制度創(chuàng)新中的價(jià)值與細(xì)節(jié):三個(gè)基層民主創(chuàng)新案例的實(shí)證分析

馬得勇張 華

(1.中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院,北京100872;2.廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,廣西南寧 530006)

1 引言

一種政體或制度能否保持活力,很大程度上取決于該制度在面對(duì)各種環(huán)境挑戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。不少研究指出,中國共產(chǎn)黨之所以在近幾十年取得令人矚目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就,與其較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力密不可分[1]。面對(duì)各種挑戰(zhàn)和危機(jī),中國政府不斷改革既有政策和機(jī)構(gòu),制定能夠適應(yīng)新環(huán)境、應(yīng)對(duì)新問題的政策方案,從而使其保持了體制活力,獲得了執(zhí)政資源。在過去的幾十年里,中國在基層政治領(lǐng)域產(chǎn)生了許多令人矚目的制度創(chuàng)新,但與此同時(shí),對(duì)應(yīng)該采取何種制度改革方案,不管是學(xué)界還是政界經(jīng)常處于爭論之中。這些爭論往往更多集中在制度創(chuàng)新的方向或者創(chuàng)新所秉持的價(jià)值理念上,較少關(guān)注制度創(chuàng)新執(zhí)行中的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。因?yàn)椴簧偃丝傆幸环N想法,認(rèn)為只要方向?qū)α?達(dá)成目標(biāo)就是時(shí)間問題。然而,僅有良好的愿望和價(jià)值理念并不能保證制度運(yùn)行的結(jié)果會(huì)朝著人們預(yù)期的方向發(fā)展。這種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在人類歷史上可以說層出不窮。

本文認(rèn)為,一項(xiàng)新制度運(yùn)行的效果受到多種因素的影響,但至少有兩個(gè)因素不可忽略:一是制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性原則或者說制度設(shè)計(jì)時(shí)所秉持的價(jià)值理念;二是該制度執(zhí)行過程中的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。僅有方向性的“頂層設(shè)計(jì)”顯然無法保證一項(xiàng)制度能夠取得預(yù)期的效果,有時(shí)候一些細(xì)微的制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)會(huì)改變制度的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中,我們也會(huì)經(jīng)常聽到“中央的政策是好的,但是被下面執(zhí)行的人搞壞了”之類的抱怨。這一現(xiàn)象揭示出制度設(shè)計(jì)的方向固然重要,但是制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的細(xì)節(jié)同樣是影響制度效果不可忽略的因素。從近年來在輿論界和學(xué)術(shù)界出現(xiàn)頻率頗高的“精細(xì)化管理”這一表述,也可以看出人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“制度的細(xì)節(jié)”的重要性。

2015年2 月,中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,文件為中國在今后若干年內(nèi)的民主發(fā)展指明了基本方向。該文件發(fā)布后,不少地方展開了對(duì)該文件的學(xué)習(xí)和落實(shí)工作。但由于該文件只是一個(gè)指導(dǎo)性的文件,協(xié)商民主具體在各地方、各部門、各組織如何展開并沒有一個(gè)具體可操作性的制度和規(guī)則。個(gè)別地方政府結(jié)合各自已有的實(shí)踐基礎(chǔ),對(duì)協(xié)商民主在基層的實(shí)踐進(jìn)行了有益探索。這些實(shí)踐的政治效果到底如何?目前雖有一些研究文獻(xiàn)對(duì)此進(jìn)行了分析,但這些分析基本是一種孤立個(gè)案的觀察,其分析效果的科學(xué)性仍是一個(gè)值得探究的問題。選舉民主和協(xié)商民主被認(rèn)為是中國民主發(fā)展的兩個(gè)不同方向,有關(guān)中國的民主發(fā)展應(yīng)該選舉優(yōu)先還是協(xié)商優(yōu)先的爭論近年來一直未有定論[2]。然而,當(dāng)我們對(duì)中國有限的現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),兩種發(fā)展方向孰優(yōu)孰劣不僅僅取決于制度改革的方向,同時(shí)也取決于制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)。為此,本研究以浙江溫嶺、成都新都和成都彭州三地的基層制度創(chuàng)新作為研究對(duì)象,試圖了解不同的制度設(shè)計(jì)方向和設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)是否會(huì)影響其運(yùn)行的效果。本文首先從理論上分析學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)商民主和威權(quán)體制下選舉民主的一般性觀點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上分析溫嶺、新都和彭州三地在選舉民主或協(xié)商民主制度創(chuàng)新方面的制度特色。然后,以田野調(diào)查收集的資料和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),對(duì)三類制度創(chuàng)新在政治信任、服務(wù)績效等方面的表現(xiàn)進(jìn)行實(shí)證分析。最后,以實(shí)證分析結(jié)果為基礎(chǔ),對(duì)三種制度創(chuàng)新進(jìn)行評(píng)價(jià)和討論。

2 爭議中的選舉民主與協(xié)商民主

現(xiàn)有的研究顯示,無論是在實(shí)踐還是理論上,協(xié)商民主和選舉民主都不是一種替代關(guān)系,而更多的是一種補(bǔ)充關(guān)系。協(xié)商民主在西方的興起,其主要功能之一就是彌補(bǔ)代議制民主在政治合法性上的不足[3]。公共協(xié)商為公眾提供了參與公眾決策的可能,通過公共協(xié)商使公眾對(duì)自己關(guān)心的事務(wù)具有更多發(fā)言權(quán)和影響力,增強(qiáng)其政策參與和民主決策的權(quán)利,民眾對(duì)政治過程的認(rèn)同度更高,從而進(jìn)一步提高政治信任和政治合法性[4]。

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為,威權(quán)政體相對(duì)民主政體而言,選舉只是一種形式上的制度,并無實(shí)際作用。然而,不少研究指出在威權(quán)體制下選舉發(fā)揮了促進(jìn)治理績效、增進(jìn)公民福祉、加強(qiáng)政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性的積極作用[5]。威權(quán)體制下的選舉既不罕見,也不像有些學(xué)者此前所提到的那樣必然會(huì)削弱統(tǒng)治[6]。一方面,通過這種途徑可以保證將最受“民意支持”的精英吸納或者拉攏到政治體系中,以避免他們成為現(xiàn)政權(quán)的反對(duì)派[7]。同時(shí),選舉也可以使統(tǒng)治者按照一定的制度規(guī)則來提拔一般職員進(jìn)入權(quán)力部門,從而使分享政治權(quán)力的規(guī)則制度化[8]。另一方面,相對(duì)于任命而言,精英們可能會(huì)將選舉視為一種“公平”或者“有效”的政治資源分配方式和獲取政治職位的機(jī)會(huì)[9]。因此,選舉有助于幫助當(dāng)權(quán)者駕馭精英聯(lián)盟和反對(duì)派,維持與精英之間的聯(lián)系以防止統(tǒng)治聯(lián)盟成員出現(xiàn)背叛[10]。不僅如此,選舉也有助于政府提高治理績效、增進(jìn)公民福祉[11]。同時(shí),威權(quán)體制下的選舉也可能會(huì)增大威權(quán)政體民主化的可能性。謝德勒認(rèn)為選舉是威權(quán)政體合法性的首要原則[12]13。盡管選舉有利于威權(quán)政府在國內(nèi)或國外建立其政治合法性,但有研究發(fā)現(xiàn)威權(quán)政權(quán)下的選舉也能提高繼任政權(quán)實(shí)行民主的可能性[13]9。選舉可能會(huì)影響公民與國家之間的關(guān)系并激發(fā)民眾對(duì)政府的更高期望,最終促成公民更高水平的民主參與[14]。因此,從這個(gè)角度而言威權(quán)體制下的選舉是一把雙刃劍,它在短期內(nèi)助力威權(quán)政權(quán)維持統(tǒng)治,但從長期來看可能也會(huì)促進(jìn)該體制走向民主。

