(guān)于重大事項(xiàng)決定內(nèi)容的修改和地方人大及其常委會(huì)關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)相繼出臺(tái)的集中期⑨。這恰好說明人大決定權(quán)從此由憲法文本到國家法律的完善、地方法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)而在實(shí)踐中開始發(fā)揮巨大功效。

黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”[19]。此次報(bào)告中明確提出支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，并首次提出“決定權(quán)”。令人矚目的是，十八屆三中全會(huì)通過關(guān)于全面深化改革的決定⑩，其中提出要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告。中共中央辦公廳隨后印發(fā)有關(guān)實(shí)施意見，要求認(rèn)真做好人大討論決定重大事項(xiàng)工作，更好地發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用。全國人大常委會(huì)委員長張德江在2017年十二屆人大五次會(huì)議上作的工作報(bào)告中也肯定并強(qiáng)調(diào)落實(shí)這一點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告在闡述“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”基本方略中，提出要“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?！边@一系列政策強(qiáng)化和說明，對于支持和保障地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)的充分履行，遏制政府越權(quán)和解決人大缺位現(xiàn)象發(fā)揮了重要作用。

四 人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的憲法基礎(chǔ)

揭橥我國憲法及相關(guān)法的修訂沿革，可以看到實(shí)定法中對重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定最早可以追溯至1979年7月通過的《地方組織法》，當(dāng)時(shí)的《地方組織法》第七條第三項(xiàng)和第三十九條第四項(xiàng)的表述是“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)”。1982年《憲法》肯定并吸收了這一表述，但以更加概括的形式予以規(guī)定，其未列舉大致范圍，而是用“各方面”作了原則性表述。

除了關(guān)于縣級以上地方人大及常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，在憲法及相關(guān)法的文本中無法得窺關(guān)于全國人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)的明確表述。這無法說明其不具有重大事項(xiàng)決定權(quán)，因?yàn)檎J(rèn)為《憲法》第六十二條和六十七條規(guī)定的關(guān)于全國人大及其常委會(huì)的職權(quán)內(nèi)容，實(shí)際上體現(xiàn)了關(guān)于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)決定權(quán)的立憲邏輯，即以列舉加兜底條款這樣一種明確授權(quán)和開放性授權(quán)相結(jié)合的方式對之作了大體規(guī)定。

(一)全國人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的憲法基礎(chǔ)

憲法及相關(guān)法明定了全國人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)范圍。《憲法》第六十二條規(guī)定了全國人大行使的各項(xiàng)職權(quán)，其中第九項(xiàng)“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告”；第十項(xiàng)“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”；第十二項(xiàng)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”等以列舉的方式授權(quán)全國人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)；第十五項(xiàng)作為兜底條款以開放性授權(quán)的方式確定全國人大行使應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。有鑒于全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)這一憲法地位，第十五項(xiàng)規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”的判斷權(quán)應(yīng)歸屬于全國人大本身，與“全國人民代表大會(huì)行使其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)行使的其他職權(quán)”等義。因此，根據(jù)《憲法》，全國人大享有對重大事項(xiàng)作出決定的權(quán)力和劃定重大事項(xiàng)范圍的權(quán)力這樣的雙重權(quán)力。

《憲法》第六十七條關(guān)于全國人大常委會(huì)行使的各項(xiàng)職權(quán)中，第五項(xiàng)規(guī)定“在全國人大閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”；第十四項(xiàng)“決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除”；第十六項(xiàng)“規(guī)定和決定授予國家的勛章和榮譽(yù)稱號”等，以列舉的方式規(guī)定了部分重大事項(xiàng)決定權(quán)；同時(shí)第二十一項(xiàng)也以兜底條款授權(quán)全國人大在必要時(shí)授予全國人大常委會(huì)關(guān)于其他重大事項(xiàng)的決定權(quán)。顯然，依據(jù)《憲法》，全國人大常委會(huì)享有重大事項(xiàng)決定權(quán)，但是不能超出憲法和全國人大授權(quán)的范圍。

