破解幼兒園行政許可的制度障礙

矣勇

舉辦幼兒園需要具備哪些條件，應(yīng)向哪一級(jí)部門提出申請，需要提交哪些材料，擅自舉辦幼兒園的又會(huì)遭到怎樣的處理……隨著《云南省幼兒園行政許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺(tái)，這些問題都有了更加明晰的答案。

我省尚有1 381所幼兒園未取得辦園許可證，這些幼兒園共有在園幼兒9.8萬名。正因如此，作為我省首部規(guī)范幼兒園行政許可管理的省政府規(guī)章，將于2018年11月1日施行的《辦法》甫一出臺(tái)，就受到了社會(huì)各界特別是學(xué)前教育界的廣泛關(guān)注。

就在《辦法》正式施行的前兩天，由省教育廳、省司法廳聯(lián)合召開的《辦法》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)上，省司法廳副廳長楊瑞碧、省教育廳副廳長趙德榮分別就民眾關(guān)心的有關(guān)問題回答了記者提問。

從立法的角度規(guī)范幼兒園行政許可工作

記者：《辦法》于2018年9月17日經(jīng)第十三屆云南省人民政府第19次常務(wù)會(huì)議通過，10月8日由阮成發(fā)省長簽署省政府第215號(hào)令公開發(fā)布，自2018年11月1日起正式施行。《辦法》是在什么樣的背景下出臺(tái)的，有著怎樣的現(xiàn)實(shí)意義？

楊瑞碧：幼兒園教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，在幼兒教育中居核心地位。幼兒園教育不僅是基礎(chǔ)教育問題，更是民生問題。民生是最大的政治。多年來，省委、省政府高度重視幼兒教育工作，制定政策措施支持幼兒教育事業(yè)發(fā)展，取得明顯成績。1993年5月25日，省人民政府批準(zhǔn)《云南省幼兒園登記注冊管理辦法》，于當(dāng)年9月1日起施行。2012年11月29日，省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議通過《云南省學(xué)前教育條例》，明確了設(shè)立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)行政許可的條件和要求。為了促進(jìn)和規(guī)范民辦教育的發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校及其舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益，2012年7月29日省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過《云南省民辦教育條例》，自2012年10月1日起施行。根據(jù)上述省政府規(guī)章、地方性法規(guī)，省發(fā)展改革、教育、財(cái)政等部門制定了《云南省幼兒園收費(fèi)管理辦法》《云南省舉辦幼兒園基本條件》《云南省舉辦學(xué)前班基本條件》《云南省民辦教育機(jī)構(gòu)管理辦法》《云南省民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》等。這些規(guī)定對規(guī)范和管理幼兒園工作，支持幼兒教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

目前，法律、法規(guī)沒有對幼兒園行政許可進(jìn)行專門立法，雖然教育法和學(xué)前教育、民辦教育等法律法規(guī)對相關(guān)教育機(jī)構(gòu)作出原則性規(guī)定，但并不能適應(yīng)幼兒園教育發(fā)展的需要。同時(shí)，我省幼兒園管理立法工作仍然存在不足：一是《云南省幼兒園登記注冊管理辦法》已不適應(yīng)幼兒園發(fā)展需要，其規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦作為審批主體已不存在，新增公辦幼兒園難以正常登記。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1 381所幼兒園的9.8萬在園幼兒未能納入學(xué)前三年毛入園率統(tǒng)計(jì)，我省學(xué)前三年毛入園率全國排名倒數(shù)第一，難以實(shí)現(xiàn)85%的目標(biāo)。二是我省現(xiàn)行規(guī)定公辦幼兒園實(shí)行登記注冊，民辦幼兒園實(shí)行辦學(xué)許可，二者審批條件、程序不一，兩種管理體制不協(xié)調(diào)。三是《云南省學(xué)前教育條例》明確了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)立條件，但有關(guān)程序、申請材料不夠明確。四是《云南省幼兒園登記注冊管理辦法》等規(guī)定與《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》的要求不一致。

綜上所述，有必要制定規(guī)范教育行政部門實(shí)施幼兒園行政許可的規(guī)章，從立法的角度明確教育部門在幼兒園行政許可工作中的管理制度，充分發(fā)揮其在幼兒園管理中的法治保障作用。

趙德榮：黨的十八大以來，在國家的大力支持和省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全省各地、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)國家和省的決策部署，采取一系列有效措施改革發(fā)展學(xué)前教育，全省學(xué)前教育呈現(xiàn)出快速發(fā)展的良好勢頭。

