淺述湖北省政策性銀行貸款營造林項目的組織與管理
——以湖北長江經(jīng)濟帶國家儲備林建設暨生態(tài)扶貧項目為例

陳 瑋 陳 章 胡 靜

(1.湖北省林業(yè)調查規(guī)劃院 武漢 430079;2.宜都市林業(yè)局 宜昌 443000)

利用國家開發(fā)銀行、農業(yè)開發(fā)銀行等政策性銀行的金融資本，依托融資平臺，實施PPP運作模式，推進包括營造林在內的林業(yè)生態(tài)建設，營造綠水青山，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展。

1 組織管理

1.1 成立項目工作領導小組

成立湖北長江經(jīng)濟帶國家儲備林建設暨生態(tài)扶貧項目工作領導小組，由湖北省林業(yè)廳、國家開發(fā)行及湖北省長江產(chǎn)業(yè)投資集團有限公司聯(lián)合組成項目工作領導小組，組建省級項目建設工作專班，抓好項目組織實施，做好項目儲備、貸款審查和資金監(jiān)管等工作。項目建設領導小組的主要職責是：制定有關項目實施的方針、政策、辦法；負責各相關政府部門的協(xié)調；解決工程實施過程中的重大問題。省級項目建設工作專班負責項目的統(tǒng)籌協(xié)調、計劃和資金管理工作[1]。

1.2 實施PPP運作模式

依托湖北省長江產(chǎn)業(yè)投資集團有限公司，出資成立PPP項目公司，完善法人治理結構，加強內部控制，建立規(guī)范的操作程序和完善的信息披露機制，保持規(guī)范有序、持續(xù)發(fā)展的有效途徑，以市場化分散貸款融資風險，理順政府與市場關系，以市場化界定地方政府的最優(yōu)經(jīng)濟邊界，挖掘政府可利用的資源、資產(chǎn)，增加平臺的投融資實力，最大限度地撬動社會資本。省級投資平臺牽頭組織，建立和完善營造林投資機制，風險分擔機制，搭建和落實市、縣級融資平臺；鼓勵各地積極爭取地方黨委、政府及相關部門支持，搭建和落實市、縣級融資平臺。省林業(yè)廳將積極協(xié)調有關金融機構，對條件成熟的市、縣和項目，優(yōu)先予以支持。

融資平臺的主要職責：①負責對項目的國開行貸款進行統(tǒng)貸統(tǒng)還，并收取一定管理費，用于項目建設日常管理和維護。②負責審核貸款資金提款申請，并將審核意見報省林業(yè)廳、國開行。③匯總并編報年度儲備林建設項目貸款資金支出預算，匯總并編報月度和年度項目資金財務報表。④根據(jù)與國家開發(fā)銀行簽訂的借款合同，向省林業(yè)廳報送還本付息資金計劃，確保按期足額償還國家開發(fā)銀行貸款本息。⑤負責對還款風險補償金及融資管理費的計提管理和使用進行監(jiān)督管理。⑥負責組織有資質的專業(yè)機構對用款人已實施項目進行檢查驗收，并將審核意見報省林業(yè)廳。⑦負責項目建設日常管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報表編制及儲備林基地的長期日常管理和動態(tài)監(jiān)測。

1.3 落實項目實施主體

該項目建設實施主體是國有林場、集體林場、造林大戶、林業(yè)專業(yè)合作社，同時充分利用現(xiàn)有扶貧政策，吸納貧困戶參與項目建設，并采取承包經(jīng)營、土地入股等多種形式，直接間接增加貧困人口經(jīng)濟收入，助推林業(yè)生態(tài)扶貧。

項目實施主體即項目用款人負責項目的具體實施和貸款償還，其主要職責如下：

(1)根據(jù)項目建設工作專班下達的項目年度造林撫育建設投資計劃或林場(企業(yè))年度項目造林及投資實施方案，組織實施造林撫育活動，根據(jù)資金需求及時上報資金使用計劃。

