公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分
——以環(huán)境行政公眾參與法律規(guī)范為分析對象

(西南政法大學(xué)西部生態(tài)法研究中心，重慶，401120)

公眾參與制度的確立是2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的重要突破和亮點(diǎn)。這一法律專章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”。《環(huán)境保護(hù)法》第53條明確規(guī)定了公眾在環(huán)境保護(hù)中享有知情權(quán)、參與權(quán)(狹義)和監(jiān)督權(quán)，整章緊緊圍繞著這三項(xiàng)具體的公眾參與權(quán)利展開。這是我國在法律層面第一次清楚系統(tǒng)地確認(rèn)環(huán)境公眾參與權(quán)利的體系和具體內(nèi)容。這一章也奠定了環(huán)境公眾參與的規(guī)范基礎(chǔ)和基本制度構(gòu)架。從國際法律規(guī)范層面看，規(guī)范環(huán)境公眾參與的國際公約《奧胡斯公約》規(guī)定了公眾環(huán)境參與的三項(xiàng)具體權(quán)利形態(tài)：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、訴諸法律救濟(jì)的權(quán)利。其中，環(huán)境事務(wù)參與權(quán)(即狹義的環(huán)境參與權(quán))包括公眾對具體環(huán)境活動決策的參與(第 6條)、公眾對與環(huán)境有關(guān)的計(jì)劃和政策決策的參與(第 7條)和公眾對法律制定及執(zhí)行過程的參與(第 8條)。我國的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)范表達(dá)與《奧胡斯公約》略有差異。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第53條的規(guī)定，公眾在環(huán)境保護(hù)中享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對比我國《環(huán)境保護(hù)法》和《奧胡斯公約》，兩者都將環(huán)境公眾參與權(quán)分為了三項(xiàng)具體權(quán)利形態(tài)，并且在前兩項(xiàng)的表述上也是一致的，差異在于《奧胡斯公約》將第三項(xiàng)權(quán)利表述為：訴諸法律的權(quán)利，具體而言，指“訴諸司法機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的行政復(fù)審機(jī)構(gòu)的權(quán)利”，與我國的公眾參與監(jiān)督權(quán)雖然表述不同，但其所指是一致的。我國的環(huán)境參與監(jiān)督權(quán)包括對違法行為的檢舉權(quán)和訴訟權(quán)，包括了訴諸司法的權(quán)利或訴諸獨(dú)立的行政復(fù)審機(jī)構(gòu)的權(quán)利?？梢?，我國《環(huán)境保護(hù)法》中將環(huán)境公眾參與的權(quán)利分為知情權(quán)、狹義參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是與國際接軌的，與行政法的法理也是一脈相承的，這種公眾參與權(quán)利的三分法應(yīng)當(dāng)作為解釋公眾參與權(quán)利的基本構(gòu)架①。

在法理上，雖然環(huán)境公眾參與在我國已經(jīng)熱烈討論多年，研究成果豐富多彩。但關(guān)于環(huán)境公眾參與權(quán)利的相關(guān)法理的梳理和探討并非沒有漏洞和缺憾。環(huán)境公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理就是為我國環(huán)境法學(xué)界所長期忽略的一個重要問題。眾多討論環(huán)境公眾參與權(quán)利的文獻(xiàn)，都是籠統(tǒng)地討論公眾的環(huán)境參與權(quán)利，而沒有注意到公眾本身是一個充滿著利益區(qū)分和沖突的復(fù)雜構(gòu)成，特別是作為利害關(guān)系人的“公眾”與作為非利害關(guān)系人的“公眾”,在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制、救濟(jì)制度等方面都有著本質(zhì)的不同。環(huán)境公眾參與權(quán)利具體規(guī)則的設(shè)計(jì)和法律解釋必須考慮這種結(jié)構(gòu)性的差異。作為環(huán)境公眾參與最重要的國際條約《奧胡斯公約》就注意到了利害關(guān)系人的參與和非利害關(guān)系人的參與的重要結(jié)構(gòu)性差異，其規(guī)定的權(quán)利體系分為“公眾”(即包括非利害關(guān)系人的所有公眾)所享有的權(quán)利和“所涉公眾”所享有的權(quán)利。遺憾的是，我國環(huán)境公眾參與的相關(guān)理論并沒有注意到這種結(jié)構(gòu)性差異。這一理論研究的不足直接影響了相關(guān)法律規(guī)則的設(shè)計(jì)和法律的解釋，也會對環(huán)境公眾參與權(quán)利的落地生根發(fā)生不良影響。本文的目的在于探析和解釋這種結(jié)構(gòu)性的差異，期望為環(huán)境公眾參與相關(guān)法律條文的解釋和完善提供理論支撐。

一、公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理及其在環(huán)境行政參與中的適用

(一) 公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分及其法理依據(jù)

公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理，即將公眾參與分為“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”兩種不同的主體類型，并根據(jù)不同的主體類型設(shè)計(jì)不同的參與權(quán)利規(guī)則的理論。公眾參與在行政法的理論中被解釋為“一種利益平衡的行政法模式”[1]?，F(xiàn)代社會的行政過程本質(zhì)是充滿利益的競爭和協(xié)調(diào)的，為了實(shí)現(xiàn)行政過程的合法性，需要通過公眾參與的程序設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)利益的平衡和協(xié)調(diào)。這一利益平衡的行政過程包括以下幾個主要的環(huán)節(jié)：第一，確定特定行政過程涉及或?qū)⒁绊懙母鞣N利益，以此為基礎(chǔ)界定相應(yīng)的參與強(qiáng)度；第二，為各種利益代表設(shè)計(jì)一個公開、公平和公正的參與程序；第三，決定者在適當(dāng)考慮各種利益訴求的基礎(chǔ)上，對各種方案進(jìn)行選擇和決策，并說明理由；第四，對公眾參與進(jìn)行監(jiān)督和司法審查[1,2]。可見，公眾參與的程序設(shè)計(jì)和權(quán)利的配置，是以特定行政過程所涉及或影響的各種利益的識別為出發(fā)點(diǎn)的，公眾參與需要根據(jù)不同的利益類型來確定相應(yīng)主體的參與方式和參與強(qiáng)度。利益的識別是公眾參與程序設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，也是對公眾參與權(quán)利進(jìn)行類型化分析的重要維度。一個行政過程可能涉及或影響的利益并非是單一類型的，根據(jù)利益類型來確定相應(yīng)主體的參與方式、參與強(qiáng)度是將抽象的公眾參與落實(shí)的有效路徑。具體而言，根據(jù)相關(guān)主體自身利益受影響的程度，將公眾參與的“公眾”分為“有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”兩大類型構(gòu)成，并分別為這兩種類型的主體設(shè)計(jì)不同的參與方式和參與強(qiáng)度，就是將公眾參與落實(shí)為現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐的一個重要策略?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”是指相應(yīng)的行政行為直接影響其實(shí)體利益的相關(guān)法人和自然人；“無利害關(guān)系的公眾”是指相應(yīng)的行政行為不直接影響其實(shí)體利益的相關(guān)法人和自然人②。在具體的范圍上，“有利害關(guān)系的公眾”包括行政行為的直接相對人以及利益受行政行為影響的其他相關(guān)人。行政行為的直接相對人，指在行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對應(yīng)的另一方當(dāng)事人；利益受行政行為影響的其他相關(guān)人，指實(shí)體利益已經(jīng)或可能受到行政行為影響的其他相關(guān)主體?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”因?yàn)槠鋵?shí)體的利益受到影響，其自身或受其委托的代理人應(yīng)當(dāng)參與到相關(guān)行政程序，其參與相關(guān)行政程序的目的是為了自身的實(shí)體利益；而“沒有利害關(guān)系的公眾”參與相關(guān)行政程序，不是為了自身實(shí)體利益的維護(hù)，而是為了公共利益的維護(hù)和促進(jìn)。利益類型的不同及其參與目的的差異，必然會對參與權(quán)利的具體規(guī)則發(fā)生影響。如果忽視了這種差異來設(shè)計(jì)權(quán)利規(guī)則，權(quán)利規(guī)則就很難落地。因此，根據(jù)“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”來設(shè)計(jì)不同的具體權(quán)利規(guī)則，其本質(zhì)是根據(jù)不同的利益類型及其與權(quán)利主體的關(guān)系來設(shè)計(jì)權(quán)利規(guī)則，與公眾參與的法律本質(zhì)是相符的。