目前，全省學(xué)前三年毛入園率為71.15%，全省共有幼兒園8 286所，在園幼兒120.41萬人，其中農(nóng)村幼兒占70.15%，少數(shù)民族幼兒占36.03%。與2012年相比，全省學(xué)前三年毛入園率提高22個(gè)百分點(diǎn)；幼兒園增加3 518所，在園幼兒增加27.2萬人，全省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入占教育總收入、支出占教育總支出的比重分別提高2.57%、3.78%。

縱向看，5年來，云南省學(xué)前教育改革發(fā)展取得的成績是顯著的，在同時(shí)期全省各級(jí)各類教育中是發(fā)展最快、增量最大、成效最顯著的。但是，由于起步晚、底子薄，目前學(xué)前教育仍是全省教育體系中的“短板”，處于爬坡過坎的關(guān)鍵期，全省幼兒園數(shù)量少、入園難、入園貴、監(jiān)管弱等問題依然存在，特別是幼兒園行政許可存在諸多制度障礙。

獲得行政許可是幼兒園取得合法地位，當(dāng)?shù)亟逃姓块T將其納入學(xué)前教育體系管理的必要途徑。《云南省幼兒園登記注冊管理辦法》于1993年印發(fā)，至今已25年，由于制文依據(jù)、登記注冊機(jī)關(guān)等發(fā)生了變化，很多條款已經(jīng)不適應(yīng)我省學(xué)前教育發(fā)展需求，幼兒園在登記注冊時(shí)遇到諸多問題和困難，甚至無法正常辦理行政許可手續(xù)，不能及時(shí)獲得合法身份?！掇k法》的出臺(tái)，有利于打破幼兒園行政許可的制度障礙。

體現(xiàn)“放管服”，進(jìn)一步規(guī)范幼兒園行政許可

記者：請問《辦法》的立法思路是什么？有哪些亮點(diǎn)？

楊瑞碧：《辦法》的立法思路是：以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以人民為中心，重視和解決民生問題，按照“放管服”改革精神，加強(qiáng)幼兒園行政許可管理，建立幼兒園管理的長效機(jī)制，有效開展幼兒園教育工作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

《辦法》共21條，主要包括五大方面的內(nèi)容：一是明確政府及其有關(guān)部門在幼兒園行政許可工作中的職責(zé)。明確縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)幼兒園行政許可管理工作，機(jī)構(gòu)編制、民政、市場監(jiān)督管理等部門依法履行幼兒園有關(guān)管理職責(zé)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處協(xié)助縣級(jí)教育行政部門做好相關(guān)工作。

二是突出解決農(nóng)村幼兒園設(shè)立困難的問題。依據(jù)《云南省學(xué)前教育條例》第十四條、第十五條規(guī)定，細(xì)化了農(nóng)村幼兒園行政許可條件，明確政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)支持鄉(xiāng)村利用閑置校舍、公共活動(dòng)場所等設(shè)施舉辦幼兒園，并加強(qiáng)指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。明確縣級(jí)教育行政部門可以根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，擬定村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)村（社區(qū)）幼兒園的園舍、配套設(shè)施設(shè)備、教職工等具體標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

三是細(xì)化幼兒園行政許可程序。解決公辦、民辦幼兒園行政許可程序中差別化對待問題，明確申請?jiān)O(shè)立幼兒園需要提交的一般材料和申請聯(lián)合設(shè)立幼兒園的特別材料。明確縣級(jí)教育行政部門在10個(gè)工作日內(nèi)作出是否許可的決定，要求頒發(fā)辦學(xué)許可證書時(shí)書面告知被許可人辦理登記手續(xù)。明確幼兒園變更、合并、終止幼兒園的程序。明確縣級(jí)教育行政部門作出幼兒園暫?；蛘咄Ｖ拐猩?、終止辦園等決定的，應(yīng)當(dāng)自決定之日起3日內(nèi)向社會(huì)公告，公告期不少于30日。

四是加強(qiáng)幼兒園行政許可監(jiān)督。明確教育行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對幼兒園教職工的培訓(xùn)，建立幼兒園行政許可監(jiān)督制度和信息管理系統(tǒng)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，依法履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)調(diào)查處理投訴、舉報(bào)。明確對擅自舉辦幼兒園或者舉辦者不依法舉辦、變更、終止幼兒園的行為進(jìn)行處罰的主體和依據(jù)。