從理論上來講,協(xié)商的前提是具備基本的民主制度形式,保證協(xié)商者以平等的身份參與協(xié)商。因此,大部分的協(xié)商理論或經(jīng)驗(yàn)研究都是以民主體制作為分析的前提。但有少數(shù)學(xué)者指出,威權(quán)體制下的協(xié)商不僅在理論上可能,而且現(xiàn)實(shí)中也存在[15]。威權(quán)體制下的協(xié)商最初的動(dòng)機(jī)是功能性的,在缺乏民主授權(quán)的情況下,由于治理的復(fù)雜性、行動(dòng)主體多元、高度沖突的環(huán)境,給精英提供了依賴協(xié)商解決問題的動(dòng)力,從而產(chǎn)生了威權(quán)主義和協(xié)商之間系統(tǒng)性的關(guān)聯(lián)[15]。在現(xiàn)實(shí)中,被稱為“政治企業(yè)家”的體制內(nèi)政治實(shí)踐者在協(xié)商制度的生成和發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用,而一旦這種制度生成,便會(huì)以某種形式存在下去[16]。當(dāng)然,威權(quán)體制下的協(xié)商一方面在緩解威權(quán)體制的治理危機(jī)、增進(jìn)其合法性方面發(fā)揮積極作用,因而有助于維持長久的統(tǒng)治,形成協(xié)商式威權(quán)主義;另一方面也可能會(huì)促使威權(quán)政體變得更為包容,在決策中吸收民意,同時(shí)也激發(fā)民眾的民主期望,使政體變得更為民主[15]。

雖然選舉和協(xié)商對(duì)于民主的良好運(yùn)行必不可少,但由于這兩種制度設(shè)計(jì)從理論角度看又包含著一些固有缺陷。對(duì)選舉民主批評(píng)最多的是這種體制強(qiáng)調(diào)了民主體制的平等性和多數(shù)原則,但很容易出現(xiàn)民粹主義、多數(shù)人暴政和金錢政治等弊端。對(duì)協(xié)商民主最多的批評(píng)是它具有精英主義的傾向。一些觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)商會(huì)偏向某些階層,如那些受到良好教育、社會(huì)地位較高的社會(huì)階層,就比教育程度低的窮人掌握更多的知識(shí)和技巧,在協(xié)商的辯論中處于優(yōu)勢(shì)地位,更有特權(quán)的人也會(huì)控制討論,從而使討論結(jié)果更加偏向他們的觀點(diǎn),由此造成在強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)群體之間的不平等[17]120。因而威權(quán)體制下的協(xié)商可能被質(zhì)疑由官方控制和無代表性,淪為一種協(xié)商的表演[18]。

然而,不同的制度設(shè)計(jì)理念和操作中的細(xì)節(jié)控制,往往也會(huì)盡可能減少制度運(yùn)行的不良影響。薩爾金和西蒙曾經(jīng)設(shè)計(jì)了一個(gè)以不同的決策規(guī)則進(jìn)行分配的“分錢游戲”,檢測(cè)協(xié)商民主是否改變了分配的結(jié)果和對(duì)決策公平性的感知[19]。研究發(fā)現(xiàn),協(xié)商環(huán)節(jié)被安排在提案之前還是提案之后會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果,提案階段之后的協(xié)商沒有明顯的影響,而提案前的協(xié)商提高了金錢分配的平等并增加了參與者公平性感知。再比如,在協(xié)商民主中設(shè)計(jì)一個(gè)協(xié)商投票的環(huán)節(jié),就可以有效地將有代表性但無知的大眾和非代表性的精英意見結(jié)合在一起[20]。珀?duì)柹韧ㄟ^實(shí)驗(yàn)研究還發(fā)現(xiàn),投票、協(xié)商和不投票等不同的決策程序?qū)Q策合法性認(rèn)知的影響,研究結(jié)果顯示,在投票前加入?yún)f(xié)商的程序,要比單純投票、不投票或單純協(xié)商更能夠獲取人們的認(rèn)可[21]。因此,不管是選舉制度還是協(xié)商制度,細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)絕不是無關(guān)大局的瑣事,而是很可能影響制度運(yùn)行效果甚至導(dǎo)致政策結(jié)果截然相反的重大變量。協(xié)商投票的方式目前被廣泛運(yùn)用于美國、英國、加拿大、澳大利亞、丹麥、意大利等國家的地方和國家的決策層面,及其歐盟的一些項(xiàng)目中[22]。

3 中國的協(xié)商民主和選舉民主試驗(yàn)

1990年代以來,中國的基層政治改革最為引人注目的有兩類試驗(yàn):一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推直選試驗(yàn),另一類是協(xié)商民主試驗(yàn)。前者案例較多,而后者相對(duì)較少。目前較為知名的協(xié)商民主案例是溫嶺的協(xié)商民主和四川成都市下屬的彭州市的社會(huì)協(xié)商案例。盡管外界常常把這些案例統(tǒng)稱為“公推直選”或“協(xié)商民主”,但是不同地方的做法并不完全相同。值得一提的是,這些制度改革在制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)上的差異并非無足輕重,而是對(duì)制度運(yùn)行的效果產(chǎn)生重大影響的環(huán)節(jié)。通過制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)來改變制度結(jié)果的情形比比皆是,但這些細(xì)節(jié)往往被人們所忽略。在此,我們先簡要回顧一下這幾種試驗(yàn)的制度設(shè)計(jì)特色,然后再分析其政治后果。

3.1 新都的選舉民主創(chuàng)新

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉試驗(yàn)中比較著名的是1998年的四川省遂寧市“步云直選”,被視為中國有史以來首次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉。其他比較有代表性的案例是云南紅河州的石屏縣、瀘西縣和四川的眉山市、雅安市等一些地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選始于2003年的成都市新都區(qū)。其后在全國其他地方陸續(xù)出現(xiàn)了類似的直選試驗(yàn),例如江蘇宿遷沭陽縣、云南紅河州石屏縣、四川平昌縣等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選大體經(jīng)歷了從直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,從人民民主到黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選和黨委書記直選的程序略有不同。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的主要程序大致如下:候選人公開報(bào)名(推薦)→縣黨委進(jìn)行資格審查→確定正式候選人→候選人接受全體群眾投票→鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)投票選出候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的一般程序是:候選人公開報(bào)名(推薦)→縣黨委進(jìn)行資格審查→確定候選人→候選人接受全體黨員投票→常委會(huì)或全委會(huì)票決[23]。成都市新都區(qū)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的程序與上述程序略有不同,在資格審查之后,還有一個(gè)競選宣傳和初步考評(píng)的程序,并且正式候選人要經(jīng)過公開推薦大會(huì)的推薦和組織考察,最后結(jié)果也無須經(jīng)過縣委常委會(huì)或全委會(huì)票決,直接由全體黨員選舉產(chǎn)生①具體情況參見:《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選試行辦法》(年份不詳)。。不僅如此,成都市的基層制度改革并不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直選,而是進(jìn)行了一系列配套改革。這些改革可以通過這些政策文件反映出來:《加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作指導(dǎo)的試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任期目標(biāo)考核管理試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記罷免試行辦法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委質(zhì)詢?cè)囆修k法》《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨務(wù)公開試行辦法》《成都市黨員、群眾代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(街道黨工委)會(huì)議試行辦法》等10多個(gè)。

