我國(guó)罰沒財(cái)物處置：規(guī)則、問題與糾偏

黃錫生，何 江

一、認(rèn)真對(duì)待罰沒財(cái)物——代引言

罰沒財(cái)物處置是我國(guó)法學(xué)研究遺漏的一項(xiàng)重要課題。罰沒財(cái)物是指行政或司法機(jī)關(guān)通過行政處罰或刑罰手段，將單位或個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn)依法、無償轉(zhuǎn)移為國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)。根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的不同，對(duì)罰沒財(cái)物的法律規(guī)制可以分為前端的罰沒權(quán)力設(shè)定與行使環(huán)節(jié)，以及后端的罰沒財(cái)物處置環(huán)節(jié)?；凇氨Ｕ纤綑?quán)，限制公權(quán)”的法治意涵，前端的罰沒權(quán)力設(shè)定與行使環(huán)節(jié)受到法律保留與正當(dāng)程序原則的嚴(yán)格約束，也是法學(xué)研究中的永恒主題。與前端環(huán)節(jié)一片繁榮的理論研究和立法實(shí)踐截然不同，學(xué)界和權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)罰沒財(cái)物處置這一后端環(huán)節(jié)，表現(xiàn)出對(duì)政府管理罰沒財(cái)物的“無條件信任”?！爸厥詹恢毓堋钡囊?guī)制邏輯導(dǎo)致我國(guó)罰沒財(cái)物處置有脫離法律射程范圍之虞，映射到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，則是使罰沒財(cái)物處置成為政府不受外部力量制約的“自留地”，進(jìn)而成為腐敗滋生的溫床。

罰沒財(cái)物處置之所以成為法律鞭長(zhǎng)莫及的“不毛之地”，其實(shí)有著深刻的社會(huì)根源。第一，從本質(zhì)上講，政府是有著自身利益訴求和行為邏輯的團(tuán)體，“理性經(jīng)濟(jì)人”假說在政府身上同樣適用?！摆吚硇浴迸c高昂的行政成本促使政府對(duì)各種財(cái)產(chǎn)具有相當(dāng)?shù)拿舾行?。?dāng)罰沒命令生效，罰沒財(cái)物就成為政府事實(shí)上的“私產(chǎn)”，有理由相信，“理性”的政府會(huì)善待“自己”的財(cái)產(chǎn)。從這一角度來看，罰沒財(cái)物處置缺乏法治關(guān)照的必要性。第二，資產(chǎn)階級(jí)革命的核心議題是推動(dòng)并促成政治國(guó)家與市民社會(huì)的分野，由此形成一個(gè)政治國(guó)家不能“插手”的市民社會(huì)領(lǐng)域，進(jìn)而為資本主義的自由發(fā)展提供空間。在這一啟蒙思想的延長(zhǎng)線上，隱含著政治國(guó)家與市民社會(huì)各自權(quán)能的“自我限縮”假設(shè)，即政治國(guó)家和市民社會(huì)各自履行“分內(nèi)”之事，對(duì)于市民社會(huì)能夠自治的領(lǐng)域，政治國(guó)家無權(quán)恣意侵入；相反，對(duì)于政治國(guó)家在法治框架下處置自己財(cái)產(chǎn)的“私事”，市民社會(huì)亦無權(quán)“指手畫腳”。從這一角度來看，罰沒財(cái)物處置缺乏民主控制的傳統(tǒng)。第三，影響私主體權(quán)益的罰沒權(quán)力行使受到司法權(quán)的監(jiān)督與制衡，而罰沒財(cái)物處置作為典型的不以追求特定行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅為目的的行政事實(shí)行為，私主體因缺乏“訴之利益”而無權(quán)啟動(dòng)制衡行政權(quán)力的司法監(jiān)督程序。從這一角度來看，罰沒財(cái)物處置缺乏分權(quán)制衡的可能。第四，基于財(cái)政預(yù)算的約束，有限的行政資源不可能因應(yīng)所有的社會(huì)問題。理性的做法是根據(jù)社會(huì)議程的緊迫程度優(yōu)先配置行政力量。在當(dāng)下，我國(guó)扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、人權(quán)保障等事務(wù)占據(jù)國(guó)家行政議程的絕大部分篇幅。對(duì)于有政府“理性”兜底的罰沒財(cái)物處置議程缺乏關(guān)照，就成為符合成本收益分析的理性選擇。從這一角度來看，罰沒財(cái)物處置缺乏社會(huì)關(guān)注的緊迫度。

然而，理論和現(xiàn)實(shí)的發(fā)展正在動(dòng)搖將罰沒財(cái)物處置視為政府“私事”的社會(huì)基礎(chǔ)。第一，將罰沒財(cái)物處置毫無保留地置于“政府理性”之下可能構(gòu)成一種“致命的自負(fù)”。作為具有自身利益訴求和行為邏輯的團(tuán)體，符合其利益考量的“政府理性”與符合社會(huì)利益的“公共理性”往往并不等同，而呈交叉關(guān)系。在“政府理性”與“公共理性”交集之外的議程上，越是“理性”的政府，越有能力和欲求背離“公共理性”以尋求私利。第二，政府以“主人翁”身份享有不受監(jiān)督和制約的罰沒財(cái)物處置權(quán)在邏輯上是荒謬的，因?yàn)檫@與“國(guó)家所有”的公法面向和罰沒財(cái)物的公共性內(nèi)核形成悖逆?！皣?guó)家所有”的實(shí)質(zhì)是市民社會(huì)賦予政治國(guó)家管理公共財(cái)產(chǎn)的公法權(quán)能。政府管制下的公共財(cái)產(chǎn)承載著公共供給和公共服務(wù)功能，這就從根本上區(qū)別于私主體享有的以“意思自治”為表征的私法所有權(quán)*余睿：《公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律屬性》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。。按照這一思路來理解，公眾對(duì)罰沒財(cái)物處置的“評(píng)頭論足”就不再是“多管閑事”，而成為市民社會(huì)對(duì)政治國(guó)家管理公共財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)之行使。第三，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語境下，要求一切行政行為服膺行政法治的單一價(jià)值追求，逐漸讓步于更高層次的以“良法善治”為主旨的綜合價(jià)值塑造。在這樣的背景下，罰沒財(cái)物處置尚未納入司法審查范圍的“事實(shí)”，實(shí)難證成為“應(yīng)當(dāng)”。通過解釋論或建構(gòu)論的視角將罰沒財(cái)物處置置于法律和司法統(tǒng)攝之下成為現(xiàn)實(shí)之必須。第四，建設(shè)法治政府與完善社會(huì)治理并非涇渭分明的兩項(xiàng)議程。我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之際，政府就積極通過以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為抓手的政治體制改革，破除制約市場(chǎng)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。設(shè)計(jì)欠周延的罰沒財(cái)物處置制度，已經(jīng)成為我國(guó)罰沒權(quán)濫用的重要誘因，對(duì)其進(jìn)行糾偏應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前“保障私權(quán)，限制公權(quán)”的重要切入點(diǎn)。