(二) 公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分的具體內(nèi)容

第一，這兩種類型的主體參與行政的理論依據(jù)是不同的?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”參與相關(guān)行政程序是保護(hù)實(shí)體利益及權(quán)利的需要，實(shí)體利益的保護(hù)需要以程序權(quán)利的賦予為保障，在相應(yīng)的行政程序中賦予實(shí)體權(quán)利受直接影響的相關(guān)主體知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利，是通過程序權(quán)利保障實(shí)體權(quán)利的必然要求，其對行政程序的參與是傳統(tǒng)的正當(dāng)行政程序的應(yīng)有之義。不管是大陸法系的傳統(tǒng)行政程序法律制度，還是英美法系的行政程序法律制度，保障利害關(guān)系人對相關(guān)行政程序的參與都是其必不可少的重要環(huán)節(jié)和制度構(gòu)成?！皼]有利害關(guān)系的公眾”對相關(guān)行政程序的參與則是伴隨著公眾參與理論的勃興而提上議事日程并進(jìn)入法律制度和實(shí)踐的，其主要目的是通過公眾參與的直接民主方式解決“傳送帶理論”和“專家理論”所不能解決的合法性危機(jī)問題，提升行政程序?qū)怖娴谋Ｗo(hù)效果[3,4]。

第二，這兩種類型的主體在參與過程中所享有的權(quán)利類型是有差異的?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”在行政程序的參與中不僅享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且可以根據(jù)其實(shí)體的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等請求修改或撤銷相應(yīng)的行政行為(包括抽象的行政行為和具體的行政行為)。當(dāng)“有利害關(guān)系的公眾”的實(shí)體權(quán)利受損時，其享有利益補(bǔ)償請求權(quán)，可以請求政府或其他主體對其受損的利益進(jìn)行補(bǔ)償?！皼]有利害關(guān)系的公眾”對相關(guān)行政程序的參與，其享有的權(quán)利包括程序性的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在某些情況下可能會享有請求修改或撤銷相應(yīng)的行政行為的權(quán)利。

第三，這兩種類型的主體所享有的參與權(quán)利在權(quán)利的具體內(nèi)容上有所不同。雖然“有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”都享有在相關(guān)行政程序中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容有所不同。在知情權(quán)方面，“無利害關(guān)系的公眾”對相關(guān)信息的知悉是通過政府和企業(yè)的信息公開(主動公開和依申請公開)來實(shí)現(xiàn)的，而“有利害關(guān)系的公眾”對相關(guān)信息的知悉除通過政府和企業(yè)的信息公開外，對某些重要的信息，政府和企業(yè)還需要通過適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行通知和公告。在參與權(quán)方面，“無利害關(guān)系的公眾”主要通過社會團(tuán)體、市民代表、專家代表等主體來參與行政程序，而“有利害關(guān)系的公眾”則需要通過民主推選的方式選出其利益代表人參與相應(yīng)的行政程序。在監(jiān)督權(quán)方面，“無利害關(guān)系的公眾”主要通過公益訴訟對相關(guān)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，而“有利害關(guān)系的公眾”則通過私益訴訟對相關(guān)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

第四，這兩種類型的主體在參與機(jī)制設(shè)計(jì)上也有不同?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”對相關(guān)行政程序的參與是為了自己的利益而戰(zhàn)，雖然其客觀上可能具有保護(hù)社會公益的效果，但其主觀的目的和出發(fā)點(diǎn)乃是為了自身的利益，因此，其參與行政程序的積極性是充足的，參與機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是為其公開、公平和公正的參與提供機(jī)會，對其利益保護(hù)和補(bǔ)償提供制度保障。而“無利害關(guān)系的公眾”對相關(guān)行政程序的參與是為了公共利益，參與機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)不僅應(yīng)當(dāng)著眼于為其提供公開、公平和公正的參與機(jī)會，而且還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行激勵機(jī)制的設(shè)計(jì)，否則，“無利害關(guān)系的公眾”的參與很難實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮作用，可能會成為形式和擺設(shè)[5]。