從這一制度改革的程序來看,公推直選很好地將全民直選或黨員直選嵌入到原有的干部任免制度中去,使得新制度在不摒棄舊制度的同時(shí)增加新的要素。歷史制度主義者將這種制度變革的方式稱為“層疊”[24]。這一制度變革方式的優(yōu)點(diǎn)在于:其所遭遇的阻力較小,能夠在適應(yīng)既有制度系統(tǒng)的條件下改變它。如果被嵌入的制度要素能夠很好地解決原有體制存在的問題,能夠被越來越多的相關(guān)行為者所接受,那么這種被嵌入的制度會(huì)不斷成長,并最終替代原制度。當(dāng)然,這種嵌套的制度由于未能擺脫原有制度的框架,因而很可能淪為一種形式。此外,該制度在競選環(huán)節(jié)一般不允許非中共黨員參加選舉,不允許候選人自行拉票拜票,也不允許候選人組織競選團(tuán)隊(duì),因此導(dǎo)致村民不了解候選人的情況。在投票環(huán)節(jié),很多地方未設(shè)置秘密寫票點(diǎn),不當(dāng)場公布投票結(jié)果,也允許代替投票等情況,因此在細(xì)節(jié)上仍然有待改進(jìn)。盡管如此,從候選人的競爭程度和投票人的參與范圍這兩個(gè)衡量民主的維度來看,公推直選試驗(yàn)無疑已經(jīng)取得了不少進(jìn)步,是中國民主發(fā)展進(jìn)程中的一大突破。

一些研究者指出,中國的地方選舉有效地緩解了國家和地方官員之間的“委托-代理”難題,因?yàn)樗蛏弦患?jí)官員傳遞了這樣一個(gè)信號(hào):在投票中僅獲得較低的支持率的候選人無能力勝任職位或者得不到民意的支持使其能夠更好地明確其黨員干部的忠誠度和參政能力[25]。從短期來看,威權(quán)體制下的地方選舉不僅有助于提高治理績效、增進(jìn)公民福祉、提高政治信任,從而有助于維持執(zhí)政者的現(xiàn)有統(tǒng)治[26]。從長期來看,基層選舉為民眾提供了在實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主規(guī)則的機(jī)會(huì),并讓他們可以體會(huì)民主實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問題,培養(yǎng)起民主意識(shí)和觀念,為中國的民主發(fā)展打下基礎(chǔ)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選試驗(yàn)在黨的十八大以后停止,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗(yàn)的積極意義不容忽視。

3.2 溫嶺的協(xié)商民主創(chuàng)新

浙江省溫嶺市的協(xié)商民主最初源于1999年的民主懇談會(huì)。2003年,民主懇談在羊毛衫行業(yè)職工工資協(xié)商過程中發(fā)揮了重要作用。2003至2011年溫嶺羊毛衫行業(yè)每年舉行一次職工工資協(xié)商會(huì)議,并向其他行業(yè)推廣。溫嶺的民主懇談大概經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展階段:第一階段并沒有具體的政策目標(biāo),形式也比較粗放,比如在公共場所鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾面對(duì)面的公開對(duì)話;第二階段以關(guān)系到百姓利益的“政策議題”作為對(duì)話的基礎(chǔ),形式也趨于正規(guī);第三階段從“民主懇談會(huì)”向“決策聽證會(huì)”的轉(zhuǎn)型,并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用整合進(jìn)來,并在形式上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)作為最終決策主體[27]。參與式預(yù)算是溫嶺市在民主懇談基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新的協(xié)商民主形式。其程序是:(1)選擇民主懇談會(huì)的議題;(2)確定民意代表;(3)第一輪懇談(同時(shí)要求與會(huì)民意代表分兩次填寫同一內(nèi)容的調(diào)查問卷,在懇談會(huì)前后分別進(jìn)行,并將第二次填寫的調(diào)查問卷作為政府修改預(yù)算的根據(jù));(4)第二輪懇談,還將懇談延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議之中②參與式預(yù)算每年做法不盡相同,但大致都可以劃分為三個(gè)階段,即會(huì)前初審、大會(huì)審議、會(huì)后監(jiān)督。會(huì)前初審包括:政府提出草案;代表履職培訓(xùn);政府細(xì)化預(yù)算;公眾初審草案。大會(huì)審議包括:開展互動(dòng)對(duì)話;提出修正議案;進(jìn)行議案詢問;表決通過決議。會(huì)后監(jiān)督包括:設(shè)立人大財(cái)經(jīng)小組的決議,由5～8名人大代表組成,鎮(zhèn)人大副主席兼任組長,負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。。

目前,在具體的協(xié)商代表產(chǎn)生程序上,溫嶺存在兩種基本的類型:一種是澤國鎮(zhèn)采用的抽樣方法產(chǎn)生參會(huì)代表,另一種以新河鎮(zhèn)為代表的自愿參加方式產(chǎn)生代表[28]。后一種是溫嶺普遍采用的方式。澤國鎮(zhèn)的協(xié)商民主特色包括:村外聘請(qǐng)主持人,隨機(jī)選擇參與者,提前分發(fā)信息,基于討論和問卷調(diào)查的決策過程,從小組討論中隔離領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)控等系統(tǒng)[29]。但這種情況在溫嶺并不普遍,因?yàn)榻⑦@些程序在當(dāng)?shù)卣磥硐喈?dāng)復(fù)雜,難以執(zhí)行。由于隨機(jī)抽樣選出來的許多村民無法勝任復(fù)雜的議題,2008年以后澤國鎮(zhèn)采用精英抽樣和普通村民抽樣相結(jié)合的方式,各選出100多名代表參與預(yù)算討論①具體做法是:從2 000名左右的鄉(xiāng)村精英(村干部、企業(yè)老板、教師、社會(huì)賢達(dá)等)中抽取100名代表,再從12萬村民中抽取100名代表,分配到每村大概1～3名,為避免村民代表在討論時(shí)無法和精英代表對(duì)等討論,兩組代表各自討論,形成意見。后來,該鎮(zhèn)對(duì)代表產(chǎn)生方式做了進(jìn)一步改進(jìn),代表名額擴(kuò)展到300名,其中100名分配給此前參加過討論的代表。。另外一種以新河鎮(zhèn)為代表,以社會(huì)各界人員如人大代表和村民自愿參加的方式產(chǎn)生參與討論的代表。目前,根據(jù)溫嶺市的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要每年召開4次協(xié)商會(huì)議,村委會(huì)需要每年召開2次協(xié)商會(huì)議。

需要注意的是,新河鎮(zhèn)這種代表產(chǎn)生方式是溫嶺市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他部門的普遍做法,而澤國鎮(zhèn)的抽樣選取法僅限于該地區(qū)。因此,以新河為代表的溫嶺市協(xié)商民主制度安排的結(jié)果是參加討論的基本是鄉(xiāng)村精英,其參政議政的能力較強(qiáng),但缺點(diǎn)在于代表性差,未必能很好地代表普通民眾的意見。何包鋼對(duì)溫嶺的調(diào)查發(fā)現(xiàn),雖然審議形式符合國家的協(xié)商會(huì)議標(biāo)準(zhǔn),但其審議程序,即代表性、平等、獨(dú)立性以及參與者的辯論能力顯然存在缺陷,最明顯不足是只有部分選出來的村代表能夠參加圓桌會(huì)議[29]。由于溫嶺對(duì)參會(huì)代表如何產(chǎn)生沒有統(tǒng)一和強(qiáng)制性的政策與法律規(guī)定,因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊在協(xié)商民主的制度安排和實(shí)施方面比較隨意。不管是早期的民主懇談還是后來的參與式預(yù)算,在議題選擇、議題討論和決議執(zhí)行方面均不夠規(guī)范,也不存在強(qiáng)制約束力。

盡管如此,不少研究對(duì)溫嶺的協(xié)商民主實(shí)踐給予的積極評(píng)價(jià)令人印象深刻[30]。但據(jù)我們的了解,以隨機(jī)抽樣產(chǎn)生協(xié)商代表的做法實(shí)際上只有溫嶺的澤國鎮(zhèn),其他地方基本是村民自愿報(bào)名參加。因此,溫嶺的協(xié)商民主實(shí)踐被質(zhì)疑被官方控制和無代表性[31]6-17,是一種政府主導(dǎo)下的精英協(xié)商[32]。

