我國(guó)破產(chǎn)法在實(shí)施中所遇困境及其應(yīng)對(duì)

蘇小軍

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)破產(chǎn)法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法律規(guī)范，其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善市場(chǎng)退出機(jī)制，優(yōu)化資源配置中發(fā)揮了舉足輕重的作用，在我國(guó)諸多部門(mén)法中的地位也在不斷地升高。我國(guó)破產(chǎn)法在發(fā)揮作用的同時(shí)其自身也在不斷的完善和發(fā)展，然而自2007年6月1日起我國(guó)破產(chǎn)法正式實(shí)施距今不過(guò)12載，即便自《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》起算也僅僅有30余載，因受制于制定時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制改革與理論研究現(xiàn)狀的局限性，我國(guó)破產(chǎn)法的滯后性日益凸顯。本文將以理論結(jié)合實(shí)務(wù)中遇到的具體問(wèn)題梳理出我國(guó)破產(chǎn)法目前在實(shí)施中所遇到的困境，并嘗試探析其應(yīng)對(duì)措施以期對(duì)我國(guó)破產(chǎn)法修繕貢獻(xiàn)微薄力量。

【關(guān)鍵詞】破產(chǎn)立案；破產(chǎn)稅收

一、破產(chǎn)案件立案難

（一）破產(chǎn)案件立案難的原因

破產(chǎn)法自頒布實(shí)施以來(lái)便承擔(dān)著維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定，優(yōu)化資源配置的重任。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)破產(chǎn)案件總量應(yīng)體現(xiàn)為上升的趨勢(shì)才較為合理，而新的破產(chǎn)法實(shí)施后，破產(chǎn)案件不升反降，糾其原因，筆者認(rèn)為主要需從三個(gè)方面來(lái)討論。

1.破產(chǎn)案件立案審查制度缺陷

破產(chǎn)案件立案后所產(chǎn)生的法律后果跟一般的民事案件有所不同。自破產(chǎn)案件正式立案受理后，即進(jìn)入破產(chǎn)程序，雖僅僅屬于立案受理階段也將會(huì)債權(quán)人以及債務(wù)人產(chǎn)生嚴(yán)重影響，例如影響債權(quán)人的債權(quán)實(shí)現(xiàn)，對(duì)債務(wù)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和商業(yè)信譽(yù)產(chǎn)生一定的沖擊。因此我國(guó)破產(chǎn)法規(guī)定，若是債權(quán)人提出破產(chǎn)申請(qǐng)的，人民法院應(yīng)先通知債務(wù)人，看其是否有異議，然后再于規(guī)定時(shí)間內(nèi)做出是否受理的裁定，這種在立案審查過(guò)程中當(dāng)事人便享有參與權(quán)和異議權(quán)使得破產(chǎn)案件的立案審查具有較強(qiáng)的訴訟的特征。然而立案審查程序本質(zhì)上雖具有訴訟的特征，但審查行為卻游離于程序之外，難以有效的對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，加之破產(chǎn)案件立案后對(duì)各方產(chǎn)生的重大影響，從而導(dǎo)致了破產(chǎn)案件立案操作空間大、立案難等問(wèn)題顯現(xiàn)。①

2.法院內(nèi)部考核機(jī)制不健全

破產(chǎn)案件因其獨(dú)特的性質(zhì)而區(qū)別于一般的民商事糾紛案件，案件一般比較復(fù)雜，案件審理周期長(zhǎng)，結(jié)案率低，這與法院內(nèi)部關(guān)于法官的業(yè)績(jī)考核機(jī)制產(chǎn)生沖突，加之破產(chǎn)案件往往涉及包括職工安置等社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，影響巨大，“稍有不慎”處理不當(dāng)便可能會(huì)對(duì)審判法官職業(yè)生涯產(chǎn)生較大影響。另外，我國(guó)破產(chǎn)法規(guī)定法院受理破產(chǎn)案件的同時(shí)需指定管理人，由于我國(guó)缺乏比較專(zhuān)業(yè)管理人隊(duì)伍，致使在破產(chǎn)案件的后續(xù)工作中管理人對(duì)辦案法官過(guò)度依賴(lài)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，出于對(duì)管理人能力的質(zhì)疑使得辦案法院擔(dān)心立案后不僅自己任務(wù)繁重而且還需要承擔(dān)本應(yīng)屬于管理人那部分的工作，種種原因?qū)е路ü賹?duì)破產(chǎn)案件持有一種排斥的心里，因此面對(duì)破產(chǎn)案件的受理，出現(xiàn)了“能拖就拖”的現(xiàn)象。

