中國發(fā)展性福利實踐及其思想的歷史與發(fā)展

方 巍

(浙江工業(yè)大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

從本質(zhì)上來說，社會發(fā)展的根本目標是人類福祉水平的提升[1]。西方的福利國家運動可以被認為是消除貝弗里奇所謂的人類五大社會疾患、增進人類福祉的典范。但是，人類用于福利消費的社會資源總是有限的，并且與經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成矛盾，進而影響到福利的可持續(xù)發(fā)展。新右派指責福利國家建設耗費了可供投資的資源，因而影響了經(jīng)濟的發(fā)展，造成了20世紀70年代西方工業(yè)化國家的經(jīng)濟衰退[2]。針對新右派的指責以及20世紀80年代國際范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)的福利開支削減和社會服務私營化的浪潮[1，3]，發(fā)展性福利思想應運而生，并且揭示了社會開支的投資或產(chǎn)出功能。發(fā)展性福利認為，社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展猶如一個硬幣的兩面，它們是相互相承的。社會的發(fā)展離不開經(jīng)濟發(fā)展的支持，而脫離社會發(fā)展的經(jīng)濟增長又是沒有意義的[1]；并且，將社會救助開支用于具有投資和產(chǎn)出效應的領域，不但有助于弱勢群體的自立自強，而且對于經(jīng)濟發(fā)展也有極大的促進作用[4-7]，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的共同發(fā)展。近年來，發(fā)展性福利思想在世界各地的影響不斷擴大，從早期聯(lián)合國在第三世界的推動[1，8]，擴展到北歐等發(fā)達國家，中國也有不少學者提出建立本國的發(fā)展性福利政策體系的構(gòu)想[9-12]。盡管近年來一些學者開始探索發(fā)展性福利思想的淵源，但有關視角主要還是停留在西方發(fā)達國家[13]。事實上，不論從歷史、規(guī)模還是內(nèi)容來看，中國歷史上的發(fā)展性福利思想及其實踐都要更為系統(tǒng)和全面。本文將探索發(fā)展性福利在中國歷史上的發(fā)展過程，追溯其思想淵源，并對其當代發(fā)展作出評論。

一、中國歷史上的賑災與發(fā)展性福利實踐的發(fā)展

發(fā)展性福利的最明顯特征，在于將社會開支用于促進服務對象自立自強的項目或有助于地方社會經(jīng)濟發(fā)展的工薪性報酬。據(jù)此，我們可以將中國的發(fā)展性福利的實踐追溯到兩千多年前春秋戰(zhàn)國時期出現(xiàn)的以工代賑。這一做法的特點是，在對災民的社會救助過程中，不是直接實施物質(zhì)性援助，而是通過組織災民參加災后重建工程而給予勞務報酬。這樣做的結(jié)果，不但令原本需要社會救助的對象獲得經(jīng)濟收入而得到基本生活的保障，而且這些社會救助開支作為諸如水利等基本建設的投資，又進一步促進了災區(qū)的重建和經(jīng)濟建設，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與社會救助的雙重功能。

(一) 工賑性救荒的萌芽和形成

根據(jù)《晏子春秋》記載，齊景公執(zhí)政年代出現(xiàn)饑荒。他不但拒絕了晏子為災民發(fā)放糧食的請求，而且要求修筑路寢之臺。為了救濟災民，晏子想盡辦法延長工期、增加工人的工資。三年后工程完成，災民也得到了救濟[14]。晏子的這一做法，可以視為是中國以工代賑形式救荒的雛形。