(三) 公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分原理在環(huán)境行政參與中的適用

公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分原理在環(huán)境行政參與中能夠適用，而且，通過公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分原理的適用，能夠推動環(huán)境保護(hù)公眾參與的理論向縱深和精細(xì)化發(fā)展。首先，公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理能夠適用于公眾對環(huán)境行政程序的參與這一領(lǐng)域。公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理廣泛適用于行政參與，也自然適用于環(huán)境行政參與。環(huán)境行政程序是一種具有廣度的利益沖突的行政程序，其不僅會涉及經(jīng)營者的個體利益，而且會涉及第三人等其他利害關(guān)系人的個體利益和社會公共利益。環(huán)境行政的公眾參與程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮作為利害關(guān)系人的參與和非利害關(guān)系人的參與的差異性并設(shè)計(jì)相應(yīng)的程序規(guī)則。其次，就環(huán)境公眾參與理論自身的發(fā)展而言，其需要從籠統(tǒng)的環(huán)境公眾參與的理論探討向具體領(lǐng)域里的具體的公眾參與問題發(fā)展。通過具體討論“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”的環(huán)境行政參與中的權(quán)利規(guī)則問題，能夠?qū)⒊橄蟮沫h(huán)境公眾參與權(quán)利理論轉(zhuǎn)化為具體化、精細(xì)化和可實(shí)施化權(quán)利規(guī)則，促進(jìn)環(huán)境公眾參與權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中落地生根。環(huán)境公眾參與的主要領(lǐng)域包括環(huán)境立法的公眾參與和環(huán)境行政的公眾參與，這兩個領(lǐng)域的參與的具體規(guī)則是有所差異的。在環(huán)境行政的公眾參與中，具有鄰避效應(yīng)的項(xiàng)目許可和實(shí)施的公眾參與是各國實(shí)踐中最具有爭議和挑戰(zhàn)性的理論和實(shí)踐議題，這一議題的本質(zhì)是一個環(huán)境行政決策程序的公眾參與問題[6]。而這一議題的深入討論，也離不開公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分原理的運(yùn)用。

二、公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分原理在環(huán)境行政中的具體展開

(一) “有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”的范圍界定

1.“有利害關(guān)系的公眾”的范圍界定

在行政領(lǐng)域中常用的一個概念是“利害關(guān)系人”，其指“行政行為將會直接影響其權(quán)利義務(wù)關(guān)系的公民、法人或其他組織”，或者說“行政行為的實(shí)施將對其權(quán)利義務(wù)造成重大影響的人”[7]。環(huán)境行政行為的“利害關(guān)系人”包括兩種類型的主體：第一是環(huán)境行政相對人，指環(huán)境行政行為所直接指向的主體，這一類主體的范圍比較明確；第二類指其他利害相關(guān)人，指行政相對人之外的實(shí)體權(quán)利或利益受到環(huán)境行政行為影響的相關(guān)自然人、法人和其他組織。“有利害關(guān)系的公眾”指環(huán)境行政行為相對人之外的實(shí)體權(quán)利或利益受到環(huán)境行政行為影響的相關(guān)自然人、法人和其他組織。

“有利害關(guān)系的公眾”的范圍的確定存在諸多爭議之處。其只包括受環(huán)境行政行為直接影響的人, 還是既包括受環(huán)境行政行為直接影響的人，又包括受其間接影響的人，人們難以取得一致的意見[8]。如果將環(huán)境行政行為間接影響到的主體也納入“有利害關(guān)系的公眾”的范圍，則無疑會極大地增加環(huán)境行政的成本。而且，哪些主體的實(shí)體權(quán)利或利益受到了環(huán)境行政行為的間接影響，在界定上存在技術(shù)困難。受環(huán)境行政行為間接影響的人，納入“無利害關(guān)系的公眾”的參與體系進(jìn)行公眾參與的制度設(shè)計(jì)，更為合理。因此，“有利害關(guān)系的公眾”應(yīng)當(dāng)是其利益受到行政行為直接影響的人。

“有利害關(guān)系的公眾”的具體明確一方面需要相關(guān)技術(shù)規(guī)范為具體項(xiàng)目或事項(xiàng)的“有利害關(guān)系的公眾”的范圍界定提供依據(jù)；另一方面需要主持程序的行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體的項(xiàng)目或事項(xiàng)來具體確定。不可否認(rèn)的是，行政機(jī)關(guān)在“有利害關(guān)系的公眾”的具體范圍的確定方面具有一定的裁量權(quán)。作為受具體項(xiàng)目或事項(xiàng)影響的公民、法人或其他組織，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)納入“有利害關(guān)系的公眾”而沒有被納入的，可以在法定的期限內(nèi)進(jìn)行申訴或訴訟。

2.“無利害關(guān)系的公眾”的范圍界定

“無利害關(guān)系的公眾”是“有利害關(guān)系的公眾”之外的其他公眾，指實(shí)體權(quán)利或利益沒有受到行政行為影響的相關(guān)自然人、法人和其他組織?！盁o利害關(guān)系的公眾”范圍的界定直接取決于“有利害關(guān)系的公眾”的范圍界定，環(huán)境行政相對人、其他利害相關(guān)人之外的其他主體，都可以納入“無利害關(guān)系的公眾”的范圍。具體而言，“無利害關(guān)系的公眾”包括環(huán)保社會組織和其他社會公眾。

環(huán)保社會組織是環(huán)境公眾參與最重要的主體。所謂環(huán)保社會組織，指其章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的社會組織。根據(jù)《奧胡斯公約》的規(guī)定，“倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益”。因此，《奧胡斯公約》把環(huán)保社會組織和實(shí)體權(quán)益受到影響的利害關(guān)系人都納入了“所涉公眾”范疇。但環(huán)保社會組織參與環(huán)境行政程序的目的、所追求的利益和有利害關(guān)系的公眾還是有本質(zhì)區(qū)別的。有利害關(guān)系的公眾參與相應(yīng)的行政程序是為了維護(hù)自己的實(shí)體權(quán)益，其參與相應(yīng)的行政程序并不需要法律的特別授權(quán)，而環(huán)保社會組織參與環(huán)境行政程序是為了環(huán)境公共利益，并非所有的環(huán)保社會組織都可以參與相應(yīng)的環(huán)境行政程序，其參與需要法律的授權(quán)。首先，必須符合法定條件的社會組織方可參與相應(yīng)的行政程序；其次，其參與的環(huán)節(jié)和程度也是以法律規(guī)定為前提的。綜上，根據(jù)環(huán)境公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分的原理，將環(huán)保社會組織納入“無利害關(guān)系的公眾”的范圍更為合理。

除了環(huán)保社會組織外，其他社會公眾也有參與相應(yīng)的環(huán)境行政程序的權(quán)利。例如，其他社會公眾也有相應(yīng)的知情權(quán)，也可以檢舉環(huán)境違法行為。

(二) “有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”在環(huán)境行政中的參與權(quán)的具體內(nèi)容

1.“有利害關(guān)系的公眾”在環(huán)境行政中參與權(quán)的具體內(nèi)容

“有利害關(guān)系的公眾”對相關(guān)環(huán)境行政程序的參與與傳統(tǒng)的環(huán)境行政程序的正當(dāng)程序沒有本質(zhì)區(qū)別。因此，傳統(tǒng)的一般行政程序法律制度中的利害關(guān)系人所享有的相關(guān)權(quán)利，“有利害關(guān)系的公眾”也應(yīng)當(dāng)享有。這些權(quán)利包括：獲取相關(guān)環(huán)境信息和被告知的權(quán)利、要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利、聽證權(quán)、卷宗閱覽權(quán)、平等對待權(quán)、要求決定者為決定說明理由的權(quán)利、程序抵抗權(quán)、法律救濟(jì)權(quán)。聽證權(quán)并不是指狹義的要求召開聽證會的權(quán)利，而是指在行政機(jī)關(guān)針對特定的主體作出不利于影響其權(quán)益的決定之前，其有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)聽取其意見并有權(quán)為自己利益辯護(hù)的權(quán)利，因此聽證權(quán)涵蓋了參加行政程序權(quán)、表達(dá)權(quán)和辯護(hù)權(quán)的豐富內(nèi)容[9]③。

