小作坊食品生產(chǎn)安全監(jiān)管研究

王瑛珊

摘要：國務(wù)院辦公廳于2017年4月6日印發(fā)了關(guān)于《2017年食品安全重點工作安排》的通知，進一步落實“四個最嚴”的要求。本文通過調(diào)查研究現(xiàn)制度下的小作坊食品生產(chǎn)與監(jiān)管現(xiàn)狀，從監(jiān)管制度的發(fā)展、執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)、監(jiān)管部門管理效率、食品安全社會共治、食品安全責(zé)任保險制度幾方面分析小作坊存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議，以期通過微信平臺解決小作坊食品生產(chǎn)源頭難追溯的困境。

Abstract： The State Council General Office issued a circular on "Key Work Arrangements for Food Safety in 2017" on April 6， 2017 to further implement the "four most stringent requirements." This paper investigates the current situation of small workshop food production and supervision under the current system and analyzes the problems existing in the small workshop from the following aspects： the development of regulatory system， the quality of practitioners， the management efficiency of regulatory agencies， the social co-governance of food safety and the liability insurance system of food safety ， and puts forward relevant suggestions on the basis of this， with a view to solving the difficulty of traceability of the small workshop food production source through the WeChat platform.

關(guān)鍵詞：小作坊食品；食品安全；社會共治；“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全”

Key words： small workshop food；food safety；social governance；"internet + food safety"

中圖分類號：F407.82 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）04-0078-03

1 研究的背景

2015年10月1日被稱為“史上最嚴”的食品安全法正式開始施行，要用最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)，來保障食品安全。該法自正式施行至今已一年有余，食品安全方面的一些頑疾仍然存在。2016中國綜合小康指數(shù)”之“中國全面小康進程中最受關(guān)注的十大焦點問題”調(diào)查顯示，食品安全的關(guān)注度位居首位。在食品安全問題的關(guān)注度上，一直存在著“熱”和“冷”之分。媒體輿論甚至廣大消費者往往更加關(guān)注知名食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全問題，而對小型食品企業(yè)以及食品生產(chǎn)加工小作坊的食品安全問題的關(guān)注度相對較低。

食品小作坊自古有之，很多中華傳統(tǒng)美食也正是通過小作坊得以傳承。食品小作坊生產(chǎn)場所固定，所需從業(yè)人員較少、生產(chǎn)加工規(guī)模小、產(chǎn)品無需預(yù)包裝或者只需簡易包裝[2]，并且方便攜帶，受廣大基層消費者愛戴。但是小作坊的數(shù)量龐大、流動性高、安全隱患多、產(chǎn)品去向的可追溯性差，增加了監(jiān)管難度。

以小作坊為代表的小微食品經(jīng)營到底應(yīng)如何監(jiān)督管理，核心是小作坊食品安全與發(fā)展矛盾該如何平衡。以下以食品小作坊為例，探討小食品企業(yè)生產(chǎn)安全管理問題的解決辦法，使其在規(guī)范中發(fā)展。

2 小作坊食品生產(chǎn)安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 小作坊食品的安全監(jiān)管模式變遷

我國的食品安全監(jiān)管法律和監(jiān)管模式隨著社會發(fā)展都發(fā)生了很大變遷。就小作坊食品的監(jiān)管主體變遷來看，主要經(jīng)歷了三個階段：

——2004年之前主要是分段監(jiān)管的模式，衛(wèi)生行政監(jiān)管部門負責(zé)對小作坊食品進行全程監(jiān)管；

——2004年以后逐漸建立了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體系，質(zhì)檢部門負責(zé)小作坊食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管，而工商部門負責(zé)市場過程監(jiān)管。

——2013年國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，此后食品安全監(jiān)管走向了集權(quán)管理，由國家食品藥品監(jiān)管總局負責(zé)食品藥品監(jiān)管工作全過程，包括食品生產(chǎn)加工，流通和餐飲消費環(huán)節(jié)。因此，小作坊食品質(zhì)量安全的監(jiān)管任務(wù)全部轉(zhuǎn)到各級食藥監(jiān)部門當中，由各地自上而下管理執(zhí)行。2015年《中國人民共和國食品安全法》明確規(guī)定縣以上的地方政府對所屬區(qū)域內(nèi)的食品安全負全責(zé)。

2.2 新的食品安全法對小作坊食品的安全監(jiān)管現(xiàn)狀

新的食品安全法被稱為“史上最嚴”的食品安全法，要力圖建立強有力的自上而下的政府監(jiān)管體系，以解決當前食品安全方面的突出問題。但監(jiān)管實施中存在的問題和弊端造成新的食品安全法對小作坊食品安全監(jiān)管乏力，主要原因如下：