《憲法》第八十九條規(guī)定了國務(wù)院行使的各項(xiàng)職權(quán)，其中第二項(xiàng)規(guī)定“向全國人大或者全國人大常委會(huì)提出議案”。憲法相關(guān)法也作了規(guī)定，《國務(wù)院組織法》第八條規(guī)定，“國務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人大決定；在全國人大閉會(huì)期間，由全國人大常委會(huì)決定”。該憲法相關(guān)法在規(guī)定政府部門權(quán)責(zé)時(shí)從側(cè)面突出了全國人大及其常委會(huì)的決定權(quán)。

以上這些規(guī)定完整構(gòu)成了全國人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

(二)地方各級人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的憲法基礎(chǔ)

針對地方各級人大，《憲法》第一百一十條規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人大閉會(huì)期間，對本級人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！痹摋l是人大實(shí)行民主集中制的體現(xiàn)，要求政府向同級人大負(fù)責(zé)?！稇椃ā返诰攀艞l第一款規(guī)定：“依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?！北緱l第二款更是具體規(guī)定：“縣級以上的地方各級人大審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告?！?/p>

針對地方各級人大常委會(huì)，《憲法》第一百零四條也作出了原則性規(guī)定：“縣級以上的地方各級人大常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！薄兜胤浇M織法》從不同工作領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)化了《憲法》的有關(guān)規(guī)定。針對縣級以上地方各級人大及其常委會(huì)，第八條第三項(xiàng)和第四十四條第四項(xiàng)作了相同內(nèi)容的規(guī)定：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?！币陨弦?guī)定均為縣級以上地方各級人大及其常委會(huì)行使廣泛的重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了直接的憲法上的依據(jù)。

比較憲法及相關(guān)法對全國人大及其常委會(huì)和地方人大及其常委會(huì)的立法模式、特點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，二者立法理念、邏輯差異甚大，主要體現(xiàn)在前者為“分立”模式，后者屬“分類”模式?！胺至ⅰ敝v求細(xì)而明，“分類”強(qiáng)調(diào)粗而全，這也正契合中央層面和地方層面在權(quán)力行使對象、面對的現(xiàn)實(shí)情狀等方面的差異。

五 重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)范分析

(一)重大事項(xiàng)范圍的界定

1.全國人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍

關(guān)于全國人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍，其實(shí)憲法和法律并未作明確表述乃至區(qū)分，但全國人大及其常委會(huì)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的這一地位決定了它作出的決定必然關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等國家重大事務(wù)，關(guān)系人民群眾切身利益或?yàn)槿嗣袢罕娝毡殛P(guān)注的重大事項(xiàng)，故對于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“決定權(quán)”和“重大事項(xiàng)決定權(quán)”內(nèi)涵和外延是等同的?！稇椃ā返诹?、六十七條分別列出了全國人大及其常委會(huì)行使的職權(quán)，其中關(guān)于決定權(quán)的有：審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算等情況的報(bào)告；批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；決定戰(zhàn)爭與和平的問題等十個(gè)方面的事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)?！皯?yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”是一種開放性、兜底性授權(quán)，說明《憲法》賦予全國人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)是廣泛的，并不限于以上列舉的具體事項(xiàng)。

2.地方人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍

與全國人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)相比，憲法和法律對地方人大及常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)作了更為明確的法律界定。《憲法》第九十九條第一款規(guī)定：“地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)、文化和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。”第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人大常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。”《地方組織法》則進(jìn)一步框定了重大事項(xiàng)關(guān)涉的領(lǐng)域，第七、八及第十條規(guī)定了縣級以上的地方各級人大的各類職權(quán)，其中第七條第一、二款分別規(guī)定了省級人大和設(shè)區(qū)的市的人大的地方性法規(guī)制定權(quán)；第十條規(guī)定了地方各級人大的人事任免權(quán)；而最重要的第八條則以列舉的方式明定了縣級以上的地方各級人大行使的十五類職權(quán)。這又可分為一般決定權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)。一般決定權(quán)包括審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算等情況的報(bào)告，聽取和審查本級人大常委會(huì)、政府、法院和檢察院的工作報(bào)告，改變或撤銷本級人大常委會(huì)、政府的不適當(dāng)?shù)臎Q議；而重大事項(xiàng)決定權(quán)則為討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)等工作的重大事項(xiàng)。同理，關(guān)于縣級以上的地方各級人大常委會(huì)行使的十二類職權(quán)也作了如上形式的規(guī)定。