3.3 彭州的社會(huì)協(xié)商創(chuàng)新

彭州市位于四川成都北郊,其協(xié)商民主并不是單純的協(xié)商,而是將協(xié)商和票決很好結(jié)合在一起②彭州市基層社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度是一種“開放式?jīng)Q策”,其程序包括決策預(yù)告,公眾參與調(diào)研論證,決策草案征求意見,人大代表、政協(xié)委員、專家和公眾代表列席會(huì)議參與決策,公開決策結(jié)果和執(zhí)行情況5個(gè)環(huán)節(jié)。。其下的通濟(jì)鎮(zhèn)、小魚洞鎮(zhèn)屬于2008年“汶川地震”受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)。在隨后的災(zāi)后重建過程中,基層政府、村委會(huì)和村民在資金分配、宅基地規(guī)劃等各種復(fù)雜問題上出現(xiàn)了較大的分歧和矛盾。面對(duì)這些問題,基層政府、自治組織和當(dāng)?shù)卮迕裢ㄟ^多次協(xié)商和博弈,逐漸摸索出了一套解決問題和化解矛盾的制度規(guī)定。這些制度規(guī)定為后來彭州基層協(xié)商民主的發(fā)展提供了豐富的本土化資源。彭州市的基層社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度,是在歷經(jīng)10年的村民議事會(huì)及其協(xié)商議事制度實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。2013年彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部作為主要的推動(dòng)者,在原有的村民議事會(huì)之上,完善和規(guī)范了村級(jí)社會(huì)協(xié)商的程序性制度,并新設(shè)了鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商會(huì)及其協(xié)商議事制度與渠道,把原有的村民議事會(huì)與新建的鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商會(huì)相銜接,構(gòu)建了縣、鎮(zhèn)、村全覆蓋的社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度工作平臺(tái)與渠道③參見黃國華:《關(guān)于彭州市創(chuàng)新探索基層協(xié)商民主制度與渠道的調(diào)研報(bào)告》,http://www.sczx.gov.cn/system/20121030/00005131.htm;羅蘭,王俊嶺:《基層協(xié)商民主在彭州 》,載《人民日?qǐng)?bào)》(海外版),2014年12月13日。。

彭州協(xié)商對(duì)話制度的特點(diǎn)是協(xié)商成員具有較好的代表性。如村民議事會(huì)產(chǎn)生的辦法是:以村民小組為單位,每5～15戶產(chǎn)生1名村民小組代表,組成村民小組議事會(huì);按每個(gè)村民小組2～4人的名額,從村民小組代表中協(xié)商產(chǎn)生村民議事會(huì)成員,其中村、組干部不超過議事會(huì)成員總數(shù)的50%④參見中共彭州市委關(guān)于印發(fā)《彭州市推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施方案》的通知,2016年3月7日印發(fā)。。村民議事會(huì)定期開展協(xié)商,每月召開1次會(huì)議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每半年至少舉行一次協(xié)商會(huì)議。議題產(chǎn)生的方式是:由村民聯(lián)名、議事會(huì)成員或村黨組織、村委會(huì)提出,重點(diǎn)將精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民公共服務(wù)需求、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等事關(guān)群眾切身利益的事項(xiàng)作為固定議題進(jìn)行協(xié)商討論。議題經(jīng)審查小組梳理確定后,于會(huì)議召開前2～3天公布。村民議事會(huì)有議決職能,協(xié)商討論形成的決議應(yīng)按規(guī)定執(zhí)行。在會(huì)議進(jìn)行過程中,參加議事會(huì)的代表對(duì)議題進(jìn)行充分討論,并對(duì)議題進(jìn)行表決。如果表決獲得多數(shù)代表支持,則按照會(huì)議結(jié)果執(zhí)行。對(duì)于未按規(guī)定執(zhí)行的議題,議事會(huì)組織者(一般為村支書或村委會(huì)主任)需要在下次會(huì)議上作出說明。為了使村民充分了解議事會(huì)的規(guī)則,彭州市在所有村莊的村委會(huì)櫥窗中張貼了議事會(huì)的議事程序。對(duì)于救濟(jì)、扶貧人口的確定以及其他涉及村民切身利益的事項(xiàng),議事會(huì)均將會(huì)議結(jié)果張榜公布。

與浙江溫嶺的協(xié)商民主相比,彭州的協(xié)商民主在制度設(shè)計(jì)上的特色在于:(1)參加村民議事會(huì)的村民代表相對(duì)比較固定,其所代表的村民也相對(duì)固定。這種安排有利于村民代表和其代表的村民更好地溝通。(2)議事會(huì)會(huì)議程序由彭州市委在所轄全部鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃,透明度高,制度化程度高。(3)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的社會(huì)協(xié)商會(huì)議中,明確規(guī)定了普通村民代表的比例不得低于50%,較好體現(xiàn)了協(xié)商會(huì)議的代表性。(4)彭州市的協(xié)商民主很好地體現(xiàn)了基層社會(huì)在創(chuàng)制制度規(guī)則上的創(chuàng)造性,又體現(xiàn)了地方政府在制度規(guī)則設(shè)計(jì)上的統(tǒng)籌規(guī)劃,做到了基層創(chuàng)新和“上層設(shè)計(jì)”的良好結(jié)合。

綜合考慮制度創(chuàng)新理念、設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)、執(zhí)行情況等各方面因素,以無創(chuàng)新的基層制度(得1分)為參照,那么溫嶺的協(xié)商民主模式可得2分,新都的公推直選模式可得3分,彭州的社會(huì)協(xié)商模式可得4分,如表1所示。當(dāng)然,這只是研究者運(yùn)用調(diào)查、訪談、觀察等方法,基于研究者自己收集的資料和其他學(xué)者、村民、地方干部的評(píng)價(jià)等因素做出的評(píng)價(jià),難免存在一定的主觀性。

表1 三個(gè)案例的制度特色

4 資料收集與實(shí)證分析

如果說一項(xiàng)制度創(chuàng)新是為了解決現(xiàn)有制度不能解決的問題,那么我們就很想知道這三個(gè)案例在多大程度上達(dá)到了創(chuàng)新發(fā)起者的預(yù)期?這三個(gè)案例又在客觀上達(dá)到了何種政治效果?特別是,如果當(dāng)我們用同樣的標(biāo)準(zhǔn)去衡量三個(gè)創(chuàng)新案例的政治效應(yīng)時(shí),到底哪個(gè)會(huì)更勝一籌?為此,我們?cè)O(shè)計(jì)了一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查,對(duì)成都新都區(qū)、浙江溫嶺市和成都彭州市分別進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查。希冀通過這項(xiàng)調(diào)查和研究能解答這一問題。同時(shí),為了便于比較,我們還選取了距離成都較近的南充市順慶區(qū)和緊鄰浙江溫嶺的樂清市作為對(duì)照組。由于調(diào)查問卷無法采用嚴(yán)格的概率抽樣方式,本研究中的樣本采用非概率抽樣方法獲得。具體做法是:在5個(gè)地區(qū)選取有代表性的2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選擇居住人口較為集中的2～3個(gè)村,然后對(duì)村中的居民展開調(diào)查。所有當(dāng)時(shí)居住在村中并且愿意配合調(diào)查的村民都是問卷調(diào)查的對(duì)象,但每個(gè)家庭僅限1名成員。為保證調(diào)查問卷的真實(shí)性和可靠性,調(diào)查員由研究者從大學(xué)生中挑選,調(diào)查展開前均對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn),調(diào)查者全程陪同調(diào)查員,實(shí)時(shí)指導(dǎo)。表2是調(diào)查樣本的基本情況。

表2 樣本概況

4.1 基層政府的制度評(píng)價(jià)