3.社會(huì)傳統(tǒng)文化對(duì)破產(chǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)

社會(huì)公眾包括部分黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)破產(chǎn)制度的功能認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有深刻理解破產(chǎn)制度的消減債務(wù)、促進(jìn)再生、優(yōu)化資源配置等功能。一些黨政機(jī)關(guān)可能會(huì)認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)，會(huì)對(duì)外發(fā)射出當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣的錯(cuò)誤信號(hào)，從而影響到自己的政績(jī)考核，因此對(duì)企業(yè)破產(chǎn)事件表現(xiàn)出極其的不情愿、不配合。同時(shí)，債權(quán)人、債務(wù)人對(duì)提出破產(chǎn)也持有一種偏見(jiàn)及畏懼的情緒，對(duì)破產(chǎn)的提出表現(xiàn)的非常心虛，其原因則是擔(dān)心企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序?qū)?huì)將其偷稅、漏水情形曝光。正是由于各方對(duì)破產(chǎn)制度的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或處于對(duì)自身利益的考慮使得破產(chǎn)制度難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（二）我國(guó)破產(chǎn)案件立案難的對(duì)策

1.建立健全立、審分離機(jī)制

如上所述，我國(guó)破產(chǎn)程序包括立案和審判兩個(gè)階段，而由于破產(chǎn)程序特殊，破產(chǎn)案件的立案程序本身也具備了審判的性質(zhì)。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將破產(chǎn)立案程序獨(dú)立出來(lái)作為完整訴訟程序去對(duì)待，通過(guò)嚴(yán)格的民事訴訟程序?qū)ζ飘a(chǎn)案件的立案程序加以規(guī)范和保障，通過(guò)各方當(dāng)事人嚴(yán)格的質(zhì)證答辯等訴訟程序，最終有法院決定是否對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)進(jìn)行立案，是否進(jìn)入破產(chǎn)程序。此種做法能夠有效解決法院對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)的受理裁定對(duì)債務(wù)人和債權(quán)人所產(chǎn)生的影響，削弱審案法官主觀性對(duì)案件受理的影響，有效的提高破產(chǎn)案件的立案率。

2.法院內(nèi)部機(jī)制改革

首先，應(yīng)當(dāng)加快破產(chǎn)專(zhuān)門(mén)法庭建設(shè)，破產(chǎn)案件復(fù)雜，對(duì)辦案法官的辦案能力要求較高，而一些法官可能在之前并沒(méi)有接觸過(guò)破產(chǎn)案件的審理，從而對(duì)破產(chǎn)案件是否應(yīng)當(dāng)受理把握不清，降低了破產(chǎn)案件的立案率。因此應(yīng)當(dāng)加快破產(chǎn)專(zhuān)門(mén)法庭建設(shè)，將破產(chǎn)案件的審理與一般的民商事案件區(qū)分出來(lái)，將有助于法官專(zhuān)業(yè)能力的提高，從而緩解破產(chǎn)案件立案難問(wèn)題。

其次，調(diào)整法官業(yè)績(jī)考核機(jī)制。法官績(jī)效考核在提高審判效率等方面發(fā)揮著積極作用，但是由于法官績(jī)效考核跟案件的結(jié)案率等密切掛鉤，而破產(chǎn)案件較長(zhǎng)的審理時(shí)間正好與之相矛盾，法官們?cè)诮拥狡飘a(chǎn)案件申請(qǐng)時(shí)，受到這種因素的影響較大。因此應(yīng)當(dāng)調(diào)整法官業(yè)績(jī)考核機(jī)制，提高破產(chǎn)案件在績(jī)效考核中所占比重，從而提高法官對(duì)破產(chǎn)案件的積極性。

最后，推進(jìn)破產(chǎn)案件府院聯(lián)動(dòng)建設(shè)，減少法院壓力。破產(chǎn)案件在后期的處理過(guò)程中往往要與多個(gè)政府部門(mén)打交道，例如稅務(wù)、工商、社會(huì)保障等部門(mén)。加快推進(jìn)破產(chǎn)案件府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)，能夠緩解法院在處理破產(chǎn)案件時(shí)的壓力，從而提高破產(chǎn)案件的立案率。關(guān)于府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)問(wèn)題，筆者在后面會(huì)有專(zhuān)門(mén)的介紹，在此將不再多述。