(2)編制項目年度預算及建設方案，組織實施項目建設，確保項目建設進度，控制費用性支出，合理、有效使用國家開發(fā)銀行貸款資金。

(3)及時編制季度財務報表，報告項目建設進度，按季度完成檢查驗收等工作。

(4)及時上報還本付息計劃并按期還本付息，確保按期償還國家開發(fā)銀行貸款本息。

2 項目管理

該項目建設將全面推行計劃管理、合同管理、工程管理、資金管理、信息管理、檔案管理等管理模式，保證項目建設順利實施。

2.1 貸款模式

2.1.1 確定借款主體

(1)該項目實行“誰用誰還、抵押擔保、契約管理、檢查驗收”的建設投資模式，由省人民政府指定借款主體(即融資平臺，簡稱“借款人”)向國開行統(tǒng)一借款還款。融資平臺接受省林業(yè)廳、國開行的指導和監(jiān)督。

(2)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸?！胺仲J分還、借用管還、政府回購、委托代建”。由各級政府委托相關機構，通過招標程序，確定服務供應商作為借款主體，政府通過年度預算支付，作為專項資金用于借款主體還本付息。林業(yè)龍頭企業(yè)與銀行建立信貸關系 ，擔保方式主要以企業(yè)所擁有的林場產(chǎn)權、林業(yè)企業(yè)控股權、土地房產(chǎn)或其他權益作抵押。

2.1.2 確定用款主體

用款主體(簡稱“用款人”)，即實際用款人，專指利用銀行貸款從事國家儲備林建設的國有林場、企業(yè)等項目實施單位。

2.2 計劃實施

(1)基地建設實行項目申報制度，用款人于每年逐級向省項目建設工作專班上報下一年度的建設計劃。

(2)融資平臺根據(jù)各地上報計劃對申請貸款人材料和抵押資產(chǎn)進行審查、評估。

(3)省級項目建設工作專班根據(jù)融資平臺審查、評估結果下達下一年度項目建設計劃。

(4)基地建設實行先設計后施工。建設主體應按批準的年度項目建設計劃，組織編制年度作業(yè)設計，由省項目建設工作專班或授權單位組織審批。年度作業(yè)設計一經(jīng)批準，不得隨意變更，確需變更的，必須由實施單位委托原設計單位補充變更內容，報原批準部門審批。

(5)基地建設實行良種壯苗造林，推廣容器苗、菌根育苗。按照國家有關規(guī)程、標準及地方標準，組裝推廣最新科技成果，提高科技貢獻率。

(6)加強項目支撐保障體系建設，包括種苗基地、經(jīng)營道路、防火設施設備、有害生物防治設施設備、灌溉設施設備、科技推廣等。

(7)檢查驗收實行自查與核查相結合，由有資質的的林業(yè)調查設計部門承擔項目核查工作，核查結果作為資金撥付依據(jù)。

(8)建立項目管理信息系統(tǒng)，對項目實施、經(jīng)營、資源管理、貸還款等情況進行動態(tài)監(jiān)管。信息管理的主要內容包括建設、經(jīng)營、技術、管理、資源動態(tài)變化、貸還款情況等內容。

2.3 工程管理

(1)實行自營工程和招投標制。針對本項目建設地點分布廣且山高路遠、實施主體多且經(jīng)營管理體制不一致等特點，項目營造林工程不采取統(tǒng)一招投標方式進行，而由項目實施主體自行組織施工；對有條件的實施主體建議對主要單項工程通過招投標的形式來確定施工單位和選擇施工隊伍。對批量大的、主要的設備購置均要求實行統(tǒng)一招標采購。

(2)實行項目年度檢查驗收和竣工驗收管理制度。每年12月由省級項目建設工作專班委托單位和借款人聯(lián)合對當年實施的項目建設進行年度檢查驗收，在項目按批準的設計建成后，實施單位按《林業(yè)建設項目竣工驗收細則》要求進行組織竣工驗收，省林業(yè)廳根據(jù)項目實施年報，在實施單位自檢的基礎上進行檢查驗收，以確保工程建設質量。