“有利害關(guān)系的公眾”的合法利益應(yīng)當(dāng)被進(jìn)行決策的行政機(jī)關(guān)考慮和保護(hù)。具體而言，在行政程序中，“有利害關(guān)系的公眾”享有以下實(shí)體性的請求權(quán)：第一，“有利害關(guān)系的公眾”的合法權(quán)益有受特定項(xiàng)目許可侵害的重大威脅時，“有利害關(guān)系的公眾”享有預(yù)防性的干擾防御請求權(quán)。根據(jù)這一請求權(quán)，“有利害關(guān)系的公眾”可以請求行政機(jī)關(guān)選擇一個對其合法權(quán)益侵害較少或者沒有侵害的決策方案或許可。在特定的情形下，“有利害關(guān)系的公眾”可以請求行政機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)特定的項(xiàng)目。例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備批準(zhǔn)在一個不合適的地點(diǎn)設(shè)立化工廠時，周圍的居民為了保護(hù)自己的人身健康權(quán)，可以請求行政機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)設(shè)立此化工廠。第二，“有利害關(guān)系的公眾”的合法權(quán)益的損害在現(xiàn)有的技術(shù)和具體的情形下不可完全避免時，“有利害關(guān)系的公眾”享有替代性的損害補(bǔ)償請求權(quán)，即請求項(xiàng)目業(yè)主方對其合法權(quán)益的損害進(jìn)行補(bǔ)償。這種合法權(quán)益的損害補(bǔ)償請求權(quán)可以在行政行為作出之前或作出之后行使。第三，“有利害關(guān)系的公眾”的合法權(quán)益已經(jīng)受到一個違法行政行為的損害和威脅時，“有利害關(guān)系的公眾”享有撤銷環(huán)境行政行為的請求權(quán)[10]。

實(shí)體上的請求權(quán)是維護(hù)“有利害關(guān)系的公眾”的實(shí)體權(quán)益的重要工具，也是實(shí)體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范的連接點(diǎn)。環(huán)境行政參與程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為“有利害關(guān)系的公眾”實(shí)體法請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供程序的機(jī)會。其中，“有利害關(guān)系的公眾”的合法權(quán)益的損害補(bǔ)償請求權(quán)的直接義務(wù)主體不是行政機(jī)關(guān)，但是，行政機(jī)關(guān)在行政決策中，應(yīng)當(dāng)將利益補(bǔ)償協(xié)議的達(dá)成作為行政決策的重要條件之一。這樣的環(huán)境行政程序方能實(shí)現(xiàn)其利益平衡的功能。

2.“無利害關(guān)系的公眾”在環(huán)境行政中參與權(quán)的具體內(nèi)容

“無利害關(guān)系的公眾”與“有利害關(guān)系的公眾”的參與權(quán)的具體內(nèi)容有著本質(zhì)的區(qū)別。而且，同為“無利害關(guān)系的公眾”，環(huán)保社會組織的參與權(quán)和非環(huán)保組織的其他社會公眾的參與權(quán)也有區(qū)分。

(1) 環(huán)保社會組織的參與權(quán)內(nèi)容。

環(huán)保社會組織自身的實(shí)體權(quán)益與環(huán)境行政行為無直接的利害關(guān)系，但賦予環(huán)保組織內(nèi)容全面、權(quán)能充分的參與權(quán)已經(jīng)逐漸成為世界的潮流和共識。政府成為環(huán)境公益的守護(hù)者和促進(jìn)者只是理論的理想圖景，政府的環(huán)境規(guī)制被俘獲、政府為了短期的利益而犧牲長期的環(huán)保生態(tài)利益，諸如此類的政府環(huán)境管制失靈現(xiàn)象廣泛存在[11]。政府環(huán)境規(guī)制失靈客觀上產(chǎn)生了通過公眾和社會力量來守護(hù)和促進(jìn)環(huán)境公益的需求。一方面，環(huán)保社會組織具備專業(yè)性，能夠?yàn)榄h(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)；另一方面，其具備組織性和規(guī)范性，能夠避免公眾參與的無序性而導(dǎo)致過高的社會成本和負(fù)面影響?；谏鲜隼碛?，環(huán)保組織充當(dāng)環(huán)境公益的重要代表參與到相關(guān)的環(huán)境程序中成為環(huán)境公眾參與的最重要形式選擇[12,13]。

環(huán)保組織在環(huán)境行政程序中享有包括知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的廣泛權(quán)能?！坝欣﹃P(guān)系的公眾”享有包括獲取相關(guān)環(huán)境信息和被告知的權(quán)利，要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利，聽證權(quán)(包括參加行政程序權(quán)、表達(dá)權(quán)和辯護(hù)權(quán))，卷宗閱覽權(quán)，平等對待權(quán)，要求決定者為決定說明理由的權(quán)利，程序抵抗權(quán)，付諸法律救濟(jì)的權(quán)利等諸項(xiàng)程序性權(quán)利。環(huán)保組織是否享有利害關(guān)系人所享有的這些程序性權(quán)利？以上權(quán)利中，除程序抵抗權(quán)在客觀上不可能行使外，環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)享有其他權(quán)利，否則，環(huán)保組織的參與權(quán)就會成為擺設(shè)和裝飾，不能對項(xiàng)目決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。根據(jù)德國《自然保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保團(tuán)體在涉及自然保護(hù)的項(xiàng)目的許可中具有參與權(quán)，這些權(quán)利包括獲悉特定的計(jì)劃和程序的權(quán)利、表達(dá)權(quán)、查閱專業(yè)評估意見的權(quán)利、意見得到回應(yīng)和尊重的權(quán)利、提起公益訴訟的權(quán)利和行政申訴權(quán)等[14](455)。從德國法的規(guī)定可以看出，法律一旦規(guī)定環(huán)保組織對特定的環(huán)境行政程序具有參與權(quán)，其就享有知情權(quán)、參加權(quán)、表達(dá)權(quán)、意見受到尊重(即要求決策者說明理由的權(quán)利)、訴訟權(quán)等一系列行政程序的參與者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。要求平等對待的權(quán)利和要求中立的裁判者主持程序和作出決策的權(quán)利，雖然在相關(guān)法律解釋中沒有被提及，但這兩項(xiàng)權(quán)利是任何一個程序參與者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，環(huán)保組織作為環(huán)境公益的代表者之一，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有這兩項(xiàng)權(quán)利。

