中山市安居工程推進(jìn)歷程探析

黃春華

【摘 要】20世紀(jì)80年代中后期，中山市經(jīng)過(guò)了改革開(kāi)放近10年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后，市委、市政府已著手開(kāi)展探索和諧社會(huì)的構(gòu)建，解決社會(huì)發(fā)展中日漸顯露的不平衡問(wèn)題，創(chuàng)造公平環(huán)境，關(guān)注、扶持弱勢(shì)群體。中山安居工程走過(guò)的“三部曲”是一次成功的探索，是中山市構(gòu)建公平的市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境的有效措施。

【關(guān)鍵詞】 中山；安居工程；推進(jìn)歷程

【中圖分類(lèi)號(hào)】K27 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1672-3570-（2018）05-0042-08

1986年中山市委、市政府決定設(shè)立解決住房困難辦公室，從而拉開(kāi)了中山安居工程的序幕。直至1997年中山市獲得“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)”時(shí)，中山共投資近9億元，在城區(qū)建成7831套住房，建筑面積107.8萬(wàn)平方米，先后讓人均居住面積6平方米以下和8平方米以下的住房困難戶(hù)住上了新房。①接著，中山率先完成房改，推進(jìn)住房市場(chǎng)化，并拉開(kāi)又一輪住房解困工程的帷幕，目標(biāo)是建立保障性的住房供應(yīng)體制，包括面向“雙困”②家庭的廉租屋制度。本文對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行梳理，以期對(duì)改革開(kāi)放40年來(lái)中山推進(jìn)安居工程的歷史進(jìn)程做一剖析。

一、時(shí)代背景——舊有住房制度制約了住房解困

直至20世紀(jì)80年代，中山與全國(guó)各地一樣仍處于“實(shí)物分房”時(shí)代。當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)居民除了極少數(shù)人有能力自建或自購(gòu)?fù)?，大多?shù)人主要依靠?jī)蓚€(gè)途徑獲得住房：在黨政機(jī)關(guān)或國(guó)營(yíng)、集體企事業(yè)單位（當(dāng)年，機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位都籠統(tǒng)簡(jiǎn)稱(chēng)為“單位”）工作的，可通過(guò)單位獲得分配住房；個(gè)體經(jīng)營(yíng)者或工作單位不能解決其住房問(wèn)題的，可通過(guò)向房管處（所）申請(qǐng)分配公房租住。黨政機(jī)關(guān)和國(guó)營(yíng)、集體企事業(yè)單位都姓“公”，統(tǒng)而概之，就是政府財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民的住房實(shí)行了大包大攬。

早在1978年，鄧小平視察大慶油田和北京前三門(mén)新建公寓住宅樓時(shí)就提出“解決住房問(wèn)題能不能路子寬些”；1980年4月初，小平同志與胡耀邦、萬(wàn)里等幾位領(lǐng)導(dǎo)人談到我國(guó)住房改革的問(wèn)題時(shí)提出，“城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買(mǎi)房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款”③。至此，房地產(chǎn)行業(yè)的屬性得到重新討論?；谏鲜龅囊蛩?，中國(guó)開(kāi)始了以“公房出售”為主要內(nèi)容的住房制度改革。其目的是以售房代替租房，給企業(yè)甩包袱。1980年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，這是中國(guó)住宅商品化改革的開(kāi)始。④

住房制度改革是解決居民住房困難問(wèn)題的支撐和保障，如果不解決政府大包大攬的體制老問(wèn)題，各級(jí)黨委、政府就無(wú)法集中資源投入到最核心的住房解困工作中去，必受制約。