宋代是具有投資或產(chǎn)出效應的以工代賑大發(fā)展的年代。有關研究普遍認為，以工代賑在宋代已經(jīng)成為一種重要的救災辦法[15]，并且一定程度上得到了制度化[16]。熙寧二年(公元1069年)，北宋神宗頒布農(nóng)田水利法，在全國掀起興修水利的高潮[17]。據(jù)統(tǒng)計，其后七年，全國共修水利工程10793處，水利田36萬余頃，疏浚河汊、湖港不計其數(shù)[18]。針對這些工程，神宗頒旨“自今災傷年份，除于法應賑濟外，更當救恤者，并預計合興農(nóng)田水利工役人夫數(shù)及募夫工直，當賜常平錢谷，募饑民興修”[19]。由此可見，水利法的頒布對以工代賑具有重要的推動作用。以工代賑不但成為救濟災民和興修水利的重要手段，而且其經(jīng)費也有了明確來源，并且對后繼的相關實踐產(chǎn)生重要的指導作用。例如，熙寧九年(1076年)，蔣子奇調(diào)任淮東轉(zhuǎn)運副使，奉旨在天長縣修筑沛塘和白馬塘水利工程。因逢災年，蔣子奇通過以工代賑的方式招募民工百萬人，在天長縣境內(nèi)興修36處陂塘，在臨渙疏浚了橫斜三溝，灌溉田地9000余頃[20]。又如，紹興二十三年(1153年)，鐘世明奉命前往宣州、太平州主持圩田修復事宜。鐘氏到江東后即上奏曰：“取會到逐縣被水修治官私圩垾體例，系是人戶結(jié)甲保借常平米自修，今來損壞尤甚，人戶工力不勝，不能修治。今措置，欲乞依見今人戶結(jié)甲乞保借米糧自修圩垾體例，不以官私圩人戶等第納苗租錢米，充雇工之費。官為代支過錢，年限帶納。自余合用錢米，并乞下提舉常平司照會日下取撥津發(fā)，應副本州雇工修治施行?！弊嗌?，朝廷即“從之”[21]。

(二) 工賑型救荒的繁榮和制度化

作為中國最后一個封建王朝，一方面，隨著國力的增強，清代以工代賑的力度越來越大；另一方面，以工代賑的制度也日益完善。隨著大清王朝的建立以及由弱到強，以工代賑也經(jīng)歷了康熙時期初始階段、雍正年間的普及階段、直至乾隆年代的繁榮階段[22]。由于政府財力強大，乾隆在其上諭中便明確表達了希望借工賑散財于民、幫助無業(yè)窮人養(yǎng)家糊口的意圖[23]。與此同時，隨著以工代賑的大量實施，清朝也逐步建立了一整套相對較為完善的管理制度。首先，確立了固定的管理組織，形成了皇帝主管、中央戶工二部監(jiān)督審核、地方組織實施的三級組織體系。在具體的實施過程中，又形成了督撫主持、道府協(xié)辦、州縣官員具體執(zhí)行、層層向上負責的組織體系[24]。其次，形成了以工代賑的統(tǒng)籌規(guī)劃體系。為了加強全國范圍內(nèi)以工代賑的統(tǒng)籌規(guī)劃，乾隆二年確立了事先對全國范圍內(nèi)的重大工程的調(diào)查規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急，將一些大型用工項目預先列入工賑計劃，在當?shù)爻霈F(xiàn)災荒時啟動實施[25]。再次，確定了工賑項目中央地方兩級資金來源和官方和民間的兩種籌資途徑。一般情況下，對于耗資一千兩以上的工程安排以工代賑方式實施，而小于上述規(guī)模的工程則由地方政府分年修筑[26]。到了乾隆時期，官府承擔的以工代賑經(jīng)費占項目的總額，由前朝的十分之三上升到二分之一[22]。對于其中民間承擔的百分之五十的款項，往往也先由州縣積存堤費、留備的軍需款、以前大工程剩余銀兩及藩司庫銀墊支,等民間認捐后再逐年償還[26]。最后，確立了嚴格的工時費標準。根據(jù)工賑工作的性質(zhì)和工作量的不同，清代確定了嚴格的工時費標準?？傮w上來說，該工時費除了滿足工人本人的生活費以外，還能夠滿足家庭成員的生活所需，而且實際支付的標準往往高于“部定例價”。由于其本身具有救助性質(zhì)，一些參加工賑項目的老弱人員往往獨立編組，在報酬上相對于其工作性質(zhì)和工作量具有一定優(yōu)惠[27]。