3.樹(shù)立人們對(duì)破產(chǎn)機(jī)制的正確認(rèn)識(shí)

首先政策上解決黨政機(jī)關(guān)對(duì)破產(chǎn)機(jī)制的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為黨政機(jī)關(guān)政績(jī)考核中重要的一環(huán)，而地區(qū)中過(guò)多的企業(yè)破產(chǎn)又會(huì)釋放出當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣的錯(cuò)誤信號(hào)，因此應(yīng)當(dāng)在政策上調(diào)整這種政績(jī)的考核機(jī)制，將企業(yè)破產(chǎn)后續(xù)問(wèn)題的妥善處理，如職工安置等問(wèn)題納入考核范圍，提高政府部門(mén)對(duì)破產(chǎn)案件處理的積極性。

其次應(yīng)當(dāng)加大宣傳，矯正債權(quán)人、債務(wù)人以往對(duì)破產(chǎn)機(jī)制的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。不少資不抵債的企業(yè)主在面臨企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，往往選擇“跑路”方式逃避問(wèn)題，這是一種對(duì)自己，對(duì)債權(quán)人，對(duì)社會(huì)公眾均不負(fù)責(zé)的行為，也是債務(wù)人對(duì)破產(chǎn)機(jī)制有錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)所造成的。因此應(yīng)當(dāng)加大宣傳，如采取公益講座等方式培養(yǎng)社會(huì)公眾對(duì)破產(chǎn)制度理念及功能的正確認(rèn)識(shí)。

二、破產(chǎn)企業(yè)稅收的免除

（一）案例展示

2001年10月13日，五彩購(gòu)物廣場(chǎng)的房產(chǎn)、土地使用權(quán)、設(shè)備等經(jīng)過(guò)四次拍賣(mài)，最終獲得2.3億元的變現(xiàn)，而后鄭州市二七區(qū)地稅局以該拍賣(mài)房地產(chǎn)的行為屬于我國(guó)稅法規(guī)定的應(yīng)納稅的交易行為，應(yīng)當(dāng)依法納稅，要求破產(chǎn)清算組交納處置該財(cái)產(chǎn)的營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加三項(xiàng)合計(jì)共1265萬(wàn)元，并在未經(jīng)過(guò)鄭州市中級(jí)人民法院同意的情況下，于2002年4月10日擅自從清算組的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)帳戶(hù)中劃撥稅款605萬(wàn)元，轉(zhuǎn)入鄭州市金庫(kù)。

事情發(fā)生后，清算組被鄭州市中級(jí)人民法院責(zé)令要求迅速追回被劃走的款項(xiàng)，隨后清算組以及鄭州市中級(jí)人民法院與二七區(qū)地稅局多次進(jìn)行交涉，但問(wèn)題始終未得到解決。此后鄭州市中級(jí)人民法院將此事報(bào)送至鄭州市政法委，要求其協(xié)助解決這一問(wèn)題，同時(shí)又向河南省高級(jí)人民法院進(jìn)遞交了書(shū)面請(qǐng)示，以尋求法律上的依據(jù)。河南省高級(jí)人民法院將此事向最高人民法院進(jìn)行了請(qǐng)示，最高人民法院于2003年5月12日以（2002）民二他字第36號(hào)文的形式進(jìn)行了答復(fù)，認(rèn)為：“對(duì)于在企業(yè)破產(chǎn)清算中，清算組處置破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)的行為應(yīng)否予以納稅的問(wèn)題，可由清算組與當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，爭(zhēng)取稅務(wù)部門(mén)對(duì)于稅收的減免。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不同意減免的，應(yīng)納稅金應(yīng)當(dāng)在法定普通清償順序的第三順序中予以清償”。因本案中法定普通清償順序的第三順序破產(chǎn)債權(quán)的清償比例為零，最終在鄭州市政法委和鄭州市政府的協(xié)調(diào)下，破產(chǎn)清算組追回了已經(jīng)劃走的稅款，作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)依法進(jìn)行了分配。