概言之，政府理性、法治傳統(tǒng)、現(xiàn)行法規(guī)定與財(cái)政預(yù)算約束，沖淡或舒緩了對(duì)罰沒財(cái)物處置進(jìn)行整體性研究與法律規(guī)制的迫切性。然而，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)和以“重塑公權(quán)”為內(nèi)核的政府再造的深化，這種迫切性又隨之而來。本文擬以我國(guó)罰沒財(cái)物處置實(shí)證研究為切入，揭示當(dāng)前罰沒財(cái)物處置存在的突出問題，再以資源社會(huì)性理念為準(zhǔn)則，提出完善我國(guó)罰沒財(cái)物處置的對(duì)策建議，以期補(bǔ)強(qiáng)非稅收入法制化進(jìn)程中最明顯的短板。

二、我國(guó)罰沒財(cái)物處置的現(xiàn)實(shí)鏡像

(一)研究方法

鑒于各省份多出臺(tái)統(tǒng)攝本轄區(qū)的《罰沒財(cái)物管理辦法》(亦有“管理規(guī)定”“管理?xiàng)l例”等稱謂，為論述方便，以下通稱《罰沒財(cái)物管理辦法》)，筆者擬通過法律文本實(shí)證研究的方法*有學(xué)者將法律實(shí)證研究分為四類，即法律文本的實(shí)證分析、違法行為的實(shí)證分析、法律適用的實(shí)證分析以及法制社會(huì)的實(shí)證分析。本文主要參考第一種，即法律文本實(shí)證研究方法。參見白建軍《法律實(shí)證研究方法》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第2頁。，從這些規(guī)范地方政府罰沒財(cái)物處置的法律文件中，呈現(xiàn)我國(guó)罰沒財(cái)物處置的真實(shí)樣態(tài)。其合理性在于：第一，法律以社會(huì)為基礎(chǔ)，先有社會(huì)，再有與之對(duì)應(yīng)的法律。各省出臺(tái)的《罰沒財(cái)物管理辦法》屬于廣義的立法范疇，其法律文本是對(duì)罰沒財(cái)物處置地方實(shí)踐的抽象、概括和升華。因此，從各省《罰沒財(cái)物管理辦法》中可以窺探我國(guó)罰沒財(cái)物處置實(shí)踐的“蛛絲馬跡”。第二，各省出臺(tái)的《罰沒財(cái)物管理辦法》在效力層級(jí)上屬于地方性政府規(guī)章或地方性法規(guī)的范疇，理論上講，地方政府及相關(guān)部門不會(huì)背離《罰沒財(cái)物管理辦法》的相關(guān)規(guī)定而自行其是。因此，源于實(shí)踐的《罰沒財(cái)物管理辦法》，將基于《立法法》賦予的強(qiáng)制執(zhí)行力，進(jìn)一步指導(dǎo)、統(tǒng)攝和規(guī)范地方罰沒財(cái)物處置實(shí)踐。第三，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)縣級(jí)以上政府有3219個(gè)，罰沒權(quán)力分散在地方政府幾乎所有部門，如工商、稅務(wù)、海關(guān)、公安、司法等都是法律承認(rèn)的罰沒主體。欲對(duì)各執(zhí)法部門的罰沒財(cái)物處置實(shí)踐進(jìn)行精細(xì)的實(shí)證研究，幾乎是不可能完成的任務(wù)。是故，對(duì)各省級(jí)單位出臺(tái)的《罰沒財(cái)物管理辦法》予以檢視，以窺制度之全貌，也許不是最好的方法，但至少也應(yīng)該抓住了該制度在運(yùn)行中的內(nèi)核所在。

(二)實(shí)證數(shù)據(jù)和比較

通過對(duì)北大法寶、月旦知識(shí)庫等法律法規(guī)庫的檢索，在我國(guó)34個(gè)省級(jí)單位中，除西藏、新疆、天津、香港和澳門5個(gè)省份未制定統(tǒng)一的《罰沒財(cái)物管理辦法》之外，其他29個(gè)省級(jí)單位都出臺(tái)了規(guī)范本轄區(qū)且現(xiàn)行有效的專門規(guī)定，占省級(jí)單位總數(shù)的85%。需要指出的是，臺(tái)灣省雖未制定專門的《罰沒財(cái)物管理辦法》，但在臺(tái)灣省《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法施行細(xì)則》中，將罰沒財(cái)物作為國(guó)有資產(chǎn)之一種，對(duì)其處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，符合本文界定的“省級(jí)權(quán)力或行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定罰沒財(cái)物管理辦法”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，故將其納入本文的實(shí)證數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑中。