(三) 工賑型社會救荒的進一步加強與普及

1912年辛亥革命推翻了清王朝，中華民國成立。民國時期，特別是南京政府期間，一方面全國范圍內(nèi)災害頻繁，另一方面以工代賑進一步發(fā)展成熟。首先，在內(nèi)容上，這一時期具有投資取向或產(chǎn)出效應的以工代賑受到高度重視，范圍進一步擴大，涉及到疏浚河道、鋪設公路、開挖水渠、植樹造林、興辦實業(yè)等等領域[28]。其次，工賑實施的地域范圍擴大。盡管清代的以工代賑已經(jīng)相當發(fā)達，但在地域分布上并不平衡，主要集中在東部和南部的直隸、山東、安徽、江蘇、河南、浙江、福建、江西、湖北、湖南,西北部的甘肅、陜西等政治和經(jīng)濟的重要地區(qū)[29]。民國之后，以工代賑不但繼續(xù)覆蓋上述重要地區(qū)，而且擴展到西北[30]、西南[31]等邊緣地區(qū)。再次，賑災工程的規(guī)?？涨啊＠?，1931年江淮流域的特大水災18個省受災，面積達40多萬平方公里[32]。為了修復沖決的江淮堤岸，民國政府組織了1,000萬災民參加以工代賑[33]。其中光是江蘇省四大區(qū)工賑，便完成土方340萬市方，筑堤408.5公里，浚河93.75公里，投放和發(fā)放的資金和大麥合計260余萬元，救濟災民50萬余人[34]。又如在抗戰(zhàn)勝利后組織的黃河堵口工程中，南京國民政府總計撥付工程款621億元，用工317萬人，賑災面粉662.5萬斤，工賑工資72.56億元[35]。最后，組織管理渠道進一步完善。以1931年為標志，民國政府確立了賑災工作的主導地位。為了更好地組織救災，政府成立了救濟水災委員會，“負責辦理救濟災民,及災區(qū)善后事宜”。中央救濟水災委員會下設工賑處，并在災區(qū)設立派出性的工賑局，對救濟工作實行全面組織領導。同時，地方政府也設立了工賑委員會，由省政府和民政廳、財政廳、建設廳廳長擔任委員，協(xié)同地方黨部代表一人及專家三人為聘任委員，并有建設廳廳長擔任主任委員。地方工賑委員會還下設經(jīng)濟、水利、工程和總務四個組，分別負責工賑款項之籌措支配、水利設計、工程實施、以及上述三組責任以外的事宜。此外，地方政府還在工程實施地設立工賑分會[34]。這一組織布局，很好發(fā)揮并協(xié)調(diào)了中央和地方在工賑實施過程中的作用，并且體現(xiàn)了不同專業(yè)領域的分工協(xié)作，有利于以工代賑的規(guī)劃和實施。

二、當代中國投資性社會開支與發(fā)展性福利實踐的豐富與完善

中華人民共和國成立之后，中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)的組織動員能力達到高潮，政府職能不斷加強和完善，這對社會政策的提出和落實創(chuàng)造了有利條件。與這種背景相適應，中國發(fā)展性福利實踐不論在其內(nèi)涵的拓展還是規(guī)模的擴大方面，都呈現(xiàn)出根本性的進展。一方面以工賑為代表的社會救助規(guī)模空前擴大，另一方面投資性社會救助方式的運行領域更為廣泛和全面，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)的災荒救助擴展到扶貧、從基本生活的保證發(fā)展到生活福祉的提升、以及從單純的投資取向轉(zhuǎn)型為生存與發(fā)展兼顧等特點。

(一) 從災荒救助到貧困救助

中華人民共和國在成立初期確立了以內(nèi)務部民政司和農(nóng)村福利司為主的救災職能部門，同時明確了“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”的思想，進一步促進了以工代賑的發(fā)展。例如，1950年，中央政府撥出水利工賑糧1.7億多公斤。1952年，中央政府撥給湖北省抗旱災的以工代賑款合人民幣新幣2000萬元[36]。遵照中央的以工代賑政策，內(nèi)蒙古在建國初期也大致安排了三分之二的救災款用于以工代賑[37]。1953年起，國家實施國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，第二次全國民政會議規(guī)定水利、交通、農(nóng)林等部門在災區(qū)興辦各項工程務必組織有勞動力的災民參加，計劃經(jīng)濟成為以工代賑的新的表現(xiàn)形式[38]。

