從“深圳新政”看大城市國有土地改革方向

李宇嘉

一、背景：從“深圳新政”看供地改革

近期，深圳發(fā)布《關(guān)于完善土地供應(yīng)管理的若干意見（征求意見稿）》（下稱《意見稿》）。在大城市土地“減量供應(yīng)”，而人口大規(guī)模涌入、公共服務(wù)亟待“補(bǔ)欠賬”明顯增加空間需求，同時(shí)產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新下，用地需求也發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化等綜合背景下，該《意見稿》意在推進(jìn)高度城市化框架下的土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善多層次土地供應(yīng)制度，提高城市土地節(jié)約集約利用，回歸全民所有的公共屬性。

具體來說，就是繼續(xù)深入推進(jìn)土地有償使用制度改革，構(gòu)建行政劃撥和有償出讓“雙軌制”“計(jì)劃+市場”“政府的歸政府+市場的歸市場”的土地供應(yīng)新體制。未來，城市國有土地供應(yīng)，首先要滿足居民（包括非戶籍等新市民）住房需求，以及基于居住帶來的生活服務(wù)需求。同時(shí)，對于大型基礎(chǔ)設(shè)施，比如道路交通、市政工程等，要優(yōu)先給予土地供應(yīng)；探索針對新興產(chǎn)業(yè)靈活需求的供地模式，如中期租賃和長期租賃；針對盤活閑置土地，啟動(dòng)作價(jià)出資入股、臨時(shí)使用等。

《意見稿》中，恢復(fù)1988年取消的“土地劃撥制度”備受關(guān)注。劃撥與出讓并行（以有償出讓為主），這是我國現(xiàn)行的用地供應(yīng)“雙軌制”。前者針對行政辦公、教育醫(yī)療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地?zé)o償劃給特定用地主體的供地模式；后者則針對非公益性、盈利性用地需求，以市場化方式將土地有償出讓給用地主體。由此，劃撥與出讓是兩種相反的供地模式，前者是行政無償配置，產(chǎn)權(quán)歸政府，不可抵押或轉(zhuǎn)讓，公益或非盈利性用途終結(jié)，政府可無償收回；后者則是市場化有償出讓，產(chǎn)權(quán)歸用地主體，可抵押或轉(zhuǎn)讓，政府不可無償收回。

1978年土地有償使用改革前的計(jì)劃時(shí)期，劃撥是唯一的供地模式。之后，從深圳、廈門開始，有償出讓代替行政劃撥，成為供地（特別是經(jīng)營性供地）的主要模式?？梢哉f，有償出讓代替行政劃撥，無論對提高土地利用效率，減少圈地占地，還是賦予土地融資功能，或形成和完善要素市場，顯化土地資產(chǎn)屬性，抑或?yàn)楦咚偻七M(jìn)的城市化和經(jīng)濟(jì)增長提供空間支撐，都具有制度革新的重大意義。最先突破行政劃撥這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，推進(jìn)土地市場化配置，敲響中國土地有償出讓“第一錘”的深圳，在1988年率先取消劃撥，啟動(dòng)出讓這一市場化供地模式。

二、“協(xié)議免地價(jià)”：深圳特色的公共用地制度

土地行政劃撥，具有極強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。從過去實(shí)踐來看，劃撥模式下，土地供應(yīng)太多、粗放供應(yīng)、無效供應(yīng)并存。正是基于此，具有改革突破精神的深圳率先在全國開啟了土地市場化改革。中共國土資源部黨組在最新一期《求是》雜志上發(fā)文稱，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。而且，國土部副部長王廣華在今年8月底召開的全國土地利用工作會議上表示，要大力實(shí)施節(jié)約集約用地，以盤活利用“批而未供土地、閑置土地、城鎮(zhèn)低效用地”為主攻方向，推動(dòng)節(jié)約集約用地向縱深發(fā)展。

那么，在國家全面盤活閑置土地，繼續(xù)深化土地要素市場化改革的大背景下，一向具有市場化改革精神的深圳，緣何恢復(fù)劃撥這一計(jì)劃色彩濃重的供地模式，這還要從深圳用地模式說起。改革之初，國家賦予深圳特區(qū)立法權(quán)，探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協(xié)議出讓為主，2004年“8·31”大限后，國家規(guī)定，從2014年8月31日以后，所有的經(jīng)營性用地要一律以“招拍掛”的方式出讓。由此，政府與用地主體“一對一”的協(xié)議出讓開始退出，深圳經(jīng)營性用地也全部啟動(dòng)“招拍掛”。