環(huán)保組織的行政參與權(quán)利與有直接利害關(guān)系的公眾對相關(guān)環(huán)境行政程序的參與的最大不同是在參與資格的確認(rèn)上。有直接利害關(guān)系的公眾因?yàn)槠渥陨淼膶?shí)體權(quán)益受到相關(guān)環(huán)境行政決策的直接影響，其參與相關(guān)行政程序的資格的獲得具有天然的合法性。而環(huán)保組織對行政程序的參與資格的獲得則需要以下兩個前置條件：第一，只有符合法定條件的環(huán)保組織方能享有公眾參與權(quán)利。為了保障環(huán)保組織參與的有效性和有序性，實(shí)現(xiàn)公眾參與和行政效能的調(diào)適，降低公眾參與的社會成本，許多國家的法律往往對環(huán)保組織規(guī)定一些條件。例如，根據(jù)德國《自然保護(hù)法》的規(guī)定，只有符合條件的登記在案的環(huán)保組織方能享有對自然保護(hù)相關(guān)行政程序的參與權(quán)[14](455?456)。第二，環(huán)保組織只對特定的環(huán)境行政程序具有參與權(quán)。環(huán)保組織對相關(guān)環(huán)境行政程序的參與，在帶來環(huán)境公益保護(hù)效應(yīng)的同時，必然會拖長環(huán)境行政程序的時間，增加社會成本，因此不可能賦予環(huán)保組織參與所有環(huán)境行政程序的權(quán)利。環(huán)保組織對特定環(huán)境行政程序的參與需要法律的賦權(quán)，其參與的范圍在各國有著差別。由于環(huán)保組織參與環(huán)境行政程序是為了保護(hù)環(huán)境公益，因此對環(huán)境公益的影響程度，應(yīng)當(dāng)成為衡量環(huán)保組織是否能夠參與行政程序的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。對那些對環(huán)境公益有重要影響的環(huán)境行政程序，環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)享有參與權(quán)。

應(yīng)當(dāng)注意的是，即使不具備特定環(huán)境程序參與資格的環(huán)保組織，仍然可以和其他社會公眾一樣享有知情權(quán)和舉報(bào)權(quán)。但這類環(huán)保組織，不能享有和有直接利害關(guān)系的公眾類似的參與整個行政程序的相關(guān)系列權(quán)利。

(2) 其他社會公眾的參與權(quán)內(nèi)容。

具有直接利害關(guān)系的公眾為了自己的利益享有傳統(tǒng)正當(dāng)行政程序中利害關(guān)系人所享有的相關(guān)權(quán)利，符合法定條件的環(huán)保組織具有類似于利害關(guān)系人的法律地位因而享有類似于具有直接利害關(guān)系的公眾的相關(guān)權(quán)利。不符合法定條件的其他環(huán)保組織，也享有環(huán)境參與權(quán)，但其不享有與“有直接利害關(guān)系的公眾”參與權(quán)類似的權(quán)利內(nèi)容， 其權(quán)利內(nèi)容與其他社會公眾的參與權(quán)一致。因此，此處所討論的其他社會公眾，指的是不符合法定條件的環(huán)保組織和其他非直接利害關(guān)系人的公眾。

其他社會公眾所享有的參與權(quán)內(nèi)容具體如下：①知情權(quán)。有權(quán)獲取環(huán)境信息的公眾包括自然人、法人、相關(guān)協(xié)會、組織和團(tuán)體[15]，擁有環(huán)境信息的行政機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會組織應(yīng)當(dāng)依法或依請求公開環(huán)境信息。知情權(quán)的享有和行使不以具有利益或其他利害關(guān)系為前提。②檢舉權(quán)。檢舉權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，不受有無利害關(guān)系的限制，也不受資質(zhì)和條件的限制，其他社會公眾也享有檢舉權(quán)[16]。

綜上分析，其他社會公眾享有的參與權(quán)的具體內(nèi)容包括：知情權(quán)，檢舉權(quán)和通過民意投票、游行、請?jiān)?、游說、給報(bào)刊編輯寫信、辯論、組成公民顧問團(tuán)等間接的方式參與行政程序的權(quán)利。由于其他社會公眾沒有直接的行政程序參與權(quán)，因此也不享有實(shí)體上的請求權(quán)。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)利行使的程序約束

公眾參與的環(huán)境行政程序的目標(biāo)是為各種利益的協(xié)調(diào)與平衡提供一個法律機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上促成最佳行政決策的作出和執(zhí)行。公眾參與權(quán)的行使和落實(shí)，必然展現(xiàn)為一個相關(guān)的程序設(shè)計(jì)并受此程序的約束。否則，公眾參與就會淪為無序參與，也無法達(dá)成設(shè)定程序的最初目標(biāo)，更無法保障行政效能的實(shí)現(xiàn)。以影響性項(xiàng)目的行政許可程序?yàn)槔?，其程序設(shè)計(jì)中各主體的權(quán)利運(yùn)行應(yīng)當(dāng)受到以下程序的制約。

(一) 參與權(quán)行使的期限限制

根據(jù)上文的論述，有直接利害關(guān)系的公眾和符合法定資質(zhì)的環(huán)保組織(法律也可授權(quán)某些政府部門代表生態(tài)環(huán)境公益主張相關(guān)的權(quán)利，但這不屬于本文討論的公眾參與的范疇)在環(huán)境行政程序中享有實(shí)體法上的干擾防御請求權(quán)、損害賠償請求權(quán)和撤銷請求權(quán)。有直接利害關(guān)系的公眾所指向的是自己的私利，而環(huán)保組織指向的是環(huán)境公共利益。在程序上，它們實(shí)現(xiàn)其利益的核心表現(xiàn)為表達(dá)意見并要求行政機(jī)關(guān)尊重其表達(dá)意見的權(quán)利。但是，公眾的意見表達(dá)是受到法律規(guī)定的期間和程序制約的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)需要在特定的期限內(nèi)作出行政決定，環(huán)境行政許可的行政相對人的利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值目剂?。因此，如果公眾不能在法律?guī)定的期限內(nèi)提出不同的意見，行政機(jī)關(guān)和環(huán)境行政許可的相對人也沒有義務(wù)對其意見進(jìn)行尊重。根據(jù)德國《聯(lián)邦污染物排放保護(hù)法》的規(guī)定，法律規(guī)定項(xiàng)目的許可需要對該項(xiàng)目進(jìn)行公示并通知直接利害關(guān)系人，在計(jì)劃所呈列的1個月及此后2個星期內(nèi)，潛在的利害相關(guān)人、其他的社會公眾和社會團(tuán)體也可對此計(jì)劃提出異議[17](78)。異議除了保護(hù)利害相關(guān)人的利益外，還可使許可機(jī)關(guān)對基本事實(shí)獲得更好、更全面的信息，所以，為公共利益所提出的異議同樣是值得重視的[14](455?458)。在異議的期限屆滿以后，所有的非以特別的私法權(quán)利名義提起的異議將在公法上失去效力，盡管行政機(jī)關(guān)在評估是否給予許可時也應(yīng)將此遲到的異議內(nèi)容給予考慮[14](455?458)。然而，第三者無權(quán)要求對其不在規(guī)定時間內(nèi)提出的異議在緊接著的討論階段進(jìn)行討論。另外，根據(jù)《聯(lián)邦污染物排放保護(hù)法》第 10 條的規(guī)定，沒有在規(guī)定的時間里提出異議的人將不能有效地行使其在法律救濟(jì)程序中的權(quán)利(如要求撤銷許可)，但這僅限于公法領(lǐng)域的救濟(jì)權(quán)利，此當(dāng)事人仍可行使其私法上的救濟(jì)權(quán)利(損害賠償請求權(quán)) [17]( 78?79)。