2.4 風險管理

(1)建立風險準備金機制。為保障按時償還貸款，項目建立風險準備金機制。風險準備金由省財政資金、借款人、用款人共同設立。國開行實行專戶管理，若出現(xiàn)不足，省級項目建設工作專班將優(yōu)先安排部門預算資金進行補充，確保還款期第一年風險準備金，后續(xù)專戶余額不低于當期應償還本息額度。

(2)實施抵押物資產(chǎn)評估及貸款擔保。貸款抵押物由第三方評估機構對抵押的林木等資產(chǎn)進行有效評估，確保抵押物的真實性和有效性。同時，為有效降低貸款融資成本，借款人也可結合自身優(yōu)勢，成立獨立的林木資產(chǎn)評估機構，對主要抵押物—林木資產(chǎn)進行評估。當用款人資產(chǎn)不足以貸款抵押時，尋求有經(jīng)濟實力、有意愿的擔保機構為項目建設貸款提供擔保。

(3)實施林木資產(chǎn)保險。貸款抵押物—林木資產(chǎn)必須全部投保林業(yè)綜合保險，商品林保險金額90元/公頃·年，公益林保險金額90元/公頃·年。對于不可抗拒自然災害造成損失的，由省級項目建設工作專班、財政廳、國家開發(fā)銀行會同相關保險機構進行現(xiàn)場核定，采取減免債務本息和給予資金補貼等多種措施，幫助支持用款人災后重建，恢復生產(chǎn)。

(4)落實造林檢查驗收制度。為確保項目造林成果達到預期目標，化解貸款風險，項目造林采取林場(企業(yè))全查、省級抽查的檢查驗收制度，驗收合格后方可提供全部貸款資金。國家開發(fā)銀行和國家林業(yè)局共同委托相關林業(yè)調查規(guī)劃設計院開展復查。各級項目實施單位依托省、市、縣(區(qū))級林業(yè)部門，根據(jù)國家儲備林基地建設作業(yè)設計、檢查驗收、檔案管理等辦法開展技術服務和項目檢查驗收。

(5)化解貸款利率風險。由于造林項目投資回收期長、營造林經(jīng)濟效益低和風險性高的特點，貸款利率高低直接影響項目經(jīng)濟效益和借款人、用款人的投資積極性。項目貸款列入現(xiàn)行政策給予貸款貼息外，積極爭取國家延長貼息年限，爭取省財政給予配套貼息。

(6)長期系統(tǒng)監(jiān)測項目資產(chǎn)。建立項目管理數(shù)據(jù)庫，并按年度更新項目森林資源數(shù)據(jù)及其他資產(chǎn)情況，確保項目資產(chǎn)完整、安全，掌握項目還貸能力，直至項目全部還本付息。

2.5 物資管理

根據(jù)項目建設計劃和要求，制訂做好項目物資配置和采購供應計劃，及時進行組織和采購，實行項目物資專人管理、統(tǒng)一采購和供應調配，確保工程建設物資的供應。做好物資消耗定額和儲備定額，并定期對項目建設物資的使用情況進行檢查監(jiān)督。

2.6 信息管理

以項目實施林場、企業(yè)的現(xiàn)有信息、資料、檔案的收集、保存系統(tǒng)管理為基礎，充實、調整、提高辦公自動化程度，完善信息管理、服務網(wǎng)絡，提高服務效能，做好項目資料分類保存、信息處理、檔案管理工作。項目信息管理主要包括項目建設所有來往文件、項目管理、技術經(jīng)濟、試驗測定、研究動態(tài)、科研成果推廣應用、質量效益評價及種苗生產(chǎn)銷售檔案等。并盡可能依靠現(xiàn)代化技術實現(xiàn)項目信息無紙化，信息化。