同時(shí)，國家也明確，公益性或非盈利性用地，可以在限定的范圍內(nèi)，繼續(xù)采取行政劃撥的模式，構(gòu)建“政府+市場”的供地“雙軌制”。但是，考慮到自身土地資源稀缺，為了探索多元化的土地供應(yīng)模式，特別是探索政府向市場“買服務(wù)”的公共財(cái)政模式，探索PPP、非盈利性項(xiàng)目自主融資，激發(fā)用地主體挖掘土地價(jià)值，對于公益性或非盈利性用地，在全國公益性、非盈利性用地采取行政劃撥的統(tǒng)一框架之外，深圳采取了“協(xié)議免地價(jià)”出讓的創(chuàng)新供地模式。起初設(shè)想，在這種模式下，不僅公益性或非盈利用地的需求得到了滿足，而且土地的價(jià)值開始顯化，特別是土地的融資功能得到體現(xiàn)，公共服務(wù)投融資需求得到平衡，這將提高公共服務(wù)供給效率。

三、深圳“高效供地”的功過是非

特區(qū)成立近40年，深圳實(shí)際管理人口翻了20多倍，從1987年的不到100萬，增長到目前的2100萬左右，而人均GDP更是翻了150倍。市場化導(dǎo)向的公共供地模式，實(shí)現(xiàn)了高效和大規(guī)模供地，不僅迎合了人口暴增后帶來的公共服務(wù)“落地”需求、融資需求。而且，深圳也以高效的供地，實(shí)現(xiàn)了道路交通、市政管網(wǎng)、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施供給和投融資，支撐企業(yè)引入、產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)建設(shè)。迄今為止，無論是城市管理、城市規(guī)劃，或是生活服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，深圳都是全國最好的城市之一。但是，特區(qū)成立以來，年均約30平方公里的供地，讓深圳這個(gè)面積最?。?990平方公里）的大城市，最先逼近50%的開發(fā)強(qiáng)度警戒線，被迫開啟存量盤活。

市場化導(dǎo)向的公共供地，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施供給上的效率比較高，也直接降低了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成本，促成了政府扶持下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。近年來，深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型在國內(nèi)是最快的，引以為豪的互聯(lián)網(wǎng)、資本市場、智能科技、創(chuàng)意文化、高新技術(shù)等，源源不斷地吸引各地人才和人口大規(guī)模流入。近幾年，深圳年均常住和戶籍人口增幅在40萬-60萬，戶籍人口將由“十二五”末的350萬增長到“十三五”末的550萬。但是，市場化導(dǎo)向、挖掘土地價(jià)值的供地模式，直接導(dǎo)致高房價(jià)。不過，從全球看，高成本、高房價(jià)是創(chuàng)新大敵。近年來，美國舊金山“硅谷”房價(jià)高漲，這已經(jīng)引起科技企業(yè)大規(guī)模外遷，如南加州洛杉磯“硅灘”、德州奧斯丁“硅山”已成為創(chuàng)新高地。

近10年來，深圳房價(jià)上漲了10倍左右。房價(jià)是基礎(chǔ)成本，房價(jià)一漲，用工、房租、生活消費(fèi)等成本都要上漲。因此，近年來深圳在吸引人才、留住產(chǎn)業(yè)上，已面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，基于低成本、低房價(jià)優(yōu)勢，杭州、成都等“新一線”、二線城市正在大規(guī)模招攬人才和企業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)面臨的競爭是全球競爭，而互聯(lián)網(wǎng)、智能科技等深圳主打產(chǎn)業(yè)，過去一直處于創(chuàng)新“高發(fā)期”，但近期似乎進(jìn)入了“瓶頸期”，成本重回競爭主導(dǎo)。目前看，如果成本降不下來，深圳科技企業(yè)外遷是必然趨勢，華為、富士康搬遷僅僅是開始。因?yàn)椋屡d產(chǎn)業(yè)是智力和科技密集型產(chǎn)業(yè)，對一個(gè)城市原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)依賴度較小。只要成本低，有人才集聚，就能夠生產(chǎn)。endprint