于是，我國(guó)開(kāi)始了面向職工出售公有住房的試點(diǎn)。這一歷時(shí)6年多的改革又可分為1981年以前的全價(jià)售房和1982年到1986年的補(bǔ)貼售房?jī)蓚€(gè)階段。統(tǒng)計(jì)顯示，1980年到1981年，全國(guó)城鎮(zhèn)出售的新房?jī)H占同期新建住房的1/2000。原因是當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民收入水平實(shí)在太低買(mǎi)不起。1982年4月17日，國(guó)務(wù)院同意在鄭州、常州、四平和沙市4城市開(kāi)始進(jìn)行新建公有住房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)。補(bǔ)貼的原則是，個(gè)人負(fù)擔(dān)三分之一，職工所在單位和地方政府各補(bǔ)貼三分之一。補(bǔ)貼之后，每套住房的售價(jià)中個(gè)人負(fù)擔(dān)大致相當(dāng)于一個(gè)職工3 ～ 4年的工資總和，或者等于職工家庭兩年的家庭總收入。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在1984年10月向國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于擴(kuò)大城市公有住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)的報(bào)告》。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《報(bào)告》后，補(bǔ)貼出售公有住房的試點(diǎn)又?jǐn)U大到了北京、天津和上海3個(gè)直轄市。報(bào)告同時(shí)明確，各省、自治區(qū)可以自行確定擴(kuò)大試點(diǎn)的城市。這樣，到1985年底，全國(guó)已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的160個(gè)設(shè)市城市和300個(gè)縣鎮(zhèn)都開(kāi)展了補(bǔ)貼出售公有住房的試點(diǎn)，共出售住房1092萬(wàn)平方米。但是，在試點(diǎn)過(guò)程中也出現(xiàn)了三個(gè)方面的新問(wèn)題：一是政府和單位負(fù)擔(dān)過(guò)重，無(wú)法解決效益不同的企業(yè)職工住房苦樂(lè)不均的問(wèn)題。二是大部分城鎮(zhèn)居民對(duì)房改承受能力脆弱，租買(mǎi)比價(jià)過(guò)于懸殊，大多數(shù)人覺(jué)得買(mǎi)房不如租房。三是有領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)利用手中的權(quán)力分到住房，即使買(mǎi)房也是優(yōu)惠較多，甚至存在不正之風(fēng)和腐敗。而從鄭州、常州、四平和沙市4個(gè)城市的試點(diǎn)調(diào)查中也可以看出，擁護(hù)公房出售的職工僅占10%—20%，針對(duì)補(bǔ)貼出售公房存在著的問(wèn)題，1986年3月，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于城鎮(zhèn)公房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)問(wèn)題的通知》中明確規(guī)定，城鎮(zhèn)出售公有住宅，原則上按全價(jià)出售，要求各地迅速對(duì)不計(jì)后果，隨意賤價(jià)出售舊房的做法進(jìn)行堅(jiān)決制止，我國(guó)公有住房出售又開(kāi)始轉(zhuǎn)向了全價(jià)出售。①

在廣東，20世紀(jì)80年代住房已作為商品出現(xiàn)，如中山在1981年出現(xiàn)了外銷(xiāo)的“岐江花園”和內(nèi)銷(xiāo)的“蓮峰新村”等商品型住宅小區(qū)②，與被譽(yù)為“中國(guó)第一個(gè)商品房小區(qū)”的深圳“東湖麗苑”基本同期③。但蓮峰新村以及后來(lái)的華佗新村等小區(qū)的主要銷(xiāo)售對(duì)象不是居民個(gè)人，而是單位，即由單位購(gòu)買(mǎi)后再分配給干部、職工④。只有小部分由個(gè)體戶(hù)等先富者或境外人士、歸僑僑眷購(gòu)得。

1986年1月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立。1988年3月，領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批進(jìn)行住房制度改革的實(shí)施方案》，其改革的思路是通過(guò)提高房租、增加工資的方式，鼓勵(lì)職工自主買(mǎi)房。⑤在這種大環(huán)境下，中山的“安居工程”進(jìn)行了大膽的嘗試。

從1986年1月起，中山市開(kāi)始實(shí)施市長(zhǎng)接待日制度，接待日中群眾反映較多的就是住房困難問(wèn)題。為此，市委、市政府專(zhuān)門(mén)研究討論并提出了3點(diǎn)工作安排：第一，首先調(diào)查6平方米以下的困難戶(hù)的數(shù)量；第二，以群策群力為指導(dǎo)思想，研究一個(gè)籌集資金的辦法；第三，建設(shè)的時(shí)候要和新區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)。中山市住房解困辦公室也在這歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。⑥

長(zhǎng)期以來(lái)的“實(shí)物分房”讓有限的政府財(cái)政吃不消，從而導(dǎo)致了難以大規(guī)模、快速、廣泛地改善居民的居住條件。1986年中山城區(qū)人均居住面積不足6平方米的居民住戶(hù)有7000多戶(hù)①，他們當(dāng)中，有兩部分人群特別引人關(guān)注：一是長(zhǎng)期居住在岐江河沿岸的小木船、松皮屋里的水上居民，二是教師中的住房困難戶(hù)。當(dāng)年11月，中山市政協(xié)城建組的一次調(diào)查統(tǒng)計(jì)出僅短短的長(zhǎng)堤路岐江橋以北就有木屋316間，居住人數(shù)1262人。②至1987年6月，城區(qū)已有391戶(hù)教師提出了解決住房困難的申請(qǐng)，其中人均居住面積6平方米以下的有300戶(hù)。