2.7 合同管理

合同管理主要是對在工程建設過程中，借款合同、林地租賃合同、種苗、肥料、物資、設備采購合同，以及建設單位與施工單位、監(jiān)理單位、承包人簽訂營造林承包合同等進行管理。合同內容應包括合同簽訂雙方的權利、義務、免責條款以及承擔的法律責任等。同時，根據(jù)項目工程建設進展需要，及時補充完善合同內容、條款，并依據(jù)合同履行情況進行索賠或獲取合理補償，保證雙方的利益，確保項目實施的質量和預期目標的實現(xiàn)。

2.8 采伐管理

(1)樹種主伐齡級根據(jù)用材林主伐年齡規(guī)定及項目設計確定。

(2)項目建設涉及林木采伐的，根據(jù)林木采伐有關管理規(guī)定，林業(yè)主管部門應足額保證指標，及時發(fā)放采伐許可證。

(3)項目建設涉及珍稀樹種采伐的，按國家有關規(guī)定執(zhí)行。

(4)項目建設過程中采伐收益歸用款主體所有，并優(yōu)先用于項目還貸。

2.9 監(jiān)督檢查

(1)省級項目建設工作專班加強融資平臺的監(jiān)管，對融資平臺在貸款資格評估、資金使用等進行不定期監(jiān)督檢查。

(2)各級林業(yè)部門和融資平臺對建設主體抵押資產(chǎn)、項目實施情況不定期監(jiān)督檢查。用款人的抵押資產(chǎn)不能重復抵押。

(3)實行自查與核查相結合的檢查驗收方式，融資平臺委托具有資質的林業(yè)調查設計部門承擔項目核查工作；省林業(yè)廳負責融資平臺建設項目的核查。

(4)項目建設實行全過程質量跟蹤監(jiān)測和成效監(jiān)測，建立成效監(jiān)測體系，對森林資源、造林實施、建設成效實施動態(tài)監(jiān)測。

(5)凡出現(xiàn)下列情況的，省林業(yè)廳視情節(jié)輕重，給予通報批評，采取緩建、停建等調控措施。①弄虛作假騙取貸款的；②貸款預付資金到位半年以上無正當理由未開工或建設嚴重超工期的；③擅自擠占、截留、挪用貸款資金的；④建設質量不達標限期整改無效的；⑤無正當理由未按規(guī)定報送基地建設信息的。(6)任何單位和個人都有權直接向各級林業(yè)行政主管部門反映種苗、資金、質量、采伐等問題。省林業(yè)廳和融資平臺設立舉報電話，鼓勵社會各界對利用國家開發(fā)銀行貸款建設國家儲備林基地項目進行全過程監(jiān)督。

3 資金管理

項目資金借款人負責資金的管理，使用人負責資金具體使用，各級政府對資金進行監(jiān)督管理。貸款要用于儲備林建設，由使用人負責貸款償還。認真執(zhí)行資金管理的核算制度和實行資金統(tǒng)一使用審計制度，保證專戶存儲、專款專用，嚴禁挪用、擠占和截留，保證儲備林建設項目順利實施。

3.1 貸款原則和內容

3.1.1 貸款原則

(1)統(tǒng)借統(tǒng)還原則。融資平臺統(tǒng)一向國家開發(fā)銀行申請貸款，并負責統(tǒng)一還款。

(2)?？顚Ｓ迷瓌t。貸款資金必須嚴格按照規(guī)定的范圍使用，不得用于項目范圍外的建設項目。

(3)按期償還原則。項目用款人要認真履行還款義務，按照合同約定按時還本付息。如不能按時還款，由融資平臺負責安排還款資金。

3.1.2 貸款內容

(1)確定借款主體。省人民政府指定湖北長江經(jīng)濟帶國家儲備林建設暨生態(tài)扶貧項目的融資平臺，向國家開發(fā)銀行申請國家儲備林基地建設項目貸。