新中國投資性或產(chǎn)出性社會救助的新發(fā)展，表現(xiàn)為改革開放后的開發(fā)式扶貧。這一方面的發(fā)展型社會救助的特點，不僅表現(xiàn)在政府扶貧實踐力度的加大，而且救助對象上也由以往臨時性受災群體轉(zhuǎn)向普通的貧困階層。與此相對應，工賑項目便不僅僅局限于災后的水利農(nóng)田設施的重建，還擴展到有助于貧困地區(qū)發(fā)展的基本設施的建設。國家確立了開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略，并將其作為必須長期堅持的基本方針和貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路(《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》)。從1985到1987三年間，中央政府通過約27億元價值實物(庫存糧食、棉花和棉布)實施以工代賑，在貧困地區(qū)修筑道路、水利工程和人畜飲水設施，共新建、改建公路、機耕道以及驛道12萬公里，其中新建等級公路4.6萬公里；新建大中橋梁7200座，整治航道1800公里，新建碼頭65座，新增灌溉面積259萬畝，改善灌溉面積1055萬畝，完成除澇治理面積362萬畝，水土保持治理面積1701萬畝，維修加固水庫558座，新增小水電裝機15.6萬千瓦；解決了1450萬人971萬頭牲畜的飲水問題[39]。1985—1991年期間，中國各級政府在貧困地區(qū)實施的以工代賑項目主要包括等級公路13.1萬公里、大中橋梁7972座、疏浚河道2400公里、通車鄉(xiāng)鎮(zhèn)1500個、通車村莊(行政村)1000個、解決了2097萬人和1356萬頭牲畜的飲水困難[40]。又據(jù)樊懷玉等人援引的1997年數(shù)據(jù)，中國政府從1984年實施以工代賑工程以來總共資金投入為286.25億元[41]。根據(jù)國家發(fā)展改革委員會的資料，“十一五”期間國家累計安排以工代賑投資247億元，連同地方配套投資325億元，新建基本農(nóng)田480多萬畝、新增和改善農(nóng)田灌溉面積5660多萬畝，修建縣鄉(xiāng)村道路10萬多公里，解決了908萬人、550萬頭大牲畜的飲水困難，治理水土流失面積1.2萬平方公里，建設草場1280多萬畝，累計向參加建設的務工群眾發(fā)放勞務報酬33.3億元。國家發(fā)展改革委會同有關方面編制完成了《以工代賑建設“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間國家計劃在全國14個連片特殊困難地區(qū)，在基本農(nóng)田建設、小型農(nóng)田水利建設、農(nóng)村道路建設、人畜飲水工程建設、基本草場建設、小流域綜合治理等六個方面實施以工代賑式扶貧，中央財政專項扶貧資金和中央財政建設投資力爭達到300億元，工賑勞務報酬開支不低于30億元[42]。

值得注意的是，作為開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的體現(xiàn)，除了傳統(tǒng)以工代賑以外，其他諸如易地遷移、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、促進教育培訓、開展科技扶貧等方法也在政府的扶貧規(guī)劃中得到系統(tǒng)表達并付諸實踐(《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》)。如果說傳統(tǒng)以工代賑注重的主要是社會整體的經(jīng)濟發(fā)展，開發(fā)式扶貧的投資取向無疑更為豐富，尤其注重智力的投資和服務對象的自立自強，力爭幫助有勞動能力的貧困救助對象脫貧走上經(jīng)濟自立。例如，科技扶貧既包含了政府主導下動員科研院所和金融機構(gòu)所帶來的社會資本，同時也包括扶貧對象人力資本的提升，以及開展脫貧和致富性生產(chǎn)活動所必需的金融資本。

除了政府部門主導的開發(fā)式扶貧，一些非營利性組織開展的扶貧活動同樣也包含了豐富的投資性與產(chǎn)出性要素。例如，像在上一世紀后半期具有廣泛影響的希望工程和保護母親河行動，便同樣是發(fā)展性福利實踐的典范。希望工程著重于貧困地區(qū)兒童的人力資本投資；而保護母親河行動在工程本身具備的以工代賑經(jīng)濟資助以外，還蘊含著貧困地區(qū)生態(tài)改善可能對當?shù)鼐用駧淼纳钏降奶岣?，以及作為工程成果的樹木等資產(chǎn)為貧困地區(qū)居民帶來的發(fā)展效應[43]。