在憲法和法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，為使重大事項(xiàng)的行使更具可操作性，具體規(guī)范和進(jìn)一步保障地方人大及其常委會(huì)履行重大事項(xiàng)決定的職權(quán)，是地方各級人大常委會(huì)加強(qiáng)人大工作的必然要求和現(xiàn)實(shí)路徑。截至目前，全國共有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大或其常委會(huì)依據(jù)憲法及相關(guān)法制定并實(shí)施了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)。各省人大或常委會(huì)的有關(guān)規(guī)定主要包括規(guī)定所制定的根本宗旨、法律依據(jù)，運(yùn)行的基本原則，重大事項(xiàng)的定義及其范圍的具體界定，細(xì)致表述了重大事項(xiàng)提請審議主體、程序及違反規(guī)定的處理方式等內(nèi)容。但是，核心內(nèi)容均是對重大事項(xiàng)范圍的界定。一般認(rèn)為這是人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的“權(quán)力清單”[20]?！皺?quán)力清單”開列得越全面、越具體，一方面是人大及其常委會(huì)自我明確權(quán)力界限的表現(xiàn)，另一方面有助于保障地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的充分履行。

(二)關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)的類型化分析

1.根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已制定的關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的28項(xiàng)省級地方性法規(guī)中，關(guān)于重大事項(xiàng)的定義，部分省級行政區(qū)域的地方性法規(guī)只是沿用了《地方組織法》的規(guī)定，幾乎未作改動(dòng)；另有部分省級行政區(qū)域的法規(guī)則作了進(jìn)一步說明，豐富了定義，其中10個(gè)省份增加了“關(guān)系群眾切身利益或社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)”的表述。比較有代表性的例子是河南省人大常委會(huì)于2014年對原《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》進(jìn)行的修訂：原規(guī)定將“重大事項(xiàng)”定義為“全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展中帶有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)”，而修訂后的新規(guī)定則表述為“全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)中帶有全局性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，以及關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)”，因此關(guān)系群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注之事項(xiàng)在河南省內(nèi)被明確列入“重大事項(xiàng)”的范疇。

2.基于重大事項(xiàng)的特殊性和廣泛性以及《地方組織法》關(guān)于地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)規(guī)定的原則性特點(diǎn)，各省級地方人大及其常委會(huì)在確定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)范圍方面都作了積極的立法探索與開拓。目前絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市人大或其常委會(huì)都采取了“列舉加兜底”的形式對討論決定的重大事項(xiàng)進(jìn)行分類明定。已制定施行的28個(gè)省級地方性法規(guī)針對重大事項(xiàng)的界定類型，按照進(jìn)一步具體細(xì)分的程度可以被分為以下四種類型。

(1)第一種類型：重大事項(xiàng)被細(xì)分為四類，包括由省級(省、自治區(qū)、直轄市)人大自主討論決定的重大事項(xiàng)，由省級人大常委會(huì)自主討論決定的重大事項(xiàng)，受理有關(guān)機(jī)關(guān)必須向人大報(bào)告并由人大作出決定的重大事項(xiàng)以及須經(jīng)省級人大常委會(huì)備案的重大事項(xiàng)。該類以山西省為代表。

(2)第二種類型：重大事項(xiàng)被細(xì)分為三類，分別以云南省和河北省為典型。其中，云南省的規(guī)定主要包括：省人大常委會(huì)自主討論決定的重大事項(xiàng)，受理有關(guān)機(jī)關(guān)必須向人大報(bào)告并由人大作出決定以及須經(jīng)省人大常委會(huì)備案的重大事項(xiàng)；而河北省的規(guī)定主要包括省人大常委會(huì)自主討論決定的重大事項(xiàng)，自行審議、審查并作出決定的重大事項(xiàng)以及根據(jù)需要聽取有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告后作出決定的重大事項(xiàng)。

