推進(jìn)“多規(guī)合一” 完善空間規(guī)劃

沈 遲

主持人：推行“多規(guī)合一”在規(guī)劃領(lǐng)域面臨哪些問題？

沈 遲：長期以來，在空間使用規(guī)劃方面，由于種種原因，存在多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、多種用途。城市有城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村規(guī)劃、環(huán)境有環(huán)保規(guī)劃、林業(yè)方面有林業(yè)規(guī)劃。由于各個(gè)部門的職能、所轄工作范圍不同，規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、年限往往存在差異，甚至出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象。規(guī)劃“打架”有些人可能沒聽過，實(shí)際上這樣的事以前經(jīng)常發(fā)生。比如有的地方，同一塊地，一個(gè)規(guī)劃說嚴(yán)禁搞房地產(chǎn)開發(fā)，另一個(gè)規(guī)劃卻說要建高檔社區(qū)。這種規(guī)劃“打架”推高了行政成本，拉長了項(xiàng)目審批周期。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出。規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出的各種問題，背后反映的既有有法不依、有規(guī)不執(zhí)的發(fā)展無序、管理隨意的無奈，也有現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾、內(nèi)容交叉重疊，造成依法編制的規(guī)劃也相互矛盾的現(xiàn)實(shí)。

從最初的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，到國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，再到以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，生態(tài)規(guī)劃、綜合交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、教育等公共服務(wù)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的“多規(guī)合一”，規(guī)劃改革實(shí)踐工作的逐步深入，為區(qū)域破解發(fā)展難題找到了突破口，面臨的困難也是不言而喻。

我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系及法規(guī)要求已經(jīng)經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變，各個(gè)規(guī)劃也都形成了一定的體系和慣例，想要打破原來的條框，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的“多規(guī)合一”難度很大。在“多規(guī)合一”推行過程中，多部門同時(shí)進(jìn)行空間管制所造成的協(xié)調(diào)性矛盾嚴(yán)重影響了工作效率。除此之外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題和管理機(jī)制問題也是“多規(guī)合一”推行過程中遇到的難題。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，各級(jí)空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)涉及的內(nèi)容、深度，“雙評(píng)價(jià)”和“三區(qū)三線”劃定的精度和技術(shù)方法還需要進(jìn)一步研究探索，不斷完善；而規(guī)劃完成以后，如何對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估、如何使用評(píng)估結(jié)果，也需要進(jìn)一步創(chuàng)新探索。在管理機(jī)制方面，國家、省級(jí)、市縣“多規(guī)合一”空間規(guī)劃編制機(jī)制、規(guī)劃體系健全，與政府部門設(shè)置、部門事權(quán)、地區(qū)事權(quán)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，目前還不協(xié)調(diào)，需要通過改革進(jìn)行重新構(gòu)建；“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體制的真正完善和實(shí)施的有效性，還需要同政府的管理體制改革、管理構(gòu)架優(yōu)化、管理事權(quán)重構(gòu)等重大改革事項(xiàng)深入融合。

我認(rèn)為，開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)就是在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”、踐行生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對(duì)于形成全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，提升空間規(guī)劃的編制質(zhì)量和實(shí)施效率，改革創(chuàng)新規(guī)劃體制機(jī)制、降低規(guī)劃領(lǐng)域的制度性交易成本具有重要意義。

市縣空間規(guī)劃是省級(jí)空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，然而兩者之間并不是簡單的自上而下分解執(zhí)行，或者自下而上、自上而下拼合的關(guān)系。兩者是各有分工、各有側(cè)重的統(tǒng)一整體，不能讓省級(jí)空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃變成各說各話?？臻g規(guī)劃改革是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)、較為復(fù)雜的工作，需要實(shí)實(shí)在在的上下聯(lián)動(dòng)，把省級(jí)的宏觀管理與市縣的微觀管控、省級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與市縣的具體要求有機(jī)結(jié)合起來。以寧夏為例，寧夏空間規(guī)劃就探索了空間規(guī)劃上下聯(lián)動(dòng)的模式，并設(shè)計(jì)了相應(yīng)的技術(shù)路徑：自上而下，自治區(qū)層面有機(jī)整合現(xiàn)行多項(xiàng)空間性規(guī)劃，編制形成一本規(guī)劃，市縣層面編制市縣空間規(guī)劃；自下而上，市縣層面各部門提出反饋調(diào)整意見，由自治區(qū)拼合、研究；再自上而下，自治區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對(duì)各市縣空間規(guī)劃提出管控調(diào)整建議；最后，聯(lián)動(dòng)反饋，自治區(qū)層面編制形成空間規(guī)劃成果，并統(tǒng)籌指導(dǎo)形成市縣空間規(guī)劃成果。

我認(rèn)為，從字面上來看，“多規(guī)合一”的多字包含橫向和縱向兩部分。橫向，即把原來林林總總的相關(guān)規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一起來；縱向，即在做規(guī)劃時(shí)需要考慮更多的要素，既要科學(xué)，同時(shí)，還能滿足發(fā)展規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”的可復(fù)制推廣，主要指在思想理念上要統(tǒng)一，而不是簡單地照搬照抄。“多規(guī)合一”在寧夏的試點(diǎn)成功對(duì)全國其他地區(qū)有極大的借鑒、參考意義，它可以幫助其它地區(qū)在未來的“多規(guī)合一”中少走彎路。