(二) 從生存保障到福祉提升

中華人民共和國成立的第二年，中央政府便推出了勞動社會保險制度。這一制度包含了對勞動者從事生產(chǎn)活動的保護以及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育等方面的全面風險防范。一方面，由于它不需要參保者交費，另一方面又由于待遇水平高，甚至被一些西方學者認為遠遠超出了當時中國的經(jīng)濟發(fā)展水平[44-45]，為城鎮(zhèn)職工提供了出色的福利保障。除此之外，通過企業(yè)辦社會的方式，城鎮(zhèn)職工普遍享受了優(yōu)厚的職業(yè)福利，某些方面不亞于北歐“從搖籃到墳墓”的福利國家待遇。

需要注意的是，中國城鎮(zhèn)職工享受的這種職業(yè)福利并不是建立在普惠性的基礎上的，而是具有明顯的績效激勵導向。不同于改革開放之前工資分配的平均主義傾向，職業(yè)福利往往與職工的生產(chǎn)績效直接掛鉤的，因而被蒂特馬斯(Richard M. Titmuss)稱作并列于剩余模式、制度模式之外的第三種社會政策模式，即工業(yè)績效模式(Industrial Achievement-Performance Model)。由于這種福利的供給以福利獲得者的經(jīng)濟貢獻為依據(jù)，同時具有明顯的生產(chǎn)激勵效應，而不是社會政策通常強調(diào)的平等，因而又被蒂特馬斯稱作侍女式的(Handmaiden Model)福利政策[46]。從社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用角度說，這也是一種廣義的產(chǎn)出型發(fā)展型社會政策的體現(xiàn)[47]。

改革開放之后，出于發(fā)展經(jīng)濟的考慮，中國政府提出了“效益優(yōu)先、兼顧公正”的社會政策取向，這一時期城鎮(zhèn)職工的社會政策不但繼續(xù)延續(xù)了傳統(tǒng)的職業(yè)福利的經(jīng)濟導向功能，而且進一步淪落為促進經(jīng)濟發(fā)展的配套制度，甚至成為維護穩(wěn)定的工具，以便緩解貧富差距擴大可能引發(fā)的社會矛盾[48]。所有這一切，一方面反映了中國發(fā)展性福利實踐從救災、扶貧向企業(yè)職工福利領域的擴展，另一方面也體現(xiàn)了十分強烈的投資和產(chǎn)出取向。

(三) 從單純的投資到生存與發(fā)展的兼顧

進入21世紀之后，中國政府在繼續(xù)強調(diào)社會開支的產(chǎn)出功能和可持續(xù)發(fā)展的同時，開始更為注重公共服務的均等化，強調(diào)讓發(fā)展的成果惠及全體人民[49]。由于中華人民共和國成立初期的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，中國社會長期存在著城市和農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)，造成了改革開放之前社會福利發(fā)展過程中的城市制度模式和農(nóng)村剩余模式共存的現(xiàn)象[44]。改革開放過程中實施的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策導向一定程度上加劇了社會的貧富差距。21以來，社會公正問題引起政府高層的重視，加強了貧困地區(qū)公共財政支持的力度，貧困人口的社會保障力度大大加強[50]。在一些發(fā)達地區(qū)的實踐基礎上，國務院2007年在全國農(nóng)村實施最低生活保障制度(國發(fā)〔2007〕19號)；2014年，國務院常務會議通過決定，合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(國發(fā)〔2014〕8號)；此外，2016年，在整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎上，中國開始實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度(國發(fā)〔2016〕3號)。

與此同時，發(fā)展性福利實踐依然得到重視。政府積極“引導貧困地區(qū)和貧困群眾以市場為導向”，“發(fā)展商品生產(chǎn)，提高自我積累、自我發(fā)展能力”。尤其值得注意的是，政府加大了對貧困地區(qū)青少年和青壯年的人力資本投資力度。據(jù)國務院新聞辦，“到2010年底，國家扶貧開發(fā)工作重點縣7至15歲學齡兒童入學率達到97.7%，接近全國平均水平；青壯年文盲率為7%，比2002年下降5.4個百分點，青壯年勞動力平均受教育年限達到8年”[50]。此外，政府還大力推動農(nóng)民工隨遷子女在遷入地的義務教育，并從2013年開始在全國范圍內(nèi)實施異地高考政策(國辦發(fā)〔2012〕46號)。所有這些措施，不但意味著發(fā)展性福利實踐在和諧社會建設背景下的延續(xù)及其新發(fā)展，而且體現(xiàn)了投資性政策與維持性政策的結(jié)合，反映了包容性發(fā)展型社會政策思想[47]在中國當代發(fā)展性福利實踐的新發(fā)展。