(3)第三種類型：重大事項(xiàng)被細(xì)分為兩類，此種分類方式為多數(shù)省份所采用?？偟目磥恚卮笫马?xiàng)主要分為自主討論決定的重大事項(xiàng)和受理有關(guān)機(jī)關(guān)必須向人大報(bào)告并由人大作出決定的重大事項(xiàng)。一般來說，在受理有關(guān)機(jī)關(guān)必須向人大報(bào)告并由人大作出決定的重大事項(xiàng)范圍的規(guī)定上大同小異，但在自主討論決定的重大事項(xiàng)的規(guī)定上千差萬別。一是以內(nèi)蒙古、湖北和四川為代表的“受理有關(guān)報(bào)告討論決定+自主決定”的重大事項(xiàng)；二是最普遍采用的當(dāng)屬“自主討論+自主決定”的重大事項(xiàng)的模式，省份有重慶、青海、甘肅等；三是以陜西、廣東、江西等為代表的“受理有關(guān)報(bào)告討論決定+任意性決定”的重大事項(xiàng)；四是福建、上海兩省市只規(guī)定了“受理有關(guān)報(bào)告討論決定”重大事項(xiàng)；五是吉林規(guī)定“自主報(bào)告、討論和決定”的重大事項(xiàng)。

(4)形式新穎、較為引人矚目的是以安徽和廣西為代表的第四種類型。它們對重大事項(xiàng)未作任何界分，只明確列舉了大量由省級人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)。以安徽省為例，該省早在1988年就已經(jīng)率先制定了討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，其間為適應(yīng)社會(huì)需要作了三次修改，在該領(lǐng)域積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。該規(guī)定明定由省人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)多達(dá)21項(xiàng)，十分具體、全面。這種模式主要在于盡可能擴(kuò)大省人大常委會(huì)決定的范圍，最大限度地保障省人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的充分行使。

以上分類模式大體是根據(jù)各省份有關(guān)法規(guī)內(nèi)容的特色來劃定，立法內(nèi)容上雖有較大差異，但無所謂立法質(zhì)量之優(yōu)劣。下面針對人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐來進(jìn)一步作類型化分析。

(三)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)實(shí)踐運(yùn)行的類型化分析

1.全國人大及其常委會(huì)履行重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況

在實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)一般是以“決定”或“決議”的形式對重大事項(xiàng)作出決定的。梳理總結(jié)近5年全國人大及其常委會(huì)所作的決定或決議，發(fā)現(xiàn)全國人大共作出過各類決議或決定共計(jì)46項(xiàng)。其中，“決議”均是針對全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、最高人民法院及最高人民檢察院的工作報(bào)告，年度中央和地方預(yù)算及執(zhí)行情況，或者國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及計(jì)劃執(zhí)行情況；而“決定”主要針對全國人大常委會(huì)或各專門委員會(huì)組成人員的辭職請求、修改法律或者人民代表大會(huì)會(huì)議召開等相關(guān)問題。這說明全國人大“決議”針對的重大事項(xiàng)一般較為宏觀且范圍基本固定，屬于例行性決議事項(xiàng)，而“決定”針對的事項(xiàng)較為具體、多元、多變，需要決定主體積極主動(dòng)、創(chuàng)造性的行使。統(tǒng)計(jì)顯示，全國人大作出例行性決定較多，根據(jù)客觀形勢而產(chǎn)生的重大決定事項(xiàng)極少，總共只有1項(xiàng)，即2013年3月發(fā)布的《第十二屆全國人大第一次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》(見表1)。

表1 近五年全國人大及其常委會(huì)履行重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況

注：以上數(shù)據(jù)來源于北大法寶法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，分別以“決定”、“決議”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索而得到的結(jié)果。

全國人大常委會(huì)近5年作出各類決議或決定計(jì)133項(xiàng)。其中帶有主動(dòng)性、創(chuàng)造性的針對具體重大事項(xiàng)作出的決定共21項(xiàng)，其中“決議”類有18項(xiàng)，“決定”類共有16項(xiàng)，包括《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》、《關(guān)于設(shè)立國家憲法日的決定》等。

通過以上歸類可知，全國人大常委會(huì)一直在積極履行憲法賦予的重大事項(xiàng)決定權(quán)，不僅針對中央和地方預(yù)算及執(zhí)行情況、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及計(jì)劃執(zhí)行情況等一般的“例行性事項(xiàng)”作出決議或決定，而且自主作出了大量關(guān)涉人民根本利益、改革發(fā)展大局的重大決定。