1.關(guān)于罰沒財(cái)物的分類。各省《罰沒財(cái)物管理辦法》一般將罰沒財(cái)物分為以下幾類：其一，我國(guó)現(xiàn)行流通貨幣；其二，汽車、計(jì)算機(jī)等可以流通、變賣的普通物品；其三，金銀、外幣、有價(jià)證券等專營(yíng)、專管之物；其四，槍支、毒品、淫穢物品等嚴(yán)禁流通之物；其五，不動(dòng)產(chǎn)。各省份對(duì)不動(dòng)產(chǎn)“諱莫如深”的態(tài)度使第五類罰沒財(cái)物極具特殊性。出臺(tái)《罰沒財(cái)物管理辦法》的29個(gè)省份中，僅內(nèi)蒙古、黑龍江、臺(tái)灣和吉林4個(gè)省份明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)是罰沒財(cái)物之一種，占統(tǒng)計(jì)總數(shù)的14%。實(shí)際上，《土地管理法》第76條，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條以及《刑法》中的72個(gè)條文均有沒收不動(dòng)產(chǎn)的法律授權(quán)。各省《罰沒財(cái)物管理辦法》之所以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)“諱莫如深”，可能的解釋是：第一，較之于一般的動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值巨大，牽涉人員廣泛(例如不動(dòng)產(chǎn)合法的抵押權(quán)人、共有人、承租人等等)，社會(huì)關(guān)注度高，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的罰沒處置需要更加審慎、周全的制度設(shè)計(jì)；第二，享有不動(dòng)產(chǎn)罰沒權(quán)力的行政機(jī)關(guān)畢竟有限，因此出臺(tái)條狀分割、更為專業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)罰沒規(guī)定將更具效率。這一假設(shè)在部分省市得到了驗(yàn)證，例如重慶市出臺(tái)《重慶市查處違法建筑若干規(guī)定》，用于專門規(guī)范該市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)罰沒及處置權(quán)力。

2.關(guān)于罰沒財(cái)物的管護(hù)。對(duì)罰沒財(cái)物的管護(hù)一般區(qū)分為對(duì)“財(cái)”的管護(hù)和對(duì)“物”的管護(hù)。根據(jù)“收支兩條線”的罰沒財(cái)物管理規(guī)則，罰沒之“財(cái)”均由財(cái)政部門統(tǒng)一管理。對(duì)“物”的管護(hù)根據(jù)管護(hù)主體的不同可以分為兩種情形：第一，由具體行使罰沒權(quán)力的執(zhí)法機(jī)關(guān)管護(hù)其罰沒的物品；第二，由財(cái)政部門下設(shè)的公物倉統(tǒng)一管理各執(zhí)法部門上繳的罰沒物品。在出臺(tái)《罰沒財(cái)物管理辦法》的省份中，吉林、廣東、黑龍江、江蘇、云南、山東6個(gè)省份明確規(guī)定罰沒財(cái)物由政府公物倉統(tǒng)一管理，占統(tǒng)計(jì)總數(shù)的21%。

3.關(guān)于罰沒物品的處理。出臺(tái)《罰沒財(cái)物管理辦法》的29個(gè)省級(jí)單位，無一例外地將罰沒物品的出售作為其處理的首選項(xiàng)，占總數(shù)的100%。除變現(xiàn)外，臺(tái)灣、浙江、江蘇和貴州4個(gè)省份規(guī)定，若罰沒物品屬于當(dāng)年行政機(jī)關(guān)需要購置的物品，經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以無償調(diào)撥給行政機(jī)關(guān)使用，但強(qiáng)調(diào)不得調(diào)撥給上繳該物品的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)再利用規(guī)定占總數(shù)的14%。此外，貴州、黑龍江和臺(tái)灣還規(guī)定，罰沒物品應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要用于慈善、救災(zāi)、教育等公益用途，這樣的社會(huì)化再利用規(guī)定占總數(shù)的10%。概言之，對(duì)于允許流通且具使用價(jià)值的罰沒物品，變現(xiàn)并收歸國(guó)庫是原則，行政機(jī)關(guān)再利用是補(bǔ)充，社會(huì)化再利用是例外。

銷毀是罰沒物品處置的兜底手段?！读P沒財(cái)物管理辦法》規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于禁止流通或沒有使用價(jià)值的物品，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門的監(jiān)督下，通過焚燒、水溶或掩埋等方式進(jìn)行銷毀。值得一提的是，隨著生態(tài)文明的推進(jìn)，云南、山東2省份明確規(guī)定，罰沒財(cái)物銷毀應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)環(huán)保原則，對(duì)于可能造成環(huán)境污染的罰沒物品，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)委托環(huán)保、衛(wèi)生等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行銷毀。

4.關(guān)于罰沒收入的使用。對(duì)于罰沒的可以流通的現(xiàn)行貨幣，以及罰沒物品的變現(xiàn)款，除了收歸國(guó)庫作為政府非稅收入來源外，其處置還包括返還罰沒機(jī)關(guān)以及獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)人員兩種方式。明確規(guī)定財(cái)政部門按一定比例將罰沒收入返還罰沒機(jī)關(guān)的僅福建1個(gè)省份，占總數(shù)的3.5%。吊詭的是，江蘇等10個(gè)省份針鋒相對(duì)地規(guī)定，罰沒收入不得按比例返還行政機(jī)關(guān)，這一禁止規(guī)定占總數(shù)的35%。罰沒收入的另外一項(xiàng)重要支出是獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)罰沒有功績(jī)的個(gè)人或單位。具體分為以下三類：第一類是僅獎(jiǎng)勵(lì)行政機(jī)關(guān)的工作人員，北京市采用這一模式，占總數(shù)的3%；第二類是僅獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)違法犯罪活動(dòng)的普通民眾，有6個(gè)省份，占總數(shù)的21%；第三類是既獎(jiǎng)勵(lì)行政機(jī)關(guān)工作人員，又獎(jiǎng)勵(lì)普通民眾，有10個(gè)省份，占總數(shù)的35%。規(guī)定罰沒收入用于獎(jiǎng)勵(lì)支出的省份共計(jì)17個(gè)，占總數(shù)的59%。

5.關(guān)于罰沒財(cái)物處置的監(jiān)督。我國(guó)歷來缺乏行政信息公開的傳統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)興與民主意識(shí)的增強(qiáng)，行政信息公開才逐漸提上日程。這一趨勢(shì)從罰沒財(cái)物處置的公開規(guī)定中亦可看出端倪。在29部《罰沒財(cái)物管理辦法》中，規(guī)定罰沒財(cái)物的種類、數(shù)量及處置方式等信息強(qiáng)制公開的一共9部，分別是寧夏、廣東、云南、山東、海南、重慶、安徽、貴州和四川，占統(tǒng)計(jì)總數(shù)的31%。其中，寧夏、云南、山東、海南、貴州5個(gè)省份的管理辦法制定于2000年以后，占公開規(guī)定的56%。剩下的廣東、重慶、安徽、四川的管理辦法制定于90年代，占公開規(guī)定的44%。90年代之前制定的管理辦法無一規(guī)定罰沒財(cái)物處置的信息公開(見表1)。這也證實(shí)了經(jīng)濟(jì)越興盛，民主的成分越多，對(duì)權(quán)威的監(jiān)督就越多的理論假設(shè)。