從政治層面評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度創(chuàng)新的效果是一件十分復(fù)雜的事情,但為了簡化分析,我們選取了政治信任、公共服務(wù)績效、制度公正、協(xié)商民主、對(duì)選舉權(quán)的認(rèn)知和選舉行為作為評(píng)價(jià)制度創(chuàng)新的維度。前四個(gè)方面旨在考察制度創(chuàng)新的外溢效應(yīng),后兩個(gè)旨在考察制度創(chuàng)新對(duì)民主自身發(fā)展的影響。我們分別就政治信任、公共服務(wù)績效、制度公正、協(xié)商民主四個(gè)方面的子指標(biāo)通過因子分析提取公因子值,因子分析的結(jié)果參見表3。在此基礎(chǔ)上,對(duì)五個(gè)地區(qū)在上述四個(gè)因素的平均值進(jìn)行比較,均值比較的結(jié)果參見表4。

表3 制度評(píng)價(jià)四個(gè)因素的因子分析

表4 五地區(qū)四因素平均值比較

4.1.1 公共服務(wù)績效

公共服務(wù)績效是衡量一項(xiàng)政治或行政制度創(chuàng)新是否成功的重要指標(biāo)。通過對(duì)五個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)績效平均值比較,顯示協(xié)商對(duì)照組和選舉對(duì)照組的民眾對(duì)基層績效評(píng)價(jià)均值較低,分別為2.587和2.630,協(xié)商民主試點(diǎn)的溫嶺地區(qū)的均值為2.799,高于兩個(gè)對(duì)照組,選舉民主試點(diǎn)的新都地區(qū)為2.920,而協(xié)商民主的彭州地區(qū)對(duì)基層政府的最高,其均值為3.928,大大高于其他地區(qū)。Scheffe檢驗(yàn)顯示,各組別與對(duì)照組均值差異均在95%水平統(tǒng)計(jì)上顯著。結(jié)果說明,在協(xié)商民主和選舉民主的地區(qū),民眾對(duì)基層政府服務(wù)績效的評(píng)價(jià)都有顯著的提高,而在代表性協(xié)商民主的彭州地區(qū)民眾對(duì)政府績效的評(píng)價(jià)最高。

4.1.2 制度公正

是否能夠提高民眾的制度公正感同樣是衡量政治或行政改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過統(tǒng)計(jì)分析,我們可以看到五個(gè)地區(qū)的民眾在制度公正評(píng)價(jià)的平均值也存在不小的差異,協(xié)商對(duì)照組和選舉對(duì)照組的績效評(píng)價(jià)均值仍舊是最低的,分別為0.566和0.705,協(xié)商民主試點(diǎn)溫嶺地區(qū)的均值為0.725,稍高于選舉對(duì)照組,選舉民主試點(diǎn)的新都地區(qū)的均值為0.980,協(xié)商民主的彭州地區(qū)民眾的制度公正感均值最高,為1.922。統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)顯示,只有選舉對(duì)照組和協(xié)商溫嶺兩組間的均值差異不顯著。結(jié)果說明,在實(shí)行過協(xié)商民主和選舉民主創(chuàng)新試驗(yàn)的地區(qū),民眾感覺制度更為公平,特別是在有代表性協(xié)商的彭州地區(qū),民眾有更高的制度公平感。

4.1.3 基層政府信任

政治信任是衡量政府具備合法性的重要表現(xiàn),也是衡量一項(xiàng)制度創(chuàng)新是否成功的重要指標(biāo)。不少研究均指出,中國的基層政府相對(duì)高層政府而言信任度低,并且存在多重危機(jī)。那么,基層的制度創(chuàng)新能否緩解或者增加地方政府的信任度呢?我們的統(tǒng)計(jì)分析顯示,協(xié)商對(duì)照組的民眾對(duì)基層政府信任度最低,其均值為2.547,選舉對(duì)照組的信任度為2.628,協(xié)商民主試點(diǎn)溫嶺和選舉民主試點(diǎn)的新都區(qū)的信任均值均高于對(duì)照組,分別為2.859和2.889,協(xié)商民主試點(diǎn)彭州市的民眾對(duì)基層政府的信任均值仍然顯示為最高,為3.93,并且Scheffe檢驗(yàn)顯示,各試點(diǎn)組與對(duì)照組的均值差異都是顯著的。這表明代表性協(xié)商的彭州地區(qū)民眾對(duì)基層政府的信任最高,協(xié)商民主和選舉民主也提高了民眾對(duì)基層政府的信任度。

4.1.4 協(xié)商民主

在重大事項(xiàng)上是否與當(dāng)?shù)乩习傩諈f(xié)商,是體現(xiàn)協(xié)商民主的一個(gè)重要指標(biāo)。為此,本文將基層政府對(duì)民眾意見的重視程度和實(shí)際上與民眾進(jìn)行協(xié)商的情況作為協(xié)商民主的測(cè)量指標(biāo)。比較五個(gè)地區(qū)的平均值,顯示協(xié)商對(duì)照組和選舉對(duì)照組的均值較低,分別為2.499和2.708,協(xié)商溫嶺組和選舉試點(diǎn)組高于對(duì)照組,分別為2.808和2.887,協(xié)商民主彭州組均值3.966最高。Scheffe檢驗(yàn)顯示,各創(chuàng)新試點(diǎn)組與對(duì)照組的均值差異在95%水平上都是顯著的。因此,這一結(jié)果顯示有選舉或協(xié)商試驗(yàn)的地方比沒有的地方在協(xié)商民主方面表現(xiàn)更好,特別是具有更好代表性協(xié)商的彭州地區(qū)。

不過值得一提的是,被認(rèn)為是協(xié)商民主典范的溫嶺市,民眾對(duì)協(xié)商途徑的感知度卻是最低的。表5是對(duì)其中一個(gè)問題的描述:“在關(guān)系到老百姓的生產(chǎn)生活的重大事情,如征地、調(diào)整土地,你們當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府有沒有和村民商量?”在回答“不了解”或“不想說”的選項(xiàng)中,比例最高的是協(xié)商溫嶺組,有接近20%的民眾回答不了解,與協(xié)商對(duì)照組比例不相上下。這與我們對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦恼{(diào)研中得到的印象是符合的,即溫嶺的協(xié)商是一種精英協(xié)商,它并未很好解決代表性的問題,因此普通民眾對(duì)其了解也就更少。

表5 協(xié)商民主

4.2 村民的選舉態(tài)度和行為

在這一節(jié)我們將分析民眾對(duì)選舉的態(tài)度和行為的差異,特別是各地區(qū)民主實(shí)踐是否影響了他們對(duì)選舉的態(tài)度和行為。我們選擇了兩組指標(biāo)測(cè)量村民對(duì)選舉的態(tài)度:選舉權(quán)的重要性和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式。其次,我們用村民是否參與村委會(huì)主任選舉來測(cè)量選舉行為。

圖1 選舉權(quán)的重要性

4.2.1 選舉權(quán)重要性的意識(shí)

對(duì)選舉權(quán)重要性的看法是民眾民主價(jià)值觀的重要指標(biāo),問卷詢問了村民對(duì)選舉權(quán)的看法,其中的問題是:“您覺得選舉權(quán)(如投票選舉村委會(huì)主任或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)利)對(duì)您來說是否重要?”各地區(qū)村民對(duì)選舉權(quán)重要性的均值如圖1所示。選舉權(quán)的賦值為1～4,而結(jié)果顯示均值最低的協(xié)商對(duì)照組也有2.825,說明各地的村民都認(rèn)為選舉權(quán)是重要的。選舉民主新都地區(qū)均值也較高,協(xié)商民主彭州地區(qū)的均值最高,但協(xié)商民主的溫嶺地區(qū)則比較低,僅高于協(xié)商對(duì)照組,高于選舉對(duì)照組。這表明選舉的實(shí)踐提高了民眾對(duì)選舉重要性的看法,有代表性的協(xié)商也有同樣的效果,而沒有代表性的協(xié)商則沒有提高選舉權(quán)重要的意識(shí)。