(二) 行政機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)及行政決定的存續(xù)力

公眾參與的效力是考量和決定公眾參與制度是否能夠發(fā)揮其功能的關(guān)鍵要素。公眾參與效力是指“參加人所提出的意見和要求是否能夠?qū)π姓Q策的最終結(jié)果產(chǎn)生影響，以及產(chǎn)生多大程度的影響”[18]。在環(huán)境行政的公眾參與中，既要避免公眾參與的效力過低，也要避免行政決定為公眾的意見完全綁架的公眾參與效力過高的狀況發(fā)生。公眾參與的效力過低表現(xiàn)為公眾參與程序中公眾所提供的證據(jù)、所表達(dá)的觀點(diǎn)、異議對行政決定沒有任何實(shí)質(zhì)的約束力或約束力幾乎可以忽略不計(jì)，行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)質(zhì)性地和參與者分享決策權(quán)。造成的結(jié)果就是公眾參與成了純粹的擺設(shè)和形式，行政機(jī)關(guān)在公眾參與程序沒有實(shí)施完以前已經(jīng)作出了實(shí)質(zhì)決策，公眾參與只是行政機(jī)關(guān)決策獲得合法性的一個注腳而已[18]。公眾參與淪為純粹的形式和擺設(shè)的現(xiàn)象肯定是應(yīng)該避免的，但這并不意味著公眾將享有最終的行政決策權(quán)或者行政機(jī)關(guān)必須按照公眾的意見來進(jìn)行決策。因?yàn)?，有利害關(guān)系的公眾的訴求主要是從其私人利益出發(fā)的，而環(huán)保組織等社會團(tuán)體只能代表部分公共利益。如果行政決策完全為公眾意見所綁架，會降低行政決策的質(zhì)量、阻礙行政創(chuàng)新和降低行政機(jī)關(guān)的責(zé)任心[18]。

一方面，要賦予和保障公眾在行政參與程序中程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，公眾所提供的證據(jù)和觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)作為決策的依據(jù)，意見應(yīng)當(dāng)?shù)玫交貞?yīng)，正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足和保護(hù)。另一方面，賦予和保障公眾參與權(quán)利并不能剝奪行政機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)，而且行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政程序作出的行政決定具有行政存續(xù)力和行政公信力，非經(jīng)法定程序不能推翻。行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時，需要對在規(guī)定時間內(nèi)依照法律程序所表達(dá)的觀點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)，對正當(dāng)?shù)睦孢M(jìn)行考量和保護(hù)，一旦作出行政決定并依法生效，行政機(jī)關(guān)就有權(quán)責(zé)實(shí)施。

四、以二元性區(qū)分為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)

(一) 我國環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)利立法及實(shí)踐中存在的問題

1.作為公眾參與權(quán)核心權(quán)能的狹義參與權(quán)的空心化

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第五章明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公眾參與的知情權(quán)、狹義參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等三項(xiàng)公眾參與的基本權(quán)利。但就具體的條文來看，作為公眾參與三項(xiàng)權(quán)利中最核心的狹義參與權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定是不具體和不清晰的。正如前文所述，公眾參與三項(xiàng)權(quán)利中的狹義參與權(quán)，其具體的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括參加行政程序的權(quán)利、表達(dá)意見的權(quán)利、意見獲得回應(yīng)和尊重的權(quán)利以及正當(dāng)利益受保護(hù)的權(quán)利等。在《環(huán)境保護(hù)法》第五章，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)各用了兩個法條進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定，但針對狹義參與權(quán)，只在第56條對其進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，且第56條的條款內(nèi)容只規(guī)定了環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)征求公眾的意見，而對在環(huán)境行政程序參與中的參加權(quán)、表達(dá)權(quán)、意見獲得回應(yīng)和尊重的權(quán)利以及正當(dāng)利益受保護(hù)的權(quán)利并無具體的細(xì)化規(guī)定。公眾參與三項(xiàng)權(quán)利中最核心和最重要的狹義參與權(quán)成為立法中規(guī)定最少也最為薄弱的環(huán)節(jié)。狹義參與權(quán)權(quán)能規(guī)定的薄弱狀態(tài)在環(huán)保部的執(zhí)法解釋和地方立法中有所改善，但還是沒有改變其內(nèi)容空泛和薄弱的局面。

狹義參與權(quán)作為公眾參與三項(xiàng)具體權(quán)利之一在立法中規(guī)定的薄弱狀態(tài)與我國對公眾參與的理論定位的偏差和對其二元性區(qū)分原理認(rèn)識的不足有直接的關(guān)系。我國法學(xué)界對環(huán)境公眾參與的研究自覺或不自覺地剝離其與環(huán)境正當(dāng)程序及其背后的行政正當(dāng)程序的天然聯(lián)系，也沒有自覺運(yùn)用公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理，這直接導(dǎo)致了對公眾參與的核心權(quán)利狹義參與權(quán)的研究和立法停留在比較空泛的狀態(tài)，無法具體化、深入化和可實(shí)施化。有利害關(guān)系的公眾和沒有利害關(guān)系的公眾在知情權(quán)方面差別并不顯著，在監(jiān)督權(quán)方面的具體化和細(xì)化難度相對較小，而在狹義參與權(quán)方面，這兩種類型的主體的權(quán)利構(gòu)成和行使都有顯著區(qū)別。不認(rèn)識到此種差別，是不可能將參與權(quán)的內(nèi)容具體化、深入化和可實(shí)施化的。