表1 《罰沒財(cái)物管理辦法》的監(jiān)督規(guī)定

三、我國(guó)罰沒財(cái)物處置的制度缺陷

行政學(xué)中的行政效益計(jì)算公式是：行政效益=行政目標(biāo)×行政效率*肖澤晟：《公物法研究》，北京：法律出版社，2009年，第45頁。。行政目標(biāo)的確定在行政效益中起關(guān)鍵性作用，因?yàn)樘热粜姓繕?biāo)有誤，則意味著行政目標(biāo)為負(fù)值，此時(shí)，行政效率越高，給社會(huì)帶來的危害就越大。筆者認(rèn)為，資源社會(huì)性理念應(yīng)當(dāng)成為檢視和完善我國(guó)罰沒財(cái)物處置制度的首要目標(biāo)和核心準(zhǔn)則。

(一)資源社會(huì)性理念的規(guī)范意涵

資源社會(huì)性理念是對(duì)傳統(tǒng)民法“所有權(quán)絕對(duì)”原則的反思和重構(gòu)。作為近代民法三大原則之一的“所有權(quán)絕對(duì)”原則，其內(nèi)涵可以概括為：其一，憑借侵權(quán)法彰顯其絕對(duì)不可侵犯性；其二，憑借合同法獲得其絕對(duì)自由性；其三，憑借財(cái)產(chǎn)法證成其絕對(duì)優(yōu)越性?！八袡?quán)絕對(duì)”原則是資本主義私有制的理論基礎(chǔ)，其對(duì)推翻封建統(tǒng)治、促進(jìn)資本主義發(fā)展具有無可替代的推動(dòng)作用。然而過猶不及，“所有權(quán)絕對(duì)”日漸成為阻礙社會(huì)發(fā)展的理論根源。表現(xiàn)為：第一，“所有權(quán)絕對(duì)”衍生出權(quán)利人“不受控制的專斷支配權(quán)”，甚至派生出“濫用或糟蹋物品的權(quán)利”*王申義：《論物權(quán)的社會(huì)化》，《法學(xué)評(píng)論》1991年第1期。。理論的失控投射到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，是數(shù)量驚人的資源閑置或浪費(fèi)，輔之以社會(huì)階層的日益固化，絕對(duì)不受侵犯的所有權(quán)成為社會(huì)鴻溝的誘因以及社會(huì)底層民眾維持其貧困的枷鎖。第二，以往，個(gè)人的生存狀態(tài)主要依賴于私有財(cái)產(chǎn)，“所有權(quán)絕對(duì)”是對(duì)這種生存狀態(tài)的確認(rèn)和保護(hù)。如今，依賴私有財(cái)產(chǎn)的生存狀態(tài)開始讓位于“人人為我，我為人人”的社會(huì)關(guān)聯(lián)，對(duì)僵硬的“所有權(quán)絕對(duì)”進(jìn)行限縮就成為“社會(huì)國(guó)”建設(shè)的必要條件*張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。。為了緩和社會(huì)沖突，維護(hù)共同體的整體利益，學(xué)界展開了對(duì)“所有權(quán)絕對(duì)”原則的修正，本文論述的資源社會(huì)性理念正是在這一背景下提出的。資源社會(huì)性理念是指，資源為全社會(huì)共同享有，增進(jìn)全社會(huì)成員的福祉應(yīng)當(dāng)成為資源開發(fā)和利用的首要準(zhǔn)則，無論是公權(quán)力機(jī)關(guān)還是私主體，都只有節(jié)約和合理利用資源的義務(wù)，而沒有浪費(fèi)資源的權(quán)利*黃錫生、崢嶸：《論資源社會(huì)性理念及其立法實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)評(píng)論》2011年第3期。。所有權(quán)的限縮與資源社會(huì)義務(wù)的增強(qiáng)，是“所有權(quán)絕對(duì)”向“資源社會(huì)性理念”轉(zhuǎn)換的中軸。

此時(shí)的歐洲正在掀起一場(chǎng)罰沒財(cái)物處置的“社會(huì)化”運(yùn)動(dòng)，可以視為對(duì)資源社會(huì)性理念的生動(dòng)詮釋和積極落實(shí)。2014年3月，歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)發(fā)布的《歐盟關(guān)于凍結(jié)和沒收犯罪工具與收入的指令》，規(guī)定基于公共利益和社會(huì)目的，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)采取措施推動(dòng)罰沒財(cái)物的“社會(huì)再利用”*Directive 2014/42/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the Freezing and Confiscation of Instrumentalities and Proceeds of Crime in the European Union, Article 10 (3).。這一規(guī)定是對(duì)歐盟成員國(guó)自發(fā)興起的罰沒財(cái)物處置“社會(huì)化”運(yùn)動(dòng)予以的制度化、規(guī)范化和強(qiáng)制化*Barbara Vettori, Todor Kolarov, Disposal of Confiscated as Sets in the EU Member States: Laws and Practices, https://www.files.ethz.ch/isn/185046/Disposal-of-confiscated-assets-report.pdf, 2017-11-28.。詳言之，罰沒財(cái)物處置“社會(huì)化”運(yùn)動(dòng)是指，罰沒財(cái)物作為治理犯罪的副產(chǎn)品，其處置應(yīng)當(dāng)以填補(bǔ)犯罪損失、修復(fù)社會(huì)關(guān)聯(lián)、根治犯罪土壤為宗旨。