五是著力解決擅自舉辦幼兒園多、處理難等問題。明確由縣級(jí)以上人民政府組織教育、民政、市場監(jiān)督管理等有關(guān)部門，對擅自舉辦的幼兒園進(jìn)行專項(xiàng)綜合治理，并向社會(huì)公布結(jié)果。明確《辦法》施行前擅自舉辦幼兒園的，應(yīng)該在《辦法》施行之日起6個(gè)月內(nèi)申請辦學(xué)許可，逾期不申請或者申請未取得許可的，不得繼續(xù)辦園，由縣級(jí)教育行政部門依法作出停止招生或者停止辦園的決定?！掇k法》施行后擅自舉辦幼兒園的，由縣級(jí)教育行政部門依照《中華人民共和國教育法》《云南省民辦教育條例》的規(guī)定予以處罰。

記者：《辦法》出臺(tái)后，我省教育行政部門將從哪些方面加以落實(shí)？

趙德榮：下一步，省教育廳將重點(diǎn)從四個(gè)方面落實(shí)好《辦法》。一是盡快印發(fā)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確申請舉辦幼兒園需提交的材料，制發(fā)辦園許可證證樣等，確保各項(xiàng)政策規(guī)定能及時(shí)、穩(wěn)妥落地。二是采取多種形式，加大培訓(xùn)力度，讓各地教育行政部門和幼兒園準(zhǔn)確理解《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，確保政策執(zhí)行不走樣。三是指導(dǎo)縣級(jí)教育行政部門根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，擬定村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)村（社區(qū)）幼兒園的園舍、配套設(shè)施、教職工等具體標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。四是督促各地嚴(yán)格落實(shí)幼兒園準(zhǔn)入審批制度、年檢制度、辦園等級(jí)動(dòng)態(tài)核定等制度，建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對無證辦園進(jìn)行全面排查，分類治理，督促整改，積極穩(wěn)妥解決無證辦園問題。經(jīng)整改達(dá)到《辦法》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的頒發(fā)辦園許可證；整改后仍未達(dá)到基本要求的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)依法予以取締，妥善分流和安置幼兒。

監(jiān)管與扶持并重，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦幼兒園

記者：我們了解到，《辦法》瞄準(zhǔn)我省幼兒園行政許可工作方面存在的一些實(shí)際問題，加以制定。那么，目前我省學(xué)前教育主要存在哪些困難呢？

趙德榮：從2011年起，國家實(shí)施了一期、二期、三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，我們順勢而為、制定規(guī)劃、明確目標(biāo)、強(qiáng)化措施、加強(qiáng)引導(dǎo)，以多種渠道努力增加學(xué)前教育，特別是農(nóng)村學(xué)前教育的資源總量，努力緩解“入園難、入園貴”的問題，全省學(xué)前教育特別是農(nóng)村學(xué)前教育的改革發(fā)展呈現(xiàn)出非常好的態(tài)勢。但我們還面臨著十分嚴(yán)峻的形勢，集中體現(xiàn)為“入園難、入園貴、不規(guī)范”的問題還沒有得到根本解決，改革發(fā)展的任務(wù)還很繁重。

一是普及程度低。全省平均學(xué)前三年毛入園率全國排名墊底，只有71.15%，全省還有3 805個(gè)行政村沒有任何學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，全省只有1 631個(gè)城鎮(zhèn)居住小區(qū)配建了幼兒園，配建率僅為30%，實(shí)現(xiàn)全省規(guī)劃目標(biāo)還需要下大力氣。

二是普惠程度低。目前全省普惠性幼兒園覆蓋率只有69.3%，其中民辦園在園幼兒75.4萬名，占全省在園幼兒總數(shù)的54%，公辦在園幼兒人數(shù)還不到一半。全省要實(shí)現(xiàn)80%左右的普惠規(guī)劃目標(biāo)，還需要花大功夫。

三是規(guī)范程度低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省還有1 381所各種主體舉辦的幼兒園沒有取得辦園許可證，導(dǎo)致將近10萬名在園幼兒不能納入全省教育事業(yè)的統(tǒng)計(jì)，黑園大量存在，隱患非常大。全省還有7 211個(gè)學(xué)前班，在班幼兒將近11萬人，全省一級(jí)幼兒園460所，只占總數(shù)的5.6%?！靶W(xué)化”現(xiàn)象依然突出，嚴(yán)重違背學(xué)前教育規(guī)律現(xiàn)象普遍存在。

解決好“三低”問題是當(dāng)前和今后一段時(shí)期貫徹落實(shí)全國教育大會(huì)精神，推進(jìn)全省農(nóng)村學(xué)前教育改革發(fā)展工作的中心任務(wù)。與“三低”問題相關(guān)的各項(xiàng)具體工作都是我們必須齊心協(xié)力攻克的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

記者：《辦法》施行后，我省也將進(jìn)一步加大對類似“黑園”的整治力度。請問，我省今后將如何加強(qiáng)對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作？