首先，由于不對稱信息的存在上級政府對下級政府的監(jiān)督和制約有限，往往不能夠及時了解各地級的政府管理執(zhí)行情況，由于強大的問責(zé)機制無疑成為懸在監(jiān)管人員頭上的“達摩克利斯之劍”，地方政府往往秉著大事化小、小事化了的態(tài)度來處理食品安全事故，進而形成地方保護主義。其次，將中國食品安全治理問題提升到實行由多元主體參與的社會共治高度，這樣的監(jiān)管形式改革正是對于目前的監(jiān)管體制極為重要的補充。落實國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)食品安全工作重點，也明確了將規(guī)劃實施情況納入對省級人民政府的考評內(nèi)容，可見中央對食品安全的重視和關(guān)注提到了新的高度。endprint

3 對小作坊食品安全有效監(jiān)管要解決的問題

在經(jīng)營利潤驅(qū)動下，小作坊生產(chǎn)者更多關(guān)注食品的盈利能力，對生產(chǎn)原料的安全性沒有清楚地認識，對食品安全監(jiān)管投入普遍不足。食品經(jīng)營主體的責(zé)任意識淡薄，小作坊缺乏檢驗設(shè)施，環(huán)境衛(wèi)生條件較差、產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定，是小作坊普遍存在的情況。對小作坊食品安全有效監(jiān)管還面臨著一些亟需解決的問題。

3.1 小作坊食品監(jiān)管市場準入制度不完善

目前各地普遍存在的問題是由于小作坊食品市場準入制度尚不明確，無證無照經(jīng)營情況嚴重，加之通常加工小作坊較為分散，生產(chǎn)空間的要求也不大，管理部門對食品小作坊的數(shù)量及分布掌握程度不夠，也就很難進行規(guī)范管理、全面檢查。從產(chǎn)品本身來看，大部分小作坊食品沒有可追溯的包裝信息，大多采用散裝形式，生產(chǎn)日期、生產(chǎn)地址難以通過包裝信息明確，這也造成流通中的小作坊食品來源難以追溯。就現(xiàn)行管理細則來說，針對不同的小作坊產(chǎn)品各種細則要求不夠具體，操作性不夠強。整體來看我國尚未制定專門針對食品小作坊的準入政策，在多年的監(jiān)管當中并沒有給予食品小作坊很明確的“行政許可”，防治食品安全突發(fā)事件長效機制尚未建立。

3.2 政府部門監(jiān)管效率較低

由于長期以來食品安全問題由多監(jiān)管主體部門共同監(jiān)管，在我國的食品安全管理這一公共產(chǎn)品的供給問題上經(jīng)常出現(xiàn)“搭便車”的問題。在地方食藥監(jiān)集中管理后，這種由上至下的管理模式又暴露出了更多由于信息不對稱產(chǎn)生的弊端。在食品小作坊的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)上監(jiān)管部門之間職責(zé)不清，存在相互推諉扯皮的狀態(tài)，不利于實現(xiàn)建立更加具有公信力政府的目標。其次，很多督查工作進行得比較被動，通常只是在事發(fā)后對問題進行嚴格治理，常態(tài)化監(jiān)管治理仍顯得不夠。另外，目前聯(lián)合監(jiān)管效果不理想，緊密型縱向協(xié)作還存在很大的實現(xiàn)難度[7]，監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)調(diào)，無法實現(xiàn)信息技術(shù)、質(zhì)量控制、原材料供應(yīng)等資源共享與利用，導(dǎo)致各個監(jiān)督部門用于行使權(quán)利的資源不充分。

3.3 食品安全社會共治制度有待建設(shè)

社會中間組織力量微弱，包括食品行業(yè)內(nèi)的社會中間組織（比如各種食品行業(yè)協(xié)會、商會、合作經(jīng)濟組織等）和食品行業(yè)外的社會中間組織（比如消費者權(quán)益組織、獨立的質(zhì)量認證機構(gòu)、評估機構(gòu)、媒體等）。政府監(jiān)管部門人員相對短缺且缺乏專業(yè)人員，監(jiān)管成本不斷增加，監(jiān)管難度逐漸增大，雖然政府在食品安全監(jiān)管方面作出了很大的努力，最終我國食品安全問題還是呈現(xiàn)出了市場失靈和政府監(jiān)管失靈的局面。通常行業(yè)協(xié)會由于處在社會基層更加了解行業(yè)內(nèi)的發(fā)展狀況，對于存在的問題也有更深的體會。然而我國食品安全監(jiān)管體制中，政府總是扮演強勢主動的監(jiān)管主體角色，行業(yè)協(xié)會參與不充分。消費群眾缺乏監(jiān)督激勵，參與監(jiān)督食品安全的積極性不高。一方面是群眾在食品安全監(jiān)管中認識不足，過度追求口感或者價格低廉等，忽視小作坊生產(chǎn)食品的衛(wèi)生安全。另一方面很多群眾維權(quán)淡薄，遇到食品安全事件較少求助相關(guān)職能部門。