氫嗎啡酮?dú)涫菃岱鹊难苌铮瑢儆诩儼⑵荏w激動(dòng)劑，主要作用于μ與δ受體，本身的不良反應(yīng)較小，經(jīng)過肝臟后的代謝產(chǎn)物為H-3-G，無毒且無鎮(zhèn)痛活性[4]。通過與腦內(nèi)、脊髓內(nèi)阿片受體結(jié)合而產(chǎn)生鎮(zhèn)痛作用，通過調(diào)節(jié)神經(jīng)遞質(zhì)的釋放與吸收而抑制中樞神經(jīng)系統(tǒng)對(duì)疼痛的有效傳導(dǎo)[5]。氫嗎啡酮的脂溶性比嗎啡大10倍，鎮(zhèn)痛效果大5～8倍，與pH相同的藥物具有相容性，提示可復(fù)合用藥[6]。另外，硬膜外麻醉給予阿片類藥物氫嗎啡酮5 μg/ml[7]，能夠有效阻滯傷害性刺激傳導(dǎo)，有助于增強(qiáng)局麻藥物的鎮(zhèn)痛效果。

罰沒財(cái)物處置“社會(huì)化”的理論根據(jù)在于：第一，罰沒權(quán)力的正當(dāng)性源于“任何人不能從其違法行為中獲取利益”的法治原則和社會(huì)共識(shí)。罰沒以懲罰和威懾犯罪為其首要功能，罰沒所帶來的獨(dú)立物質(zhì)財(cái)物僅是懲罰和威懾犯罪所附帶的一種副產(chǎn)品。需要特別留意的是，這種副產(chǎn)品并非犯罪分子“生產(chǎn)”出來的，因?yàn)榉缸镌诒举|(zhì)上是一種零和博弈，犯罪分子的收益往往暗含著社會(huì)利益的減損，此其一；其二，罰沒行為在懲罰和威懾犯罪方面其實(shí)只走了一半，其制止違法的作用在面臨因生活能力存在缺陷和思想觀念背離社會(huì)正常發(fā)展軌跡的人來說，是微不足道的*王周戶、安子明：《罰沒收入使用制度研究》，《行政法學(xué)研究》2007年第4期。。此時(shí)，除懲罰和威懾犯罪之外，罰沒就附帶或衍生出了另一項(xiàng)社會(huì)功能，即社會(huì)再分配功能。質(zhì)言之，來源于犯罪的罰沒財(cái)物，應(yīng)當(dāng)用于消除或填補(bǔ)違法行為給社會(huì)造成的創(chuàng)傷，以及鏟除或根治違法行為產(chǎn)生的土壤。第二，公權(quán)力的運(yùn)行不應(yīng)建立在具有“原罪”屬性的罰沒財(cái)物之上。當(dāng)罰沒收入成為執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法人員福利的來源，罰沒權(quán)就可能異化為政府“營(yíng)利”的工具，而政府將淪為“經(jīng)營(yíng)”罰沒權(quán)的“營(yíng)利法人”，此其一；其二，公權(quán)力的運(yùn)行倘若建立在具有“原罪”屬性的罰沒財(cái)物之上，罰沒權(quán)力的行使就將變成一場(chǎng)失卻公共色彩的民事糾紛，相對(duì)人會(huì)將受到罰沒懲罰歸咎于執(zhí)法人員為單位創(chuàng)收或謀求私利的公權(quán)手段，從而弱化自身行為的危害性和違法性，最終使罰沒權(quán)力的威懾功能落空。誠如貝卡利亞所批判：“人們的犯罪成為君王的財(cái)富，侵犯公共安全的行為成了君王收入的來源。擔(dān)負(fù)保衛(wèi)公共安全的任務(wù)的人，卻指望著公共安全受到侵犯?！瓦@樣，法官成了國(guó)庫的律師，而不再是鐵面無私的尋求真相者；成了國(guó)庫的出納，而不再是法律的保護(hù)者和仆人。”*[意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，北京:中國(guó)法制出版社，2005年，第123頁。第三，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，政府是“一種通過提供保護(hù)和公正而收取稅金作為回報(bào)的組織”*Douglass C. North, Robert Paul Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, 1973, p.6.。較之于罰沒收入，稅收具有規(guī)范性、合法性和穩(wěn)定性特征，公權(quán)力對(duì)社會(huì)的管理成本應(yīng)當(dāng)由稅收作為物質(zhì)基礎(chǔ)，而非建立在具有“原罪”的罰沒財(cái)物之上。罰沒財(cái)物處置的“社會(huì)化”從根本上否定了歐盟之前與當(dāng)下我國(guó)類似的將罰沒財(cái)物用于充實(shí)國(guó)庫的做法。

(二)罰沒財(cái)物處置的問題檢視

通過資源社會(huì)性理念檢視當(dāng)下我國(guó)的罰沒財(cái)物處置制度，可以發(fā)現(xiàn)以下亟待解決的制度缺陷：

1.“兌現(xiàn)刺激”導(dǎo)致罰沒財(cái)物處置缺乏社會(huì)性關(guān)照。我國(guó)罰沒財(cái)物處置具有“兌現(xiàn)刺激”(The Cash-in Imperative)的傾向，即對(duì)來源不一、形態(tài)多樣、功能各異的罰沒財(cái)物，均以變現(xiàn)并收歸國(guó)庫為歸宿。這一點(diǎn)從《行政處罰法》第53條的規(guī)定可見一斑。在資源社會(huì)性理念下，“兌現(xiàn)刺激”的問題在于，罰沒權(quán)力的正當(dāng)性需要從懲罰和威懾犯罪以及社會(huì)再分配兩個(gè)方面進(jìn)行證成。然而“兌現(xiàn)刺激”讓公權(quán)力專注于前者，而選擇性地忽視后者。其直接結(jié)果是，罰沒權(quán)力被異化為公權(quán)力創(chuàng)收的“經(jīng)營(yíng)”工具，再分配功能被抑制的制度設(shè)計(jì)也使罰沒權(quán)力本身陷入合法性危機(jī)。

2.罰沒收入按比例返還的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致執(zhí)法偏差。雖然出臺(tái)《罰沒財(cái)物管理辦法》的省市僅福建省有罰沒收入按比例返還罰沒機(jī)關(guān)的明確規(guī)定，但據(jù)學(xué)者考證，零星的法律規(guī)定與眾多的返還實(shí)踐形成強(qiáng)烈反差。罰沒收入按比例返還堪稱“制度性致災(zāi)因子”。原因在于，受行政預(yù)算約束的行政力量在紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)面前總是顯示出力量的絕對(duì)不足。在多項(xiàng)議程待處理的情況下，行政力量總是聚集于能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)及其工作人員帶來最多利益的事項(xiàng)。更何況，為了私利還能以公權(quán)力的名義實(shí)施，執(zhí)法不嚴(yán)和執(zhí)法過度的選擇性執(zhí)法傾向就會(huì)更加肆無忌憚*張明楷：《刑事司法改革的斷片思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期。。這也是滿大街印著行為人手機(jī)號(hào)的“刻章辦證”廣告(屬于《刑法》第280條“偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪”明令禁止的行為)無人管，而“釣魚執(zhí)法”“無罪認(rèn)定為犯罪”“此罪認(rèn)定為彼罪”及“輕罪重罰”的重要制度根源。