4.2.2 選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式

人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式的看法是衡量公推直選或協(xié)商民主制度創(chuàng)新在民眾民主價(jià)值觀方面是否產(chǎn)生影響的一個(gè)重要指標(biāo)。為此,我們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)問題,詢問被訪者是否贊同直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長這樣的試驗(yàn)在本地實(shí)行。從調(diào)查結(jié)果來看,彭州市和新都區(qū)在贊同“直選并且現(xiàn)在就可以實(shí)行”的選項(xiàng)上比例均比較高,達(dá)到51.8%和46.4%,而作為協(xié)商民主試點(diǎn)的溫嶺和選舉對(duì)照組、協(xié)商對(duì)照組在這一選項(xiàng)的比例分別為36.5%、38.6%和33.5%。選舉民主試點(diǎn)新都區(qū)和對(duì)照組的差異較為明顯,而協(xié)商民主試點(diǎn)的溫嶺和其對(duì)照組的差異不大。這一結(jié)果表明,在實(shí)行過選舉民主試驗(yàn)的地方,村民更傾向于認(rèn)為可以實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。同時(shí),這一結(jié)果也表明在存在直選試驗(yàn)基礎(chǔ)的彭州,結(jié)合了票決與協(xié)商的協(xié)商民主試驗(yàn)并沒有降低人們對(duì)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的期待。與之相對(duì)照的是,協(xié)商民主試點(diǎn)溫嶺和其對(duì)照組樂清市在這一問題上的差異不大,這也表明溫嶺式的協(xié)商既沒有激發(fā)人們對(duì)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的愿望,也沒有降低人們對(duì)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的訴求。

表6 選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的方式

圖2 參與村委會(huì)主任選舉投票的比例

4.2.3 投票行為

不同地區(qū)的村民實(shí)際參與選舉投票的行為有何差異,在問卷中詢問的問題是:“您參加最近三年村委會(huì)主任(就是村長)投票了嗎?”各地村民參與村委會(huì)主任選舉的比例參見圖2。協(xié)商民主彭州地區(qū)參與選舉村委會(huì)主任的比例最高,高達(dá)90.9%的受訪者參與了選舉。其次,選舉民主新都組有63.3%的受訪者參與了村委會(huì)主任選舉。協(xié)商對(duì)照組有62.5%的受訪者參與,協(xié)商溫嶺組比協(xié)商對(duì)照組低,有60.1%的受訪者參與,選舉對(duì)照組受訪者參與村委會(huì)主任選舉的比例最低為53.5%,只有約一半的比例參加。結(jié)果顯示,溫嶺的協(xié)商民主并沒有促進(jìn)民眾參與選舉行為,實(shí)行過直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的新都地區(qū)民眾的投票行為比較高,而作為代表性協(xié)商的彭州地區(qū)民眾參與村委會(huì)主任選舉的行為則大幅提高。

4.3 多元回歸模型

為了能夠觀察在控制了年齡、性別等人口學(xué)變量之后作為宏觀層次的變量——制度創(chuàng)新是否對(duì)制度績效和政府信任等產(chǎn)生影響,我們建立了對(duì)基層政府制度評(píng)價(jià)的兩組多元回歸模型,因變量分別為基層政府政治信任和服務(wù)績效,即上文因子分析的結(jié)果。自變量分三組,一組是個(gè)體控制變量,包括:黨員身份、收入的自然對(duì)數(shù)、教育程度、年齡和性別。黨員為虛擬變量,1:黨員身份,0:無黨員身份。收入:家庭全年毛收入取自然對(duì)數(shù)。教育程度為次序變量,1:沒上過小學(xué);2:小學(xué);3:初中;4:高中;5:?？萍邦愃茖W(xué)歷;6:本科;7:碩士及以上。年齡為連續(xù)變量。性別為虛擬變量,1:男性;0:女性。第二組變量包括個(gè)體對(duì)基層政府的制度評(píng)價(jià),即上文中“服務(wù)績效”“制度公正”和“協(xié)商民主”三個(gè)因子分析的結(jié)果。第三組變量以宏觀的制度設(shè)計(jì)作為變量納入回歸模型進(jìn)行分析。按照之前的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),我們對(duì)每個(gè)地區(qū)的個(gè)體樣本進(jìn)行賦值,無創(chuàng)新地區(qū)賦值為“1”,溫嶺為“2”,新都為“3”,彭州為“4”。

各自變量和控制變量如圖3所示,圖中各點(diǎn)表示自變量對(duì)因變量的影響程度,各點(diǎn)兩側(cè)的細(xì)線表示該自變量的標(biāo)準(zhǔn)誤差。如果標(biāo)準(zhǔn)誤差線未跨越“0”度線,則意味著該變量對(duì)因變量的影響在0.05的統(tǒng)計(jì)顯著性水平上存在統(tǒng)計(jì)上的顯著影響。自變量的點(diǎn)距離“0”度線越遠(yuǎn)意味著該自變量對(duì)因變量的影響越大。

圖3 基層政府信任與制度服務(wù)績效評(píng)價(jià)

4.3.1 基層政府制度評(píng)價(jià)

政治信任模型(圖3中的A)分析結(jié)果顯示,民眾對(duì)地方政府的服務(wù)績效評(píng)價(jià)、制度公正和協(xié)商民主的評(píng)價(jià)對(duì)地方政府信任具有統(tǒng)計(jì)上的顯著影響。他們對(duì)本地政府的績效評(píng)價(jià)對(duì)政治信任的影響較大(即標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)較大)。在服務(wù)績效評(píng)價(jià)模型中(圖3中的B),村民對(duì)地方政府制度公正和協(xié)商民主的評(píng)價(jià)與他們對(duì)本地政府的服務(wù)績效評(píng)價(jià)呈現(xiàn)統(tǒng)計(jì)上顯著的正相關(guān)關(guān)系,且兩個(gè)變量對(duì)因變量的影響程度較大(即標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)較大)。制度設(shè)計(jì)變量的分析結(jié)果顯示,制度設(shè)計(jì)完善程度對(duì)該地區(qū)民眾的政治信任和服務(wù)績效評(píng)價(jià)存在統(tǒng)計(jì)上的顯著影響。制度設(shè)計(jì)更完善的地區(qū),更有助于提高民眾對(duì)地方政府的信任度,有助于提高地方政府的服務(wù)績效。

4.3.2 選舉態(tài)度及行為

為了分析制度創(chuàng)新試驗(yàn)對(duì)村民選舉態(tài)度和行為的影響,我們進(jìn)行兩次回歸分析。因變量分別是:“選舉權(quán)的重要性”和“選舉行為”。“選舉權(quán)的重要性”的定義,1:完全不重要;2:有沒有投票權(quán)無所謂;3:比較重要;4:很重要。“選舉行為”是虛擬變量,定義是受訪者是否參與了村委會(huì)主任或人大代表的選舉。選舉權(quán)的重要性變量是次序變量,因此使用了多元線性回歸模型,選舉行為是二分變量,使用了Logit模型。兩組回歸模型均以圖示方法展示在同一圖中(圖4),其中選舉權(quán)模型報(bào)告的結(jié)果是標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)。