2.地方人大常委會(huì)履行重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況

通過擇取若干樣本來考察28個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的人大常委會(huì)針對重大事項(xiàng)作出決定的情況。本文選取東西南北中的7個(gè)省份，針對各該省人大常委會(huì)近五年來行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(見表2)，發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)突出特點(diǎn)。

表2 近五年部分省級人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況

遼寧省人大常委會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)物業(yè)管理工作的決議》社會(huì)管理《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)道路交通安全管理的決議》社會(huì)管理《關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決議》經(jīng)濟(jì)建設(shè)《關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》文化建設(shè)《關(guān)于加快我省旅游業(yè)發(fā)展的決議》經(jīng)濟(jì)建設(shè)《關(guān)于〈關(guān)于遼寧老工業(yè)基地全面振興發(fā)展及抗旱救災(zāi)情況的報(bào)告〉的決議》經(jīng)濟(jì)建設(shè)《關(guān)于加強(qiáng)省級以上開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算決算審批監(jiān)督工作的決定》人大監(jiān)督《關(guān)于進(jìn)一步健全我省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的決議》衛(wèi)生服務(wù)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》社會(huì)管理《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的決議》環(huán)境保護(hù)《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的決議》經(jīng)濟(jì)建設(shè)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大氣污染防治的決議》環(huán)境保護(hù)《關(guān)于〈遼寧海岸帶保護(hù)和利用規(guī)劃〉的決議》綜合規(guī)劃13項(xiàng)河南省人大常委會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督工作的決定》人大監(jiān)督《關(guān)于建立河南省人大常委會(huì)立法咨詢專家?guī)斓臎Q定》人大建設(shè)《關(guān)于批準(zhǔn)2012年地方政府債券資金安排方案的決議》經(jīng)濟(jì)管理3項(xiàng)陜西省人大常委會(huì)《關(guān)于在全省開展第七個(gè)五年法治宣傳教育的決議》法制建設(shè)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》社會(huì)管理2項(xiàng)

注：以上數(shù)據(jù)來源于各省市人大常委會(huì)官方網(wǎng)站“決定決議”欄目以及北大法寶法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，分別以“決定”、“決議”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索而得出的結(jié)果。

(1)各省人大常委會(huì)在履行憲法和法律賦予的重大事項(xiàng)決定權(quán)方面不夠理想，除完成一些法定的例行性決定外，平均各省僅作出了6項(xiàng)關(guān)于重大事項(xiàng)的自主性決定。

(2)各省行使重大事項(xiàng)決定權(quán)涉及領(lǐng)域比較廣泛，但主要集中在環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面，亦有關(guān)乎法制建設(shè)或司法保障等領(lǐng)域，偶有涉及人大自身建設(shè)方面的重大事項(xiàng)。

(3)各省決定的重大事項(xiàng)差異性明顯。在作出決定或決議的數(shù)量上，各省極不均衡，如陜西和河南作出的決定或決議極少，而遼寧和廣東相對較多。在決定內(nèi)容上，各省行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的領(lǐng)域各有側(cè)重，反映出不同的省情發(fā)展需要，如廣東省人大常委會(huì)近五年作出的決定或決議主要集中于環(huán)境保護(hù)，而重慶市人大常委會(huì)主要將決定或決議重心置于城鄉(xiāng)規(guī)劃。

六 人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)、政府決定權(quán)的關(guān)系

(一)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)的關(guān)系

地方各級人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律授予的重要職權(quán)，而黨的地方委員會(huì)具有對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對重大問題作出決策的權(quán)力。因此，黨委與人大在我國政治生活中均發(fā)揮著不可或缺的作用。但黨委決策權(quán)與人大重大事項(xiàng)決定權(quán)存在著一定程度上的權(quán)力重疊，并且是兩種不可互為替代的權(quán)力體系，所以要保證人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的充分履行，關(guān)鍵是區(qū)分人大決定權(quán)與黨委決策權(quán)的權(quán)力界限，理順人大職權(quán)與黨的權(quán)力關(guān)系[11]328。兩種權(quán)力在行使根本和實(shí)質(zhì)目的上的一致性——為了國家和人民的根本利益，決定了二者的內(nèi)在統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)可能性。處理好它們之間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)結(jié)合的重要內(nèi)容。