3.“原罪化”傾向?qū)е铝P沒物品銷毀失范。銷毀是罰沒財(cái)物處置的重要兜底手段，其功能預(yù)設(shè)在于：其一，銷毀危險(xiǎn)或無價(jià)值的物品，減少管護(hù)成本；其二，“殺雞儆猴”，產(chǎn)生治理違法的威懾效應(yīng)。然而，基于罰沒財(cái)物的“原罪化”傾向，實(shí)踐中的罰沒財(cái)物銷毀正處于失范的邊緣。具體表現(xiàn)為對(duì)尚存利用價(jià)值之物的隨意銷毀，以及銷毀手段缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)照。在資源社會(huì)性理念下，應(yīng)當(dāng)從減少銷毀實(shí)踐和優(yōu)化銷毀手段兩方面重塑罰沒財(cái)物銷毀制度，原因在于：第一，罰沒權(quán)力規(guī)范和懲罰的是人的行為，而非受人支配的沒有意識(shí)和缺乏社會(huì)危害性的罰沒物品本身。對(duì)于具有資源屬性的罰沒物品，負(fù)有管理職責(zé)的公權(quán)力應(yīng)當(dāng)審慎作出不可逆的銷毀或拆除決定。第二，《罰沒財(cái)物管理辦法》由于歷史的制約性，其銷毀規(guī)定缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)照。在生態(tài)文明建設(shè)重要性日益凸顯的當(dāng)下，對(duì)于必須銷毀的罰沒物品，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)環(huán)保原則的統(tǒng)籌下，使罰沒物品銷毀制度更趨專業(yè)化、精細(xì)化和規(guī)范化，進(jìn)而減少銷毀對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響。

4.罰沒收入獎(jiǎng)勵(lì)制度亟待擺脫“謬賞主義”之嫌。對(duì)國(guó)家工作人員嚴(yán)格執(zhí)法進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的制度邏輯是，在公權(quán)力內(nèi)部通過物質(zhì)犒勞樹立職業(yè)榜樣，從而激發(fā)其他執(zhí)法人員積極仿效，進(jìn)而在整個(gè)行業(yè)形成打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)公共秩序的道德風(fēng)尚。這一用心良苦的制度設(shè)計(jì)存在著“謬賞”之虞。從邏輯上講，“奉獻(xiàn)”是指超越自己職責(zé)范圍的無私付出。在我國(guó)語境下，這一普世標(biāo)準(zhǔn)被“謬賞”所取代，即將干好本職工作叫“奉獻(xiàn)”。將“應(yīng)當(dāng)”的行為予以拔高并褒揚(yáng)，其用心是好的，即通過樹立典型提升整體執(zhí)法水平，但這樣的制度設(shè)計(jì)滋生出“政策的烏龍”，導(dǎo)致實(shí)踐中的弄巧反拙。可以設(shè)想，當(dāng)根據(jù)法定權(quán)限和程序行使罰沒權(quán)力被給予獎(jiǎng)勵(lì)，有人就會(huì)說，我不想受到獎(jiǎng)勵(lì)，所以我可以不這么做。此時(shí)，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的制度設(shè)計(jì)就是二律背反的，因?yàn)槠淝∏夯俗约阂庥鉀Q的執(zhí)法惰性問題。究其根源，是因?yàn)槁男小皯?yīng)當(dāng)”被譽(yù)為高尚，“應(yīng)當(dāng)”中的責(zé)任和義務(wù)內(nèi)核就被抽空了。這樣的“謬賞主義”若得到推廣，勢(shì)必混淆執(zhí)法人員是非觀，甚至可能造成國(guó)人道德底線的整體下滑和崩潰*孫立平：《弄巧成拙的“謬賞主義”》，《北京日?qǐng)?bào)》2006年7月31日第20版。。因此，反思罰沒收入嘉獎(jiǎng)執(zhí)法的制度缺陷，重構(gòu)執(zhí)法人員激勵(lì)制度成為現(xiàn)實(shí)之必須。

對(duì)普通民眾提供犯罪線索給予獎(jiǎng)勵(lì)的制度邏輯是，現(xiàn)代犯罪具有隱蔽性，僅靠執(zhí)法機(jī)關(guān)的外部視角進(jìn)行監(jiān)控的傳統(tǒng)機(jī)制已經(jīng)心余力絀。通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)衍生出的“私人執(zhí)法”將釋放分散在社會(huì)中無數(shù)民眾的監(jiān)督熱情，從而型塑出一張“天網(wǎng)恢恢疏而不漏”的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)*吳元元：《公共執(zhí)法中的私人力量——懸賞舉報(bào)制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)重述》，《法學(xué)》2013年第9期。。從上文實(shí)證分析中可以看出，大部分省市并未規(guī)定生成“私人執(zhí)法”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的部分省市又顯得“畏首畏尾”。例如《福建省關(guān)于罰沒財(cái)物管理的具體實(shí)施辦法》規(guī)定罰沒財(cái)物按照10%的比例獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人之后，又規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過一千元的上限。這一限額規(guī)定在當(dāng)下我國(guó)幾乎無法產(chǎn)生任何激勵(lì)作用。因此，對(duì)“私人執(zhí)法”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)從廣度和力度兩方面進(jìn)行拓展。

四、我國(guó)罰沒財(cái)物處置的立法完善

罰沒財(cái)物處置應(yīng)當(dāng)施加必要的程序控制以避免恣意，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)避免程序過于瑣碎而陷入文牘主義和無謂的效益損失。比較穩(wěn)妥的選擇是同時(shí)通過內(nèi)部約束(形式創(chuàng)新)和外部控制(程序建構(gòu))來保障其規(guī)范運(yùn)行。