圖4 選舉權(quán)認(rèn)知及投票行為回歸分析

對(duì)選舉權(quán)認(rèn)知模型的分析結(jié)果顯示,民眾對(duì)制度公正性的感知與對(duì)選舉權(quán)重要性的感知之間是統(tǒng)計(jì)上的顯著正相關(guān),這意味著民眾認(rèn)為制度越公正,就越重視選舉權(quán)?？梢?制度公正性在人們對(duì)選舉權(quán)重要性的認(rèn)知上扮演著關(guān)鍵的作用。分析結(jié)果也顯示,基層政府在協(xié)商民主方面的表現(xiàn)也會(huì)影響人們對(duì)選舉權(quán)的認(rèn)知,也就是說協(xié)商民主的實(shí)施有助于促進(jìn)人們對(duì)選舉權(quán)重要性的認(rèn)知。分析結(jié)果也顯示,制度設(shè)計(jì)越完善的地區(qū),更有助于提高民眾對(duì)自身民主權(quán)利和投票權(quán)的認(rèn)知。

對(duì)選舉權(quán)重要性的認(rèn)知并不必然體現(xiàn)為實(shí)際的投票行為,因此我們對(duì)民眾的投票行為做了進(jìn)一步分析。選舉行為模型結(jié)果顯示,制度公正和協(xié)商民主兩個(gè)變量有助于民眾更多地參加村委會(huì)主任選舉或人大代表的選舉,也即民眾覺得制度越公正、基層政府的協(xié)商民主程度越高,他們就越可能參與村委會(huì)主任或人大代表的選舉。分析結(jié)果也表明,制度設(shè)計(jì)越完善的地方,民眾參加投票的比例越高。

總體來看,基層政府的制度公正、協(xié)商民主和制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)是否完善是影響民眾的政治信任、地方政府服務(wù)績效、民眾民主意識(shí)和參與選舉的重要影響因素。特別是作為協(xié)商民主典范的彭州市在整體上優(yōu)于其他地方,而公推直選的典范新都優(yōu)于協(xié)商民主模范代表溫嶺,溫嶺則優(yōu)于無明顯創(chuàng)新的其他地方。

5 結(jié)論

中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》規(guī)定了今后一段時(shí)間中國民主建設(shè)的基本方向,但是這一綱領(lǐng)性文件的發(fā)布僅僅是中國特色社會(huì)主義制度發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”。這一“頂層設(shè)計(jì)”所搭起的框架在地方各層次還需要諸多細(xì)節(jié)的補(bǔ)充和完善。當(dāng)然,基本框架下的制度構(gòu)建不能離開中國各地方的具體情況。從新都、溫嶺和彭州的制度創(chuàng)新發(fā)展中可以看到,三種制度創(chuàng)新均在中央層級(jí)“頂層設(shè)計(jì)”的相關(guān)政策或文件之前就已出現(xiàn)。這些創(chuàng)新帶有較強(qiáng)的“地方性”特點(diǎn)。三種創(chuàng)新均不同程度地緩解了當(dāng)?shù)卮嬖诘默F(xiàn)實(shí)問題?？梢哉f,這些制度創(chuàng)新的出現(xiàn)存在很大的偶然性,制度的初創(chuàng)者或許并沒有預(yù)想到制度能夠發(fā)展到今天。然而,這并不意味著“頂層設(shè)計(jì)”或者“上層設(shè)計(jì)”并不重要。2013年,彭州市委在原有的村民議事會(huì)基礎(chǔ)上對(duì)這一協(xié)商制度進(jìn)行了規(guī)范化設(shè)計(jì),克服了最初基層組織在制度設(shè)計(jì)中存在的一些問題,完善了諸多細(xì)節(jié),這為后期該制度的良好運(yùn)行打下了基礎(chǔ)。相比較而言,三個(gè)制度創(chuàng)新試點(diǎn)中彭州在制度設(shè)計(jì)方面做得最好。

從評(píng)估結(jié)果來看,比起沒有制度創(chuàng)新的地區(qū),三種制度創(chuàng)新均提高了民眾對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎诱男湃巍⒎?wù)績效、制度公正和協(xié)商民主的水平。我們有理由認(rèn)為,從政治層面來看,這三種制度創(chuàng)新均具有積極效果。但是比較三種類型的創(chuàng)新,其效果又有差別。作為選舉民主試點(diǎn)的新都區(qū)在提升基層政府信任度、服務(wù)績效、選舉權(quán)認(rèn)知等方面均有顯著的正面影響,但是彭州在這些方面的表現(xiàn)更勝一籌。作為協(xié)商民主典范的溫嶺,盡管在這些方面略遜一籌,但是相對(duì)于那些沒有任何顯著制度改革的地方,其政治上的積極效果仍然存在。如何解釋這種結(jié)果?從制度視角來看,我們認(rèn)為有兩個(gè)原因至關(guān)重要:一是制度設(shè)計(jì)的方向或者基本價(jià)值原則,二是制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)。

從制度創(chuàng)新的價(jià)值來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選,著眼于通過改變權(quán)力來源來改變權(quán)力的負(fù)責(zé)對(duì)象,從而激勵(lì)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)改變以往對(duì)上不對(duì)下的工作思維。同時(shí),公推直選通過賦權(quán)于普通民眾或普通黨員,使其能夠感受到政府是人民自己的政府,從而增加對(duì)政府的支持和認(rèn)同。而協(xié)商民主則著眼于政策決策過程中的共識(shí)達(dá)成,允許民眾在決策中表達(dá)自己的聲音,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的影響。通過參與決策,也可以增加民眾對(duì)政府的支持與認(rèn)同。兩種方向上的制度改革試驗(yàn)對(duì)于當(dāng)下中國地方治理普遍面臨的“制度赤字”而言都是十分必要的,兩種制度改革彼此不存在沖突。

從制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)來看,溫嶺和彭州的協(xié)商民主在治理效果上之所以有明顯差別,其制度上的原因在于制度設(shè)計(jì)中的細(xì)節(jié)而非基本理念的差異。這些關(guān)鍵性細(xì)節(jié)體現(xiàn)在四個(gè)方面:第一,彭州市在協(xié)商之后協(xié)商者需要投票表決,并將會(huì)議結(jié)果張榜公布,而溫嶺則對(duì)此沒有強(qiáng)制性規(guī)定;第二,定期舉行會(huì)議,有助于協(xié)商制度化;第三,協(xié)商成員構(gòu)成上具備的代表性克服了協(xié)商參與成員選擇的隨意性、精英主義傾向和政府干預(yù)的缺陷;第四,相比協(xié)商投票方式中每次隨機(jī)選擇代表的做法,固定村民代表的方法簡單易行,可以節(jié)約大量的人力和財(cái)力,因此在實(shí)踐中更容易執(zhí)行。新都區(qū)的黨委書記直選,在制度設(shè)計(jì)上也并不僅僅是只有選舉,而是在基層鄉(xiāng)、村組織制度中加入了很多協(xié)商和監(jiān)督的要素,從而擺脫了因民主選舉與民主決策和民主監(jiān)督之間的割裂而導(dǎo)致的制度碎片化局面,這些制度的細(xì)節(jié)使制度機(jī)器連為一體,運(yùn)轉(zhuǎn)良好。在制度具備了基本框架的條件下,制度運(yùn)行的效果往往取決于制度的細(xì)節(jié)。因此,制度設(shè)計(jì)中的細(xì)節(jié)并非可有可無,而是關(guān)乎制度能否達(dá)到效果的重要環(huán)節(jié)。換句話說,如果一項(xiàng)“頂層設(shè)計(jì)”不能在關(guān)鍵細(xì)節(jié)上設(shè)定規(guī)則,那么這種頂層設(shè)計(jì)很有可能在實(shí)踐中失效?！绊攲釉O(shè)計(jì)”出來的制度最終淪為擺設(shè),發(fā)揮不了實(shí)際的效果。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力,很大程度上取決于其制度創(chuàng)新能力或者面對(duì)新環(huán)境、新問題的調(diào)整和適應(yīng)能力。能否創(chuàng)設(shè)出提升合法性的制度,將關(guān)系到黨能否實(shí)現(xiàn)長久有效的治理。對(duì)一項(xiàng)制度改革的科學(xué)客觀評(píng)估應(yīng)該是判斷該項(xiàng)制度是否存廢的重要依據(jù)。盡管本文在調(diào)查樣本抽樣等方面仍存在較大的改進(jìn)余地,但作為國內(nèi)外首次對(duì)三種基層制度創(chuàng)新的比較研究,我們相信本研究將為“管理精細(xì)化”理念提供事實(shí)和理論依據(jù),并推動(dòng)政府在政策或制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面走向精細(xì)化,也有助于國內(nèi)學(xué)界在制度創(chuàng)新評(píng)估方面走向科學(xué)化。

[1]俞可平,托馬斯·海貝勒,安曉波.中共的治理與適應(yīng):比較的視野[M].北京:中央編譯出版社,2015.