于此，我們必須認(rèn)清兩個(gè)重大政治現(xiàn)實(shí)。首先，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)行政治秩序和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，決定著國家和社會(huì)宏觀的發(fā)展方向，這是憲法規(guī)定的，也是中國的現(xiàn)實(shí)國情。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了其對國家事務(wù)作出體現(xiàn)其政治意志和政策主張的重大決定的正當(dāng)性和權(quán)威性。其次，執(zhí)政黨的政治意志和政策主張變成為國家意志，需要通過依法治國的制度程序來實(shí)現(xiàn)。如果沒有經(jīng)過法定程序，就會(huì)導(dǎo)致黨的決策權(quán)取代國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，從而使人大決定權(quán)形同虛設(shè)[11]329。特別是在地方行政區(qū)域，地方各級黨委延攬了地方事務(wù)的決策，影響人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮憲法和法律賦予它的重要職權(quán)。

為理順二者關(guān)系，我們要防止這樣兩種傾向。一是防止為保障人大重大事項(xiàng)決定權(quán)而要求黨的一切重大決策均須通過人大討論決定后付諸實(shí)施、要求黨委從某些重大決策領(lǐng)域完全退出或者人大決定權(quán)完全脫離黨委的指導(dǎo)的傾向；二是不能認(rèn)為人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)完全仰賴于黨委的決策權(quán)，更不能用黨的決策權(quán)去代替人大的決定權(quán)。

1.理順和協(xié)調(diào)黨委決策權(quán)與人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系

在依法治國背景下，為遵循“重大改革措施要于法有據(jù)”的政策要求，新修訂的《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》已經(jīng)提供了指引，即黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，在宏觀上保證政策的落實(shí)；而涉及到具體國家事務(wù)的決定，則要“通過法定程序使黨組織的主張成為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他政令”[21]，其目的還是在于充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，通過人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)來使黨的重大決策以國家法律的形式體現(xiàn)出來，走向決策的規(guī)范化、法治化。這一條例要求凡是法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，各級黨委主動(dòng)向人大及其常委會(huì)提出政策建議，由人大討論決定，從而由黨的意志上升為國家意志。對地方人大及其常委會(huì)來說，在將有關(guān)重大事項(xiàng)列入人大常委會(huì)議事日程時(shí)，要主動(dòng)貫徹黨的總體要求。例如《河南省人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》中明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提請省人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)中，包括“中共河南省委建議由省人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)”。它首次嘗試在法律層面上規(guī)范和協(xié)調(diào)黨委與人大的工作關(guān)系，也是28個(gè)省級人大制定的關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定中唯一一個(gè)作此規(guī)定的，建構(gòu)了一種黨的意志如何與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化的法律機(jī)制。

2.發(fā)揮地方各級人大黨組的作用

要理順黨委決策權(quán)與人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系，我們也不能忽略從微觀層面去探尋具體路徑。執(zhí)政黨是通過黨在議會(huì)與政府中的黨組織與黨員的工作，以國家的形式來掌握國家權(quán)力，即把黨的意志通過法律程序變成國家意志，變成法律[22]。所以，要重視發(fā)揮各級人大黨組的作用，充分發(fā)揮其作為溝通、銜接的協(xié)調(diào)者角色。《中國共產(chǎn)黨黨章》對黨組的定位是，在中央和地方國家機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的任務(wù)主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線和政策，討論和決定本單位的重大問題。由于地方人大及其常委會(huì)作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊地位，與其他國家機(jī)關(guān)的黨組相比，地方各級人大黨組有其特殊性。地方各級人大黨組不僅要發(fā)揮在各級人大常委會(huì)機(jī)關(guān)事務(wù)中的核心作用，還要部署和籌劃包括行使重大事項(xiàng)決定權(quán)在內(nèi)的人大常委會(huì)日常工作，肩負(fù)著如何通過自身職權(quán)把地方黨委決策轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵镜闹厝巍Ｒ虼?，法律、法?guī)規(guī)定應(yīng)由人大及其常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，地方各級人大黨組要結(jié)合人大常委會(huì)法定職權(quán)和工作特點(diǎn)，研究在人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)中貫徹同級黨委和上級黨組織的總體決策部署。如此則既能保證人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的完整履行，亦不影響黨的決策權(quán)。