四、“協(xié)議免地價(jià)”存在的問題

目前，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半年場”，即從過去的讓低成本外來人口進(jìn)城，吸收人口紅利助推工業(yè)化和城市建設(shè)，轉(zhuǎn)到外來人口“本地化”和公共服務(wù)“均等化”，后者也成為未來國家和各地最重要的公共政策。由此，對于各大城市來說，吸引人才和人口流入的殺手锏，也將從過去的“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)到“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。對于戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務(wù)，將是深圳能否繼續(xù)吸引人才，孔雀繼續(xù)“東南飛”，保持城市競爭力的關(guān)鍵?！皡f(xié)議免地價(jià)”的公共服務(wù)供地模式下，一對一談判、集體會審拍板，公共服務(wù)供給靈活高效。但是，協(xié)議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。

同時(shí)，協(xié)議出讓下用地手續(xù)千差萬別，有的過了“批地會”或確定規(guī)劃圖便生效，但后續(xù)批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作它用、分割銷售等現(xiàn)象難以避免，有的還通過“補(bǔ)地價(jià)”變成了商品房。近年來，深圳房價(jià)暴漲，在巨大的溢價(jià)紅利誘惑下，很多過去出讓的協(xié)議免地價(jià)用地，想通過“補(bǔ)地價(jià)”轉(zhuǎn)作商品房開發(fā)。由于“協(xié)議出讓”是政府和用地主體“一對一”的商定過程，信息不對稱問題很嚴(yán)重，導(dǎo)致協(xié)議用地“房地產(chǎn)化”，這背離了協(xié)議出讓用地公益性、非盈利性的本源。由此，協(xié)議用地?zé)o法像劃撥一樣，可以由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活阻力重重。

2014年，國土部官員曾撰文稱，我國城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%；農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)9000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。該官員稱，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地比例偏高。工業(yè)用地低效利用，容積率平均僅為0.3-0.6。目前，各地以過度消耗土地資源為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展方式普遍存在，部分行業(yè)和領(lǐng)域超標(biāo)準(zhǔn)用地、浪費(fèi)土地的情況依然突出。因此，未來供地將更多地依賴盤活存量，特別是那些閑置低效用地。對于深圳來說，由于“協(xié)議免地價(jià)”存在的瑕疵，很多用地成為閑置低效，違反用途管制的供地。

深圳引以為豪的新興產(chǎn)業(yè)，其吸引人才和人口的競爭力正在下降，未來必須要靠公共服務(wù)。顯然，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實(shí)上就在于增加和完善公共服務(wù)。當(dāng)然，近40年來，深圳過分重視經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)在要補(bǔ)公共服務(wù)的欠賬。但是，深圳沒有新增土地了，近幾年推高房價(jià)、拆除低成本租賃住房（城中村）以提供空間的模式也維持不下去了。因此，強(qiáng)調(diào)政府所有權(quán)，確?？沙掷m(xù)供應(yīng)的行政劃撥供地恢復(fù)在情理之中。

五、“深圳新政”折射城市供地新模式

此次深圳“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設(shè)人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務(wù)、新增供地向租賃傾斜），彰顯了我國未來土地制度變革的方向，即國有土地嚴(yán)格的“雙軌制”，即基于全民所有的屬性。首先，通過行政劃撥供地，滿足公共服務(wù)需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務(wù)。其次，過去過分重視土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、固定資產(chǎn)投資、上下游等，但在公共服務(wù)供地偏少且存在嚴(yán)重的“欠賬”，未來供地將向這方面傾斜。再次，很多工業(yè)項(xiàng)目和園區(qū)項(xiàng)目也以公共屬性而依賴低成本的土地協(xié)議出讓。而且，協(xié)議出讓模式下，變相“房地產(chǎn)化”的問題很嚴(yán)重。因此，除了部分存量盤活外、混合用地，協(xié)議出讓將徹底退出，或者回歸到占比很低的輔助地位。未來，土地供應(yīng)制度將回到“雙軌制”，即以行政劃撥滿足公共服務(wù)需求，以市場化出讓滿足經(jīng)營性用地需求。而且，未來國有用地經(jīng)濟(jì)功能、融資功能將淡化，社會功能、服務(wù)功能將會顯化。同時(shí)，房地產(chǎn)增量時(shí)代結(jié)束，城市物理形態(tài)的建設(shè)進(jìn)程趨于結(jié)束，基于完善公共服務(wù)的城市運(yùn)營開啟，供地也將會向此傾斜，比如近期各地都強(qiáng)調(diào)增加租賃住房供應(yīng)、租售同權(quán)等。只有這樣，才能將人口留在城市，現(xiàn)有物業(yè)才不至于醞釀成泡沫。

李求軍/責(zé)任編輯endprint