(一)罰沒財(cái)物處置的形式完善

1.罰沒財(cái)物處置之社會(huì)化。歐盟在罰沒財(cái)物處置方面走在了時(shí)代前沿，其最大的進(jìn)步在于，罰沒的目的從“懲罰犯罪”向“補(bǔ)償社會(huì)”過渡?；谀康牡淖冞w，罰沒財(cái)務(wù)處置方式也從以往的“充實(shí)財(cái)政”向“治理違法”轉(zhuǎn)變。全盤繼受歐盟經(jīng)驗(yàn)可能于我國(guó)現(xiàn)實(shí)無益。分稅制改革后，中央政府對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政愈加規(guī)范，地方政府對(duì)包括罰沒收入在內(nèi)的預(yù)算外財(cái)政就愈加重視*周飛舟：《分稅制十年:制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。。罰沒財(cái)物處置全盤社會(huì)化將使地方財(cái)政難以為繼；同時(shí)，專款專用的罰沒收入也可能造成財(cái)政資金的沉淀，使其不能在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮積極作用。因此，在中央與地方“二元財(cái)政”格局未有明顯松動(dòng)的情況下，罰沒財(cái)物補(bǔ)充地方財(cái)政仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。比較穩(wěn)妥的做法是，漸進(jìn)式地引導(dǎo)罰沒收入回歸公益。具體而言：第一，對(duì)于罰沒財(cái)物的變現(xiàn)收入，可以根據(jù)一定比例分別納入國(guó)庫和社會(huì)化利用專項(xiàng)基金，后者主要用于救助犯罪受害人或填補(bǔ)受害人損失，保障生活能力存在缺陷之人的基本生活，教育并糾正背離社會(huì)正常發(fā)展軌跡之人的思想觀念等用途，從而實(shí)現(xiàn)以罰沒財(cái)物治理違法的目的。第二，對(duì)于罰沒的可以流通的普通物品，可以通過調(diào)撥、無償贈(zèng)送等方式，用于救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、發(fā)展教育等社會(huì)公益事業(yè)。第三，對(duì)于沒收的不動(dòng)產(chǎn)，可以通過撥用、廉價(jià)出租等方式惠澤民眾、服務(wù)社會(huì)，彰顯資源的社會(huì)性理念。

2.罰沒收入之禁止返還?！笆罩蓷l線”的形式創(chuàng)新并未實(shí)質(zhì)性解決罰沒收入的收支對(duì)接問題，在財(cái)政部門的中轉(zhuǎn)下，“誰罰款誰使用”的罰沒收入分成制度反而變得更加隱蔽化、規(guī)范化和制度化*趙海益：《財(cái)政分權(quán)體制下中國(guó)地方政府罰沒收入誘因研究》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)(天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào))》2014年第3期。。為了從根本上斬?cái)喙珯?quán)力對(duì)罰沒收入的不良奢望，可以從以下幾點(diǎn)構(gòu)建禁止返還制度：其一，各行政區(qū)建立由財(cái)政部門統(tǒng)一管轄的公物倉，變罰沒物資分散管理為集中管理，避免各執(zhí)法部門單獨(dú)儲(chǔ)存公物而出現(xiàn)的私分、截留問題；其二，除納入罰沒財(cái)物社會(huì)化利用專項(xiàng)基金外，罰沒收入足額上繳國(guó)庫，禁止任何形式的返還；其三，憲法賦予縣級(jí)以上人大審查和批準(zhǔn)地方財(cái)政預(yù)算的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)將人大的形式審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)審查，避免財(cái)政部門濫用財(cái)政資金分配權(quán)力；其四，國(guó)家與地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的辦案人員、辦案數(shù)量等因素，足額撥付辦案經(jīng)費(fèi)，避免因執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足帶來的“懶政”或“濫權(quán)”。

3.罰沒財(cái)物銷毀之謹(jǐn)慎化和專業(yè)化。在資源社會(huì)性理念下，罰沒財(cái)物處置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“物盡其用”的原則。在“兌現(xiàn)刺激”、政府(或社會(huì))再利用和銷毀之間，還應(yīng)當(dāng)通過增設(shè)“治愈”制度盡量壓縮銷毀的適用空間?！爸斡笔侵冈谪?fù)有“原罪”的財(cái)物之上，通過一定的彌補(bǔ)程序?qū)⒉缓戏顟B(tài)的財(cái)物轉(zhuǎn)換為合法的制度設(shè)計(jì)，其要旨是保全罰沒財(cái)物的資源屬性。我國(guó)的罰沒財(cái)物“治愈”制度已經(jīng)散見于有關(guān)法律文件中，例如《天津市處置沒收違法用地建筑物暫行辦法(試行)》第6條規(guī)定，對(duì)于違法用地的建筑物，可以通過補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)使建筑物得以存續(xù)。在“治愈”制度的統(tǒng)攝下，將大量減少不可逆的銷毀舉措的適用范圍，從而讓資源繼續(xù)服務(wù)于社會(huì)。部分罰沒財(cái)物因失卻利用價(jià)值或極度危險(xiǎn)性，存在銷毀必要時(shí)，必須堅(jiān)持銷毀的科學(xué)環(huán)保原則。為此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)罰沒財(cái)物處置的專業(yè)化。對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品、放射性物品等罰沒物品的處置，應(yīng)當(dāng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，規(guī)避行政部門“好心辦壞事”的風(fēng)險(xiǎn)。