(二)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與政府決定權(quán)的關(guān)系

習(xí)近平說，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須堅(jiān)持民主集中制[23]。民主集中制是憲法規(guī)定的以人民代表大會(huì)為核心的國家機(jī)構(gòu)組織形式和活動(dòng)方式的基本原則。根據(jù)民主集中制原則，政府向人大負(fù)責(zé)，人大監(jiān)督政府執(zhí)行。毛澤東也曾針對民主集中制闡述道：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人大決定大政方針，選舉政府。……使各級政府能集中地處理被各級人大所委托的一切事務(wù)?！盵24]1057由此可知，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與政府決定權(quán)的關(guān)系主要表現(xiàn)為：人大決定重大事項(xiàng)，政府執(zhí)行人大授托的決定。

與人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)的復(fù)雜關(guān)系相比，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與政府決定權(quán)的關(guān)系是明確的，與其說它是一個(gè)關(guān)于人大制度的理論問題，倒不如說是一個(gè)人大制度運(yùn)行的實(shí)踐問題。問題的關(guān)鍵是黨委同不同意、政府愿不愿意把法律法規(guī)規(guī)定的重大事項(xiàng)提交給人大及其常委會(huì)討論決定[11]334。通過前文所述，我們知道全國人大及其常委會(huì)在實(shí)踐中充分履行了憲法賦予的重大事項(xiàng)決定權(quán)，而地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面還有很多改進(jìn)空間。

黨的十八屆三中全會(huì)通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告。中共中央辦公廳在有關(guān)實(shí)施意見中，明確要求認(rèn)真做好人大討論決定重大事項(xiàng)工作，更好發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用，各級政府作出重大決策前要向人大報(bào)告。自中央開始全面推進(jìn)深化改革至中央辦公廳發(fā)文要求地方全面貫徹落實(shí)，表明中央層面已經(jīng)認(rèn)識(shí)到國家權(quán)力機(jī)關(guān)充分行使實(shí)質(zhì)性決定權(quán)的重要性。

但也應(yīng)防止另一個(gè)傾向。恰如密爾所告誡的那樣：“人民議會(huì)不適于管理行政，或者事無巨細(xì)對負(fù)責(zé)行政管理的人發(fā)號施令。即使是好意的，這種干涉幾乎總是有害的?！盵14]69我國憲法和法律賦予了人大及其常委會(huì)廣泛的決定權(quán)，但是人大總歸不具有政府部門的專業(yè)性，所以行使人大重大決定權(quán)應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)的授權(quán)為界限，不能超越界限，事無巨細(xì)均作出決定而后交由政府去執(zhí)行。

具體說來，就是要在法律上明確人大決定與政府決策的界限。由于地方人大及其常委會(huì)決定重大事項(xiàng)的范圍乃由人大自身以地方性法規(guī)決定之，故人大與政府決定權(quán)的界限實(shí)由人大及其常委會(huì)自身立法界定，人大決定之外盡在政府決定之內(nèi)。

七 結(jié)論

人大制度是在黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的，也是在黨領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作的。這一根本政治制度的堅(jiān)持與完善,也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)[22]。在人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)、政府決定權(quán)的關(guān)系上，我們既應(yīng)摒棄目前實(shí)踐中實(shí)存的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、決定—政府執(zhí)行—人大監(jiān)督”的決策產(chǎn)生與施行模式，也須否定那種試圖否定“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一政治現(xiàn)實(shí)而希望樹立起“人大決定—政府執(zhí)行—人大監(jiān)督”模式。比較實(shí)際且可行的路徑是，建立起“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下的‘黨委建議—人大議決—政府施行—人大監(jiān)督’”模式。這種模式的突出特點(diǎn)是能夠有機(jī)統(tǒng)一人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)和黨委決策權(quán)。從政策產(chǎn)生到施行的宏觀過程都置于黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在具體決定程序中黨委處于建議者的角色——通過人大黨組把黨的意志和主張以黨向人大的建議的形式提出，人大按法定的程序決定是否予以采納。如此既不減損黨委發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又可以充分發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作的法治化。