3.4 食品安全責(zé)任保險制度有待構(gòu)建

國以民為先，民以食為天，食以安為先。隨著食品工業(yè)的發(fā)展和居民對食品安全的要求越來越高，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的食品安全管理方式和技術(shù)手段已不能完全適應(yīng)當前的需要，而這也促使了保險等市場化手段的介入，通過社會管理機制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，適應(yīng)和化解當今食品安全管理中存在的風(fēng)險和問題。食品安全保險機制的建立無論是對普通消費者還是對食品領(lǐng)域企業(yè)，甚至于社會整體利益都是十分必要的，而這也將對推動食品安全水平的提升產(chǎn)生不可或缺的積極作用。對消費者來說，保障消費者迅速獲得救濟，減少司法成本，能夠使食品安全責(zé)任事故中消費者的合法權(quán)益得到保護。對食品領(lǐng)域企業(yè)來說，企業(yè)分散食品生產(chǎn)風(fēng)險，強化自身責(zé)任意識。對政府部門來說，減輕政府負擔(dān)，有利社會穩(wěn)定。長期來看，食品安全強制責(zé)任保險制度的發(fā)展不僅會促進保險資本市場的發(fā)展，還有利于構(gòu)建民主法治的、公平交易的、安全有保障的、誠信信用的、可持續(xù)的和諧消費環(huán)境。

4 政策建議

鑒于以上關(guān)于我國小作坊食品生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀研究，小作坊食品安全問題的分析，本文結(jié)合國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2017年食品安全重點工作安排的通知，針對小作坊食品安全生產(chǎn)及監(jiān)督管理提出具體、切實可行的建議。

4.1 因地制宜建立地方管理標準

地方管理標準包括，在監(jiān)管條例的制定和實施中要結(jié)合當?shù)匦∽鞣皇称返陌l(fā)展特點有不同的監(jiān)管側(cè)重、不同的檢測經(jīng)費投入側(cè)重，另外在組織構(gòu)建方面，根據(jù)各地的人員配備和經(jīng)濟發(fā)展水平，甚至小作坊的集中程度，逐級推進基層監(jiān)管力量和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督所（調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西省的食藥監(jiān)自2014年基本全面設(shè)置了基層級的食品藥品監(jiān)督所）。具體來說在關(guān)于小作坊生產(chǎn)監(jiān)管的標準制定中，要實踐到群眾中去，多傾聽群眾意見，比如就出臺標準、固定攤位等方面必須在考察民意的基礎(chǔ)上探索前進。各地方政府應(yīng)當考慮設(shè)置專門的小作坊食品專項整治的經(jīng)費，考慮配備小作坊食品的快速檢驗方面的相關(guān)設(shè)備，從人力和財力方面進行黑作坊整改管理支持。調(diào)查登記以村（居委會、社區(qū)）為單位進行，實行小作坊業(yè)主自愿登記與相關(guān)人員調(diào)查核實相結(jié)合的辦法，以確保一個不漏。不同層級單位也要有針對性的制定了全年抽檢方案，重點抽檢不合格和不良信譽食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，有條件的市級管理部門可選取第三方檢測機構(gòu)進行嚴格檢驗，嚴格查處“明知故犯”的肇事者。

4.2 建立可追溯的食品安全信息制度

根據(jù)公共利益理論，政府是公共利益的代言人，在信息完全、規(guī)制活動沒有成本的條件下，政府規(guī)制可以提高社會福利，實現(xiàn)高的規(guī)制績效。政府監(jiān)管既應(yīng)包括懲治措施，也應(yīng)包括激勵手段。隨著首個食品安全可追溯云網(wǎng)在福建省永輝超市門店示范上線，該平臺正是借助云計算技術(shù)，實現(xiàn)食品安全監(jiān)測管理數(shù)字化科學(xué)化，實現(xiàn)部分食用農(nóng)產(chǎn)品了從田間到快遞物流再到銷售門店的全程可追溯。利用大數(shù)據(jù)分析提高實時監(jiān)管，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”進行風(fēng)險預(yù)判，進行因子分析，預(yù)先識別關(guān)鍵風(fēng)險點，積極應(yīng)對事故發(fā)生。endprint