2.“有利害關(guān)系的公眾”的參與權(quán)權(quán)能規(guī)定不清和實(shí)體權(quán)益保障不力

由于“有利害關(guān)系的公眾”自身的實(shí)體權(quán)益受到相關(guān)環(huán)境行政程序的直接影響，其應(yīng)當(dāng)享有正當(dāng)程序中的利害關(guān)系人所享有的行政程序參加權(quán)、意見表達(dá)權(quán)、意見獲得回應(yīng)權(quán)和正當(dāng)權(quán)益受保護(hù)權(quán)為核心的四項(xiàng)權(quán)能以及其他正當(dāng)程序權(quán)利。然而，全國性的環(huán)境行政程序的上位法《行政程序法》尚未提上立法日程，而《環(huán)境保護(hù)法》中對“有利害關(guān)系的公眾”在參與相關(guān)行政程序中享有哪些具體權(quán)利的規(guī)定也比較零散。目前對“有利害關(guān)系的公眾”在行政程序參與中的權(quán)利規(guī)定得比較全面的法律文件是環(huán)保部于 2015年頒發(fā)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》。這些立法存在以下不足：第一，沒有具體規(guī)定有利害關(guān)系的公眾獲得通知的權(quán)利和公眾選擇代表的具體方法，導(dǎo)致有利害關(guān)系的公眾的參與權(quán)不能真正落地；第二，在規(guī)范范圍上，這些法律規(guī)范僅就環(huán)評許可中的公眾參與進(jìn)行了規(guī)范，對其他環(huán)保領(lǐng)域中的公眾參與缺乏詳細(xì)規(guī)定；第三，“有利害關(guān)系的公眾”的實(shí)體法請求權(quán)的保障不力。參與相關(guān)行政程序的目的是為了實(shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)保障其在參與程序中的實(shí)體性請求權(quán)，而不是讓程序淪為形式。這就需要規(guī)定預(yù)防性干擾防御請求權(quán)、利益補(bǔ)償請求權(quán)、行政許可或計(jì)劃的撤銷請求權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，而我國目前的公眾參與法規(guī)在這些方面的規(guī)定是嚴(yán)重不足的。

3.缺乏權(quán)利和利益沖突的處理規(guī)則

環(huán)境維權(quán)和公眾參與在當(dāng)下中國成為最具有正當(dāng)性的話語[19]。以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的公眾參與在環(huán)境保護(hù)中具有天然的正當(dāng)性。保障公眾參與權(quán)利、擴(kuò)大公眾參與范圍、加大公眾參與力度成為理論界和實(shí)務(wù)界共同的呼吁，也得到了近年來立法的回應(yīng)。但是，公眾參與權(quán)利的保障并不一定導(dǎo)致理性的結(jié)果并促進(jìn)公益，在諸多鄰避項(xiàng)目中，公眾參與的結(jié)果是導(dǎo)致了本來應(yīng)當(dāng)有效解決環(huán)境問題的項(xiàng)目的流產(chǎn)[19]。民主協(xié)商并不一定能夠達(dá)成一致的理性決策，經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)交流后如果能夠達(dá)成共識當(dāng)然是理想的結(jié)局，但現(xiàn)實(shí)中民主協(xié)商往往不能達(dá)成一致。

公眾參與的本質(zhì)是提供一個權(quán)利及利益博弈和協(xié)調(diào)的平臺，但公眾參與要促成理性和有效率的行政決策，必須要規(guī)定相關(guān)的權(quán)利和利益沖突的處理規(guī)則。遺憾的是，縱觀我國目前的環(huán)境公眾參與的相關(guān)立法，這方面的法律規(guī)則相當(dāng)缺乏。因此，一方面是公眾參與權(quán)利的保障不足，另一方面是公眾參與的無序和行政對公眾不合理的非理性依從，這兩種公眾參與中的不合理現(xiàn)象在我國環(huán)境保護(hù)中都存在著。

(二) 我國環(huán)境公眾參與權(quán)利相關(guān)條款的解釋和完善

1.區(qū)分適用“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”的參與規(guī)則

在我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的相關(guān)立法中，并沒有有意識地區(qū)分“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”兩種不同類型的公眾參與權(quán)利。在法律解釋和適用中，需要借助公眾參與權(quán)利二元構(gòu)造的理論，對這兩者進(jìn)行區(qū)分適用。 在參與資格的確認(rèn)上，有利害關(guān)系的公眾是否具備參與行政程序資格的關(guān)鍵在于其利益是否受到相關(guān)行政行為的直接影響，而無利害關(guān)系的公眾參與資格的確認(rèn)則需要分為普通公眾和環(huán)保組織的參與來分別進(jìn)行確認(rèn)。普通公眾的參與權(quán)主要是知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不需要特別的法律條件，環(huán)保組織的參與資格則需要審核是否具備法律規(guī)定的資質(zhì)和條件。在參與權(quán)利的具體內(nèi)容方面，有直接利害關(guān)系的公眾可以直接適用傳統(tǒng)行政正當(dāng)程序規(guī)范中的相關(guān)規(guī)定，而“沒有利害關(guān)系的公眾”的參與權(quán)的內(nèi)容以法律的具體規(guī)定為解釋的出發(fā)點(diǎn)，不能直接適用傳統(tǒng)行政正當(dāng)程序的利害關(guān)系人的相關(guān)權(quán)利規(guī)范。具體而言，我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》中有關(guān)“有利害關(guān)系的第三人”的相關(guān)程序權(quán)利，環(huán)境保護(hù)中“有利害關(guān)系的公眾”也可以進(jìn)行適用。這些程序性權(quán)利包括獲取相關(guān)環(huán)境信息和被告知的權(quán)利、要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利、參加程序的權(quán)利、卷宗閱覽權(quán)、平等對待權(quán)、要求決定者為決定說明理由的權(quán)利(意見受尊重權(quán))、程序抵抗權(quán)、正當(dāng)利益受保護(hù)的請求權(quán)、付諸法律救濟(jì)的權(quán)利等。

2.我國環(huán)境公眾參與權(quán)利的規(guī)范完善

我國的環(huán)境公眾參與立法并沒有自覺地運(yùn)用公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分原理，這導(dǎo)致了一些法律規(guī)范的內(nèi)容針對性弱、很難執(zhí)行的現(xiàn)象。在未來的立法中，需要運(yùn)用環(huán)境公眾參與權(quán)利二元性區(qū)分的原理，來完善和細(xì)化公眾參與的相關(guān)法律規(guī)則。在公眾參與的具體方式上，需要通過清單方式明確需要通過聽證程序來進(jìn)行決策的具有重要環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃。具有重要環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃往往具有廣泛的利益沖突，許多引發(fā)群體性事件的鄰避項(xiàng)目也可以歸入此類。針對此類項(xiàng)目和規(guī)劃，公眾參與程序應(yīng)當(dāng)成為一個必不可少的程序，有直接利害關(guān)系的公眾和無直接利害關(guān)系的公眾，都應(yīng)該被賦予實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)利。