4.罰沒收入獎(jiǎng)勵(lì)之精細(xì)化。前已述及，罰沒財(cái)物變現(xiàn)收入獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)法人員是“謬賞主義”的產(chǎn)物，其可能降低執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)和道德感。為此，應(yīng)當(dāng)杜絕罰沒財(cái)物變現(xiàn)收入獎(jiǎng)勵(lì)履行自身職責(zé)的工作人員。罰沒收入獎(jiǎng)勵(lì)私主體將衍生出法律的“私人執(zhí)行”，其與法律的公共實(shí)施相得益彰。然而，對(duì)私主體的獎(jiǎng)勵(lì)亦應(yīng)有其邊界。實(shí)踐中，基于“私人執(zhí)法”所附帶的物質(zhì)激勵(lì)，部分職業(yè)舉報(bào)人通過“陷阱取證”的方式，使原本缺乏犯意的對(duì)象，因職業(yè)舉報(bào)人的設(shè)套行為而產(chǎn)生犯罪意圖，從而客觀上增加了社會(huì)枉行的數(shù)量。例如，在借助“私人執(zhí)法”整治非法營(yíng)運(yùn)的過程中，部分職業(yè)舉報(bào)人利用私家車主助人為樂的善心進(jìn)行“陷阱取證”，進(jìn)而從對(duì)私家車主的懲處中獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。助人為樂本是一種公共善，其成本由行為人承擔(dān)，收益卻由全社會(huì)共享，是典型的“正外部性”行為。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，應(yīng)當(dāng)對(duì)助人為樂的公共善進(jìn)行補(bǔ)貼從而增加“正外部性”供給。倘若允許“陷阱取證”，無異于對(duì)公共善的生產(chǎn)非但不補(bǔ)貼，反而課以重稅，將極大地提高利他主義成本，具有強(qiáng)烈的抑制效應(yīng)*吳元元：《公共執(zhí)法中的私人力量——懸賞舉報(bào)制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)重述》，《法學(xué)》2013年第9期。。因此，“陷阱取證”因缺乏法理正當(dāng)性和抑制利他主義的弊病，應(yīng)當(dāng)從罰沒收入獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象中排除。

(二)罰沒財(cái)物處置的程序完善

從分權(quán)和權(quán)力制衡的角度來看，理性的行政法治總是盡可能將公權(quán)力的合法性判斷交由外部力量進(jìn)行控制。為此，在“自律”之外，還應(yīng)當(dāng)探索行之有效的“他律”手段。

1.完善罰沒財(cái)物處置公示制度。公開是恣意和專橫的天敵，也是輿論和司法監(jiān)督的前提。以公開為抓手構(gòu)建罰沒財(cái)物處置外部控制的意義在于：其一，使行政機(jī)關(guān)在做出罰沒財(cái)物處置決定時(shí)更加審慎；其二，便于對(duì)罰沒財(cái)物處置決策的正確性進(jìn)行事后的審查和判斷*余凌云：《行政法講義》，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第271頁。。有鑒于此，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立公物倉與社會(huì)化利用專項(xiàng)基金的信息公示平臺(tái)。財(cái)政部門欲通過出租、調(diào)撥、贈(zèng)送、銷毀等方式處置罰沒財(cái)物，或使用社會(huì)化利用專項(xiàng)基金時(shí)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開其欲采取的方式、時(shí)間、地點(diǎn)和理由等關(guān)鍵信息，并設(shè)置公示期，接受社會(huì)或其他公權(quán)力部門的監(jiān)督。公示期滿且無異議，方可按原計(jì)劃處置或使用。公眾無處不在的、窮追不舍的監(jiān)督將迫使政府在罰沒財(cái)物處置中不斷斟酌是否因應(yīng)違法、是否物盡其用、是否科學(xué)環(huán)保等資源社會(huì)性要求，也將重塑政府執(zhí)法為民的清廉形象。

2.構(gòu)建罰沒財(cái)物處置司法監(jiān)督制度。傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)內(nèi)涵的行政事實(shí)行為不可訴。那么，如何通過外部制衡促進(jìn)罰沒財(cái)物處置的裁量正義呢？筆者認(rèn)為，罰沒財(cái)物處置納入司法審查范圍已經(jīng)不存在不可逾越的障礙。原因在于：其一，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合比例原則，當(dāng)行政機(jī)關(guān)處置罰沒財(cái)物不考慮資源社會(huì)性、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)因素時(shí)，就已經(jīng)質(zhì)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性違法，而不再是停留在合理性層面的問題。將實(shí)質(zhì)性違法行為納入司法審查的范圍并不存在邏輯上的障礙。其二，2017年新修正的《行政訴訟法》第25條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)……領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為……人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為行政法上司法制衡的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，監(jiān)督著法治的實(shí)施，自然要對(duì)不符合比例原則要求且構(gòu)成實(shí)質(zhì)違法的罰沒財(cái)物處置行為進(jìn)行干預(yù)。具體而言，在罰沒財(cái)物處置公示期內(nèi)，對(duì)存在國(guó)有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)的公權(quán)力行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出司法建議。行政機(jī)關(guān)一意孤行的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《行政訴訟法》的授權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)或相關(guān)責(zé)任人員提起公訴。

3.推行罰沒財(cái)物處置行政問責(zé)制度。前文已述，罰沒收入不宜獎(jiǎng)勵(lì)給正常履職的工作人員。但是，對(duì)工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)又客觀上具有激勵(lì)執(zhí)法的作用，杜絕獎(jiǎng)勵(lì)可能使先前的罰沒權(quán)力“擴(kuò)大化”，異化為如今沒有執(zhí)法激勵(lì)的罰沒權(quán)力“不作為”。筆者認(rèn)為，可以通過“胡蘿卜加大棒”的方針產(chǎn)生常態(tài)化的激勵(lì)機(jī)制。具體而言：其一，將工作績(jī)效考核與執(zhí)法人員的個(gè)人成長(zhǎng)進(jìn)步掛鉤，從而產(chǎn)生正向的激勵(lì)機(jī)制；其二，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，懲治執(zhí)法中的懈怠和不作為，從而產(chǎn)生反向的激勵(lì)機(jī)制。概言之，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)從“樹立標(biāo)兵”向常規(guī)化、制度化的激勵(lì)轉(zhuǎn)變。此處的執(zhí)法責(zé)任制有別于司法審查中的法律責(zé)任，而集中指向行政問責(zé)。我國(guó)“黨管干部”這一獨(dú)特的政治情境，孕育出極富效率的問責(zé)制度。因?yàn)榉韶?zé)任適用范圍有限，對(duì)于極端情況下的國(guó)有財(cái)產(chǎn)滅失才能適用，而對(duì)于處置不當(dāng)?shù)容浾摲从硰?qiáng)烈的行為，執(zhí)行力更高、威懾力更強(qiáng)的行政問責(zé)可以充當(dāng)“查漏補(bǔ)缺”的角色。