《2017年食品安全重點工作安排》也明確提出應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”檢驗檢測技術(shù)，推動食品安全檢驗檢測新業(yè)態(tài)發(fā)展。加快食品安全監(jiān)管信息化工程項目建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的食品安全信息平臺。針對食品小作坊的安全生產(chǎn)的追溯問題，貴陽市試行搭建了“清鎮(zhèn)市食品安全云服務(wù)平臺”，具有良好的的示范效應(yīng)，有力地推動傳統(tǒng)監(jiān)管模式下小作坊食品源頭難覓問題的解決。清鎮(zhèn)市目前試行了利用手機APP，真實、準確、有效記錄生產(chǎn)經(jīng)營過程信息，基本建立了從原料、生產(chǎn)、銷售到消費全程可追溯的實時動態(tài)監(jiān)管的可追溯體系，實現(xiàn)了食品生產(chǎn)全過程信息可記錄、可追溯、可管控、可查詢。小作坊食品安全追溯平臺的使用及推廣，向構(gòu)建“源頭可查、去向可追、責(zé)任可究”的追溯體系邁進了一大步。

4.3 全面落實食品安全社會共治

社會共治旨在發(fā)揮社會各主體的責(zé)任意識，共同監(jiān)管食品安全。社會共治包括“社會協(xié)同”與“公眾參與”，可將社會共治的主體分為企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量。一方面要加強食品安全科普網(wǎng)點建設(shè)，提高公眾食品安全科學(xué)素養(yǎng)，另一方面要推進食品安全科普工作隊伍建設(shè)和示范創(chuàng)建。其次，必須發(fā)揮行業(yè)自律作為企業(yè)食品安全行為的內(nèi)在動力的作用，應(yīng)當重視NGO在我國食品安全管理發(fā)揮的公共治理作用。最后，公眾監(jiān)管是社會監(jiān)管的重要部分，公眾是食品安全的監(jiān)督者和參與者，完善食品違法行為獎懲制度具有非常重要的意義。由于食品藥品違法行為一定的專業(yè)性和隱秘性，普通人難以發(fā)現(xiàn)，“知情人士”爆料制度的建立有利于彌補普通民眾舉報模式的不足，因為知情人往往是內(nèi)部人，他們能夠盡早發(fā)現(xiàn)問題。這類似于西方的“吹哨人”制度，能夠盡早發(fā)現(xiàn)問題，從而大幅度降低監(jiān)管成本，同時對那些違法亂紀的企業(yè)起到內(nèi)部監(jiān)督作用。食品違法行為舉報獎懲制度是否確切落實，獎懲制度的制定是否具有明確的針對性和導(dǎo)向性，都能反映執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法的誠意。此外，相關(guān)部門應(yīng)當建立健全食品安全信用檔案并依法及時向社會公布，加強對食品生產(chǎn)經(jīng)營嚴重失信者的聯(lián)合懲戒。

4.4 穩(wěn)步推進食品安全責(zé)任保險制度試點

根據(jù)是否自愿訂立保險合同可以將責(zé)任保險分為自愿責(zé)任保險和強制責(zé)任保險，強制責(zé)任保險是一種國家為推行社會公共政策而規(guī)定的保險，是對契約自由的限制。推進食品藥品安全責(zé)任保險需要各方協(xié)作配合，保險公司、投保單位、監(jiān)管部門要建立戰(zhàn)略合作機制，共同落實責(zé)任。保險公司要有針對性地開發(fā)、修正和完善保險產(chǎn)品，根據(jù)單位經(jīng)營規(guī)模及經(jīng)營種類，將市場進行細分，按照企業(yè)的不同特征開發(fā)適應(yīng)其需求的保險品種及費率?？紤]到各地不同食品小作坊監(jiān)管發(fā)展水平各異，不同生產(chǎn)產(chǎn)品的安全風(fēng)險性不同，地方管理部門可以根據(jù)當?shù)厍闆r對高風(fēng)險食品生產(chǎn)納入強制責(zé)任保險管理范疇，鼓勵不同規(guī)模的食品單位投保自愿責(zé)任保險。試行期后可以對于經(jīng)常出險的單位提高保費作為懲罰，反之，對保險期內(nèi)表現(xiàn)較好的單位，在續(xù)保時給予保費折扣。投保企業(yè)要充分認識到食品藥品安全責(zé)任保險的重要意義，積極參與投保，通過責(zé)任保險進一步規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營，提高管理水平。食品藥品監(jiān)管部門要切實履行監(jiān)管職能，加強督導(dǎo)考核，督促企業(yè)持續(xù)滿足法律法規(guī)標準要求，防止企業(yè)在投保后降低質(zhì)量安全管理水平。建立食品安全責(zé)任保險制度是將產(chǎn)品責(zé)任保險制度嵌入食品安全質(zhì)量管理，通過經(jīng)濟手段和市場運作更加科學(xué)的管控食品安全事故風(fēng)險，不僅能夠有效保護消費者合法權(quán)益，還有利于增強食品生產(chǎn)經(jīng)營單位質(zhì)量安全意識。

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