[2]馬得勇,張國亞.協(xié)商抑或選舉:對(duì)兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主模式的比較分析[J].國外理論動(dòng)態(tài),2015(6):89-100.

[3]GILBODY S,HOUSE A,and OWENS D.The Early Repetition of Deliberate Self Harm[J].Journal of the Royal College of Physicians of London,1997(2):171;CHAMBERS,S.Deliberative Democracy Theory[J].Annual Review of Political Science,2003(6):307-326;何包鋼,吳進(jìn)進(jìn).公共協(xié)商的政治合法性功能:基于連氏市民公共服務(wù)滿意度調(diào)查[J].浙江社會(huì)科學(xué),2016(9):26-38.

[4]PATEMAN C.Participation and Democratic Theory[M].Cambridge University Press,1970;WARREN M.E.Deliberative Democracy and Authority[J].American Political Science Review,1996(1):46-60;何包鋼,吳進(jìn)進(jìn).公共協(xié)商的政治合法性功能:基于連氏市民公共服務(wù)滿意度調(diào)查[J].浙江社會(huì)科學(xué),2016(9):26-38.

[5]GANDHI J,PRZEWORSKI A.Cooperation,Cooptation,and Rebellion under Dictatorship[J].Economics&Politics,2010(1):1-26;WRIGHT J.Do Authoritarian Institutions Constrain?How Legislatures Affect Economic Growth and Investment[J].American Journal of Political Science,2010(2):322-343;BOIX C.,SVOLIK M.W.The Foundations of Limited Authoritarian Government:Institutions,Commitment,and Power-Sharing in Dictatorships[J].Journal of Politics,2013(2):300-316.

[6]HYDEN G.Elections and Politics in Single Party Systems:The Case of Kenya and Tanzania[J].British Journal of Political Science,1972(4):389-420;LIJPART A,HERMET G.,ROSE R.,Elections without Choice[J].Economic&Political Weekly,1968(44):1673-1674.

[7]GANDHI J,PRZEWORSKI A.Cooperation,Cooptation,and Rebellion under Dictatorship[J].Economics&Politics,2010(1):1-26;GANDHI,J,LUSTOKAR E.Elections Under Authoritarianism[J].The Annual Review of Political Science,2009(1):403-422.

[8]MAGALONI B.Credible Power-Sharing and the Longevity of Authoritarian Rule[J].Comparative Political Studies,2008(4-5):715-741.

[9]LUSTOKAR E.Elections under Authoritarianism:Preliminary Lessons from Jordan[J].Democratization,2006(3):456-471.BLAYDES,L.A.Electoral Budget Cycles Under Authoritarianism:Economic Opportunism in Mubarak’s Egypt,Presented at Annual Meeting Midwest Political Science Association.,Chicago,IL,April 20-23,2006.

[10]GANDHI J,LUSTOKAR E.Elections Under Authoritarianism[J].The Annual Review of Political Science,2009(1):403-422.

[11]BLAYDES L.A.Electoral Budget Cycles Under Authoritarianism:Economic Opportunism in Mubarak’s Egypt,Presented at Annual Meeting Midwest Political Science Association.,Chicago,IL,April 20-23,2006;馬得勇,王正緒.民主、公正還是績效?——中國地方政府合法性及其來源分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2012(3):122-138.

[12]SCHEDLER A.Electoral Authoritarianism:The Dynamics of Unfree Competition[M].Lynne Rienner Publishers,2006.

[13]BRONLEE J.Authoritarianism in an Age of Democratization[M].New York:Cambridge University Press,2007.

[14]BIRNEY M.Are Local Elections Under an Authoritarian Regime Meaningful:A Within-country Comparison of Village Elections in China.Paper presented at the annual meeting of the APSA,Philadelphia,PA.16 Dec.2013;SHI,T.Voting and Nonvoting in China:Voting Behavior in Plebiscitary and Limited-Choice Elections[J].Journal of Politics,1999(4):1115-1139;LI,L.The Empowering Effect of Village Elections in China[J].Asian Survey,2003(4):648-662.

[15]HE,B.and WARREN,M,Authoritarian Deliberation:The Deliberative Turn in Chinese Political Development.Perspectives on Politics,2011(2):269-289.

[16]徐斯儉,吳建忠.在治理改革中走向民主:浙江溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大參與式預(yù)算之個(gè)案研究[J].中國大陸研究,2011(1):1-23.

[17]YOUNG,I.M.,Communication and the Other:Beyond Deliberative Democracy,In BENHABIB,S.(ed.)Democracy and Difference,Princeton University Press,1996;SANDERS L.M.Against Deliberation[J].Political Theory,1997(3):347-376.

[18]NATHAN,A.Authoritarian Resilience[J].Journal of Democracy,2003(1):6-17.

[19]SULKIN,T.,SIMON A.F.Habermas in the Lab:A Study of Deliberation in an Experimental Setting[J].Political Psychology,2010(4):809-826.

[20]博曼.協(xié)商民主時(shí)代的來臨[G]//陳家剛.協(xié)商民主與政治發(fā)展.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.

[21]PERSSON,M.,ESAIASSON,P.,GILLJAM M.,The Effects of Direct Voting and Deliberation on Legitimacy Beliefs:An Experimental Study on Small Group Decision Making[J].European Political Science Review,2013(3):381-399.

[22]FISHKIN,J.S.,et al.Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China[J].British Journal of Political Science,2010(2):435-448.HE,B.,Reconciling Deliberation and Representation:Chinese Challenges to Deliberative Democracy,Representation,2015(1):35-50.

[23]馬得勇,王正緒.競爭與參與——中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展評(píng)估[J].政治學(xué)研究,2012(4):101-110.

[24]凱瑟琳·西倫.制度是如何演化的:德國、英國、美國和日本的技能政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].王星,譯.上海:上海人民出版社,2010.

[25]BIRNEY,M.Are Local Elections Under an Authoritarian Regime Meaningful:A Within-country Comparison of Village Elections in China.Paper presented at the annual meeting of the APSA,Philadelphia,16 Dec.2013.

[26]TSAI,L.L.Accountability without Democracy[M],Cambridge University Press,2007;馬得勇,王正緒.民主、公正還是績效?中國地方政府合法性及其來源分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2012(3):122-138.

[27]景躍進(jìn).行政民主:意義與局限——溫嶺“民主懇談會(huì)”的啟示[J].浙江社會(huì)科學(xué),2003(1):25-28.

[28]茍燕楠,韓福國.參與程序與預(yù)算認(rèn)同:基于“鹽津模式”與“溫嶺模式”的比較[J].公共行政評(píng)論,2014(5):35-46.

[29]HE,B.From Village Election to Village Deliberation in Rural China:Case Study of a Deliberative Democracy Experiment[J].Journal of Chinese Political Science,2014(2):133-150.

[30]郎友興.中國式的公民會(huì)議:浙江溫嶺民主懇談會(huì)的過程和功能[J].公共行政評(píng)論,2009(4):48-70.

[31]NATHAN,A.J.Authoritarian Resilience[J].Journal of Democracy,2003(1):6-17.

[32]FISHKIN,J.S.,et al.Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China[J].British Journal of Political Science,2010(2):435-448.