趙德榮：一是以審批程序?yàn)樽ナ郑瑖?yán)把入口關(guān)。《辦法》將公辦和民辦幼兒園的行政許可工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從法規(guī)的高度規(guī)定了設(shè)立幼兒園的門檻。按照“屬地管理”和“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，督促各地教育行政部門認(rèn)真組織開展對本地幼兒園的監(jiān)管工作。

二是以年檢工作為抓手，規(guī)范民辦幼兒園管理。按照“誰審批、誰年檢”和“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，積極督促各地教育行政教部門嚴(yán)格執(zhí)行民辦幼兒園年審制度，將民辦幼兒園的辦學(xué)方向、依法辦學(xué)、辦學(xué)投入、教學(xué)管理、安全管理、財(cái)務(wù)管理、師生權(quán)益等列入年檢評估的內(nèi)容。同時(shí)，評估組采取聽、查、看、訪、談等方法，深入幼兒園進(jìn)行客觀公正的評估。

三是以等級(jí)建設(shè)為抓手，提升幼兒園辦園水平。我省的辦園水平綜合評價(jià)工作從1997年以來一直持續(xù)開展。幼兒園的等級(jí)評價(jià)實(shí)行分級(jí)評價(jià)，省教育廳負(fù)責(zé)評估認(rèn)定一級(jí)一等幼兒園，州市評估認(rèn)定一級(jí)二等、三等幼兒園。目前，全省一級(jí)幼兒園共460所，其中一級(jí)一等92所，一級(jí)二等134所，一級(jí)三等234所。2017年底全省已如期實(shí)現(xiàn)了每個(gè)縣（市、區(qū)）至少有1所一級(jí)幼兒園的目標(biāo)。

四是監(jiān)管與扶持并重，積極支持民辦幼兒園。通過購買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、結(jié)對幫扶、教研指導(dǎo)等方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。實(shí)施優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園對口幫扶薄弱民辦幼兒園制度。2012年至今共安排中央財(cái)政普惠性幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金3.05億元，省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金1.15億元。全省認(rèn)定的普惠性民辦幼兒園已達(dá)1 610所，比2014年增加了660所，增幅達(dá)41%，普惠性民辦幼兒園在園幼兒達(dá)31.87萬人。

記者：《辦法》提出，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的原則，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園。請介紹一下我省在扶持民辦幼兒園發(fā)展方面的主要舉措。

趙德榮：一是全力推進(jìn)辦園體制改革試點(diǎn)工作。高度重視“探索政府舉辦和鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園的措施和制度改革”國家級(jí)試點(diǎn)工作，2015年和2016年先后遴選了8個(gè)省級(jí)學(xué)前教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，省財(cái)政共安排實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)1 600萬元，其中昆明市和巍山縣被教育部確定為國家級(jí)學(xué)前教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)（全國共有36個(gè)），省財(cái)政共計(jì)安排500萬元支持開展實(shí)驗(yàn)工作。各實(shí)驗(yàn)區(qū)紛紛出實(shí)招、用真力，切實(shí)推進(jìn)實(shí)驗(yàn)工作。

二是鼓勵(lì)民辦教育機(jī)構(gòu)多種形式舉辦幼兒園。積極探索國有民辦、民辦公助、公私合營等辦園模式，確保新建幼兒園按時(shí)足額招生，爭取大幅提高學(xué)前三年毛入園率。

三是加大對普惠性民辦幼兒園的扶持力度。2012年至今共安排中央財(cái)政普惠性幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金3.05億元，省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金1.15億元，對4 500所（次）普惠性民辦幼兒園進(jìn)行了獎(jiǎng)補(bǔ)。各州市積極采取措施扶持民辦普惠性幼兒園發(fā)展。如昆明市對社會(huì)力量舉辦的幼兒園，完成等級(jí)認(rèn)定、接受政府定價(jià)并被政府確定為普惠性幼兒園的，按每生每年1 000元給予補(bǔ)助，對創(chuàng)建為省一級(jí)幼兒園的給予每所20萬元的一次性補(bǔ)助；麗江市玉龍縣采取每招收30名幼兒安排一名公辦教師到園任教的方式扶持民辦幼兒園。

四是提升民辦幼兒園保教水平。優(yōu)先安排民辦幼兒園園長到省級(jí)園長骨干教師培訓(xùn)基地參加任職資格培訓(xùn)。實(shí)施優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園對口幫扶薄弱民辦幼兒園制度。要求所有民辦幼兒園2020年前完成等級(jí)評定工作，以評促建，提高民辦幼兒園整體保教水平。