(2)確定貸款期限。中長期貸款期限不超過25年(寬限期不超過8年)，具體以國家開發(fā)銀行信貸政策為準。

(3)確定融資結構。融資結構包括：項目資本金(項目單位自籌資本金比例不低于總投資的20%，項目資本金含國家財政補貼)以及國家開發(fā)銀行長期貸款。

(4)確定信用結構。包括但不限于融資平臺及項目用款人以其依法享有林地、林木等合法資產(chǎn)向國家開發(fā)銀行提供抵押擔保。

(5)確定風險準備金。風險準備金由省財政廳、借款人、用款人共同設立，具體金額以省政府批復意見為準。

3.2 貸款使用

(1)借款人、用款人申請?zhí)峥顣r，項目資本金需按國家開發(fā)銀行信貸政策以及貸款合同相關要求及時到位。

(2)由省級項目建設工作專班、融資平臺確定各項目年度用款計劃，項目用款人在計劃內根據(jù)項目進度提出用款需求，并按國家開發(fā)銀行信貸管理規(guī)定提交相關材料，經(jīng)國家開發(fā)銀行審核后貸款統(tǒng)一撥付至融資平臺，再融資平臺將貸款資金劃轉至項目用款人。

3.3 貸款償還

(1)用款人需于還款日前15日將還款資金統(tǒng)一歸集至融資平臺還款賬戶，由融資平臺審核后統(tǒng)一償還貸款。

(2)如項目用款人在還款到期日前15個工作日仍未籌足還款資金，由融資平臺安排還款資金。

3.4 財政補貼資金

(1)項目造林、撫育符合國家儲備林造林技術及檢查驗收相關條件的，列入國家儲備林基地建設范圍，享受國家造林、撫育補貼，作為項目資本金的一部分，其補貼標準、補貼資金申請及管理按照省財政廳、林業(yè)廳相關文件等執(zhí)行。

(2)項目造林、撫育貸款符合國家林業(yè)局《林業(yè)貸款中央財政貼息資金管理辦法》有關貼息對象和范圍，中央財政予以貸款貼息。貼息資金申請及管理按照《財政部、國家林業(yè)局關于印發(fā)〈林業(yè)貸款中央財政貼息資金管理辦法〉的通知》(財農〔2009〕291 號)執(zhí)行。

3.5 監(jiān)督與管理

(1)各項目單位應嚴格按照項目實施計劃和作業(yè)設計要求實施項目，加強造林檢查驗收工作，嚴格檢查驗收程序，建立健全檔案資料，完善提款報賬文件，嚴格貸款申請、審批程序，根據(jù)項目規(guī)定的開支范圍，及時支付應支付的費用。

(2)國家開發(fā)銀行、省級項目建設工作專班、融資平臺將定期檢查貸款資金使用情況，如發(fā)現(xiàn)不按項目規(guī)定指定用途使用貸款資金的行為，國家開發(fā)銀行將提前回收貸款。

(3)財政補貼資金屬于財政預算資金，資金預算、申請、下?lián)?、使用和決算等管理執(zhí)行現(xiàn)行有關制度規(guī)定，接受財政、審計、監(jiān)察、稽查等部門監(jiān)督檢查。

(4)貸款資金按照專項管理、分賬核算的原則管理，依據(jù)規(guī)定的項目和指定的用途使用，不得截留、擠占、挪作他用。項目會計核算按照建設單位現(xiàn)行會計核算制度進行核算。

(5)省級項目建設工作專班和審計部門根據(jù)職責對項目建設過程中的招標采購、資金使用進行監(jiān)督檢查和年度審計，發(fā)現(xiàn)截留、挪用和擠占項目資金，改變項目建設內容、國有資產(chǎn)流失等問題，負責通知國家開發(fā)銀行停止發(fā)放貸款，并提前回收已發(fā)放貸款。同時，依法移送有關部門追究相關人員的行政和法律責任。