（二）對(duì)案例的分析

本案中最高法院的答復(fù)讓破產(chǎn)案件涉稅問(wèn)題取得突破性的進(jìn)展，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)案件審理中涉及的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的處置、變賣(mài)過(guò)程中是否應(yīng)當(dāng)繳納有關(guān)稅款的問(wèn)題有了一個(gè)明確依據(jù)，使得人民法院在對(duì)此類(lèi)案件審理中有章可循。并且符合破產(chǎn)法公平保護(hù)每一位債權(quán)人的合法利益，追求社會(huì)效率和公平，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的立法理念。但關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)前所欠繳的稅金該如何處理的問(wèn)題并沒(méi)有明確的答案。我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定：破產(chǎn)人所欠的稅款為第二順位，即在擔(dān)保物權(quán)之后，普通債權(quán)之前，并未區(qū)分納稅義務(wù)發(fā)生于擔(dān)保物權(quán)之前還是其后，結(jié)合我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百零九條規(guī)定：對(duì)破產(chǎn)人的特定財(cái)產(chǎn)享有擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利人，對(duì)該特定財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。②從而可以得出結(jié)論：關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)前所欠繳的稅款應(yīng)當(dāng)在擔(dān)保物權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)后進(jìn)行清償，但其清償順序還是優(yōu)先于普通債權(quán)的。再看我國(guó)《稅收征收管理法》的規(guī)定，我國(guó)《稅收征收管理法》第四十五條：稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款，稅收優(yōu)先于無(wú)擔(dān)保債權(quán)，法律另有規(guī)定的除外；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人的財(cái)產(chǎn)被留置之前的，稅收應(yīng)當(dāng)先于抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行。③

然而無(wú)論是《稅收征收管理辦法》還是《企業(yè)破產(chǎn)法》其立法本意都是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。《稅收征收管理法》的一個(gè)基本前提假設(shè)就是納稅人能夠正常的經(jīng)營(yíng)，并在企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài)下，國(guó)家通過(guò)稅務(wù)征收來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行收入再分配，可以說(shuō)稅收是取自于民用之于民。有一個(gè)比較形象的比喻“稅收是養(yǎng)雞生蛋，而不是殺雞取卵”，只有企業(yè)能夠長(zhǎng)久的經(jīng)營(yíng)下去，才能持續(xù)的納稅，才能增加國(guó)庫(kù)收入用于其他方面的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)稅收的用之于民。當(dāng)對(duì)破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行清算時(shí)，若稅款的清償順序排在普通債權(quán)之前，以其特殊的地位與民爭(zhēng)利，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)而言，無(wú)異于被敲骨吸髓，既不符合兩法之精神，也不利于健康的市場(chǎng)規(guī)則的建立，從社會(huì)學(xué)角度看屬于本末倒置，對(duì)良好社會(huì)秩序的形成會(huì)造成一定的傷害。若企業(yè)瀕臨“死亡”破產(chǎn)程序啟動(dòng)，此時(shí)企業(yè)已經(jīng)處于非正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，已經(jīng)喪失了盈利的可能，真所謂自身難保，何談為他人做貢獻(xiàn)。

當(dāng)企業(yè)進(jìn)入重整程序，管理人基于對(duì)債權(quán)人利益的保護(hù)而處置企業(yè)財(cái)產(chǎn)或者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)部分企業(yè)業(yè)務(wù)的行為也屬于一種自保行為，不屬于真正意義上的正常的經(jīng)營(yíng)行為，而在此期間產(chǎn)生的稅務(wù)在最終進(jìn)入清算程序時(shí)也應(yīng)當(dāng)不具有優(yōu)先性。因此筆者認(rèn)為對(duì)于破產(chǎn)企業(yè)，其破產(chǎn)前所欠繳的稅款，以及破產(chǎn)重整期間管理人基于對(duì)債權(quán)人利益的保護(hù)而處置企業(yè)財(cái)產(chǎn)或者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)部分企業(yè)業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的稅務(wù)，一旦最終進(jìn)入了清算程序進(jìn)行清算，上述未繳納的稅款均應(yīng)排在第三順位進(jìn)行清償方不離法之本意。

三、結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)破產(chǎn)法發(fā)展時(shí)間較短，配套制度不健全，因此還有許多地方需要完善。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷地發(fā)展和人民思想的轉(zhuǎn)變，以及政策的支持，筆者相信我國(guó)破產(chǎn)制度將要迎來(lái)自己的春天。以上筆者僅就自己在實(shí)務(wù)中所遇到的問(wèn)題進(jìn)行探究，可能還有許多其他比較重要的問(wèn)題被疏漏，并且又由于篇幅較短，所列問(wèn)題解析不夠深入，不足之處還望諒解。

注釋?zhuān)?/p>

①王富博.破產(chǎn)立案制度之我見(jiàn)[N].人民法院報(bào)，2017-01-26.

②《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百零九條.

③《稅收征收管理法》第四十五條.