在“有利害關(guān)系的公眾”參與權(quán)利的法律規(guī)則方面，需要重點(diǎn)完善直接利害關(guān)系人的范圍界定規(guī)則和“有利害關(guān)系的公眾”的利益代表民主推選規(guī)則。在具體的影響性建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃方案中，直接利害關(guān)系人的界定是一個非常困難和有爭議的話題，其范圍不能界定太寬，也不能把利益受到重大實(shí)質(zhì)影響的主體排除出去。在實(shí)踐中，可以根據(jù)“方圓法則”來劃定直接利害關(guān)系人的范圍?！胺綀A”范圍應(yīng)當(dāng)是一定前提條件下結(jié)合具體事件劃定，國家可以頒布具體的技術(shù)指導(dǎo)規(guī)范，行政機(jī)關(guān)在個案中結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩砦恢茫C合考慮風(fēng)向、水流、天氣、氣候等因素，得出利益可能受到直接影響的空間范圍。立法應(yīng)當(dāng)解決的另一個重要問題是利益代表的選擇機(jī)制問題，在影響性項(xiàng)目或規(guī)劃的許可聽證中，有直接利害關(guān)系的公眾通過民主推選利益代表參與聽證。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定由各個利益群體自由民主推選利益代表，并明確本人不能參加聽證等行政程序的利害關(guān)系人有提供書面證言的權(quán)利，以對其利益代表不能充分表達(dá)和代表其利益進(jìn)行彌補(bǔ)[20]。

在“無利害關(guān)系的公眾”參與權(quán)利的法律規(guī)則方面，重點(diǎn)需要完善環(huán)保組織的參與權(quán)，賦予環(huán)保組織在相關(guān)行政程序中類似利害關(guān)系人的參與權(quán)。環(huán)保組織在規(guī)劃和具有重要環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的許可決策程序中的參與權(quán)在我國的環(huán)境公眾參與立法中應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)質(zhì)性保障，立法應(yīng)當(dāng)明確具有重要環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的清單，并規(guī)定環(huán)保組織在規(guī)劃和具有重要環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目的許可決策程序中的獲得通知權(quán)、參加聽證權(quán)、表達(dá)權(quán)、意見受回應(yīng)及尊重權(quán)、合法正當(dāng)?shù)墓怖姹Ｕ险埱髾?quán)以及行政公益訴權(quán)。

任何權(quán)利都不是沒有條件的絕對性權(quán)利，環(huán)境保護(hù)的公眾參與權(quán)利也是如此[21]。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與權(quán)利要受到企業(yè)經(jīng)營自由權(quán)、行政效能和他人的參與權(quán)利的限制，因此，我國的公眾參與權(quán)利的立法需要規(guī)定權(quán)利行使的條件和法律效力，避免公眾參與成為擺設(shè)和行政決策完全為公眾意志所主宰兩種局面。一方面，要規(guī)定公眾通過表達(dá)權(quán)主張異議的期限程序。不在規(guī)定的程序階段和期限內(nèi)提出異議的，將散失公法上的行政許可撤銷請求權(quán)等公法的請求權(quán)。另一方面，應(yīng)當(dāng)在公眾參與程序規(guī)范中明確規(guī)定經(jīng)過了正當(dāng)?shù)墓妳⑴c程序的行政許可等決策具有行政存續(xù)力和執(zhí)行力，不能因?yàn)楣姷牟煌庖姸S意更改行政決定或決策，以確保行政效能與公眾參與的協(xié)調(diào)。

注釋：

① 關(guān)于參與權(quán)的具體權(quán)利形態(tài)，學(xué)界和立法中有多種表述。有學(xué)者認(rèn)為，公眾參與制度的權(quán)利體系包括四項(xiàng)具體權(quán)利：知情權(quán)、參與權(quán)(狹義)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這四項(xiàng)具體權(quán)利中，知情權(quán)是前提，狹義參與權(quán)是關(guān)鍵，表達(dá)權(quán)是核心，監(jiān)督權(quán)是保障。(參見：呂忠梅.公眾參與還應(yīng)彌補(bǔ)程序短板.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2015(2): 12?13.)有行政法學(xué)者認(rèn)為，行政參與權(quán)可以分為三種具體的權(quán)利形態(tài)：行政參與的前提性權(quán)利——行政知情權(quán)、行政參與的本體性權(quán)利——狹義行政參與權(quán)、行政參與的保障性權(quán)利——參與監(jiān)督權(quán)。其中，本體性的狹義行政參與權(quán)又包括行政介入權(quán)、意見表達(dá)權(quán)和意見獲得回應(yīng)權(quán)、合理意見受采納權(quán)。(參見：鄧佑文.行政參與的權(quán)利化：內(nèi)涵、困境及其突破.政治與法律，2014(11): 61?62.關(guān)于行政參與權(quán)的討論，參見：方世榮.論行政立法參與權(quán)的權(quán)能.中國法學(xué)，2014(3): 115?121；張曉光.行政相對人在行政程序中的參與權(quán).行政法學(xué)研究，2000(3): 25?29.)筆者認(rèn)為，表達(dá)權(quán)是狹義行政參與權(quán)的一項(xiàng)重要的具體權(quán)能，將公眾參與權(quán)利分為知情權(quán)、狹義行政參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)更為合理。

② 關(guān)于“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”的區(qū)分，參考了行政訴訟法中的確定原告資格的利害關(guān)系的相關(guān)理論。(參見：李晨清.行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析.行政法學(xué)研究，2004(1): 101?103；楊小君.行政訴訟原告資格：影響與利害關(guān)系.法治論叢，2004(6): 106.)

③ 關(guān)于程序性權(quán)利的具體種類，學(xué)界還有其他表述。胡敏潔認(rèn)為包括程序參與權(quán)、政府信息公開請求權(quán)、卷宗閱覽權(quán)、要求行政主體說明理由的權(quán)利、申請回避權(quán)；章志遠(yuǎn)認(rèn)為包括獲得通知權(quán)、卷宗閱覽權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)、申請權(quán)、委托代理權(quán)、獲得幫助權(quán)、拒絕權(quán)等。表述雖然有差異，但所指向的權(quán)利形態(tài)的內(nèi)容大同小異，本文采納了概括性更強(qiáng)的通用表述。(參見：章志遠(yuǎn).行政相對人程序性權(quán)利研究.中共長春市委黨校學(xué)報(bào)，2005(1): 65?70；胡敏潔.論行政相對人程序性權(quán)利.公法研究，2005(3)：207?239.)

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