注釋：

①指《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》)。

②指《全國人大常委會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》。

③地方人大及其常委會(huì)由于不具有狹義立法權(quán)，故亦有人認(rèn)為其僅具有三項(xiàng)重大職權(quán)。

④分別使用關(guān)鍵詞“決定權(quán)”和“重大事項(xiàng)決定權(quán)”在CNKI數(shù)據(jù)庫檢索得知，最早幾篇文章分別是：郁彥《地方政權(quán)建設(shè)理論討論會(huì)綜述》，《政治與法律》1985年第2期；楊永敬、鐘曉渝《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大常委會(huì)的決定權(quán)》，《現(xiàn)代法學(xué)》1987年第1期；張紅聲《略論地方人大常委會(huì)的決定權(quán)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1987年第3期。

⑤指《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》，以下均簡稱“《地方組織法》”。

⑥唯山西省例外，其由省人大通過制定了《山西省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，這是目前唯一一個(gè)由省級人大制定的適用于省級人大和常委會(huì)的規(guī)定。

⑦文中表2列舉的地方人大或其常委會(huì)所作決定可資證明。

⑧可對比《憲法》第九十條的規(guī)定：“國務(wù)院各部部長、各委員會(huì)主任負(fù)責(zé)本部門的工作；召集和主持部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議，‘討論決定’本部門工作的重大問題。”

⑨1999年至2002年間，共有海南、湖北、廣東等14個(gè)省級地方人大或其常委會(huì)制定施行關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定(其中安徽省率先于1988年制定該類規(guī)定，1998年作過重大修改，在此亦一并列入統(tǒng)計(jì))。

⑩指《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

[1]加快制定人大討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定和實(shí)施辦法[EB/OL].[2017-06-20].http://news.sina.com.cn/c/2017-03-14/doc-ifychihc6505901.shtml.

[2]天津昨晚突然宣布限購私家車 全城百姓連夜瘋搶[EB/OL].[2017-06-20].http://finance.cnr.cn/gs/201312/t20131216_514416287.shtml.

[3]法律學(xué)者致信深圳市人大，質(zhì)疑汽車“限購令”合法性[EB/OL].[2017-06-20].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1293993.

[4]機(jī)動(dòng)車“突然”限購：不得已而為之[J].新京報(bào)，2015-03-11.

[5]地方人大常委會(huì)“重大事項(xiàng)決定權(quán)”應(yīng)有法規(guī)范[EB/OL].[2017-06-20].http://news.sina.com.cn/c/2013-03-10/041926483438.shtml.

[6]習(xí)近平.把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革重點(diǎn) 重大改革都要于法有據(jù)[EB/OL].[2017-06-20].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm.

[7]人民代表大會(huì)制度研究所.與人大代表談西方議會(huì)制度[M].北京：人民出版社，2004.

[8]〔美〕約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏,等譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[9]蔡定劍.憲法精解(第二版)[M].北京：法律出版社，2006.

[10]劉文忠.人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大決定權(quán)的辨析[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2006,(3).

[11]蔡定劍.中國人民代表大會(huì)制度(第四版)[M].北京：法律出版社，2003.

[12]王清秀.人大制度學(xué)[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003.

[13]周葉中.代議制度比較研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005.

[14]〔英〕J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄,譯.北京：商務(wù)印書館，2011.

[15]劉政.我國人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)及其歷史發(fā)展——九屆全國人大常委會(huì)法制講座第三講[EB/OL].[2017-06-08].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/1998-09/22/content_1459903.htm.

[16]王清秀.人大學(xué)(第二版)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2014.

[17]彭真.論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1989.

[18]江澤民在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].[2017-06-08].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429119.html.

[19]胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].[2017-06-08].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.htm.

[20]雅安市人大常委會(huì).雅安市人大常委會(huì)出臺(tái)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定[EB/OL].[2017-06-10].http://www.yasrdw.gov.cn/news/GZBG/2016317/16317639794957.html.

[21]中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例[N].人民日報(bào)，2016-01-05.

[22]郭道暉.權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利——對黨與人大關(guān)系的法理思考[J].法學(xué)研究，1994,(1).

[23]在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話[N].人民日報(bào)，2014-09-06.

[24]毛澤東選集:第三卷[M].北京：人民出版社，1991.