三、中國發(fā)展性福利實踐的思想淵源與發(fā)展

從上面的分析中可以看到，發(fā)展性福利實踐在中國有著漫長的歷史淵源，它是在多種思想形態(tài)的作用下逐步演變形成的。

首先，中國傳統(tǒng)的救荒實踐及思想對發(fā)展性福利實踐具有重要影響。歷史上的中國幅員遼闊、災害頻繁。歷代政府和民眾在與各種自然災害的搏斗過程中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了多種多樣的救災政策體系，其措施可以分為消極的和積極的兩大類。其中消極的救荒政策，主要表現(xiàn)為發(fā)生災荒之后的補救性對策，具體又包括重在治標的賑濟、調(diào)粟、養(yǎng)恤和除害等辦法，以及調(diào)養(yǎng)生息的安輯、蠲緩、放貸和節(jié)約等措施；其中積極的救荒政策，主要包括重在事先防范的改良水利、林墾等自然條件對策，以及重農(nóng)、倉儲等改善社會條件的措施等[32]。在上述消極性的救荒政策中，包含著工賑、移民、放貸等具有產(chǎn)出效應的對策。同樣，積極性的改善自然條件和社會條件的防范政策中，不論是改良水利和林墾的做法還是重農(nóng)的思想，都蘊含著豐富的、與發(fā)展型福利思想相一致的觀念。

其次，中國傳統(tǒng)的民本思想、以及由此引發(fā)的重農(nóng)觀念，更是對具有投資和產(chǎn)出效應的發(fā)展性福利實踐具有重大的促進作用。中國歷史上儒道法墨等思想百家爭鳴，但是以立君為民、民為國本、政在養(yǎng)民為特征的民本思想一直是中國古代社會的政治共識[51]。民為國之根本，確保民眾的基本生活便成為國家賴以存在的基礎和君主的政治使命。食乃民天，農(nóng)為食本，農(nóng)為政本。農(nóng)業(yè)的豐歉直接影響民生，進而影響到國家的政治統(tǒng)治[51]。因此，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其對民眾生活的根本保證，便成為農(nóng)業(yè)社會背景下歷代王朝一以貫之的基本國策。于是，在災荒之年，作為既能保證民眾的基本生存、又能促進農(nóng)業(yè)的恢復和發(fā)展的工振等具有投資和產(chǎn)出效應的對策，無疑是踐行民本思想及重農(nóng)理念的最好選擇。

再次，東亞社會福利模式及其產(chǎn)出主義的社會政策取向的影響。中國傳統(tǒng)社會十分注重血緣家族在社會福利中的功能，因此構(gòu)成了以義田、鄉(xiāng)約和倉儲為代表的傳統(tǒng)社會保障的第一道基本防線[52]。中國傳統(tǒng)社會的這種社會福利模式及其在東亞國家的實踐，形成了被西方國家一些學者稱之為“儒家福利國家”(Confucian Welfare State)或“經(jīng)濟型福利國家”(Okionomic Welfare State)[53-54]。它們的政策基本特點便是注重家庭為主的非正式渠道的社會保障功能，提倡在經(jīng)濟發(fā)展的前提下提高民眾福利[55]。這種社會政策思想相對于傳統(tǒng)民本思想及其重農(nóng)觀念，不論在理論形態(tài)還是政策內(nèi)涵方面，都是發(fā)展性福利思想在中國的進一步發(fā)展。它不僅影響到歷史上中國具有投資或產(chǎn)出效應的社會政策實踐，而且對中華人民共和國成立之初的工業(yè)績效型政策實踐也有重要影響。進而，一方面出于20世紀80年代經(jīng)濟改革的需要，另一方面受國際新右派削減社會開支思潮的影響，產(chǎn)出主義的發(fā)展性福利進一步表現(xiàn)為社會政策實踐中的“效益優(yōu)先、兼顧公正”，對改革開放初期的社會政策實踐提供了重要的理論指引。

最后，以當代科學發(fā)展觀與和諧社會建設為代表的包容性新發(fā)展主義思想的成熟。21世紀以來，中國發(fā)展性福利思想的理論進一步發(fā)展成熟，形成了以普惠型福利為目標、兼顧維持基本生活保障和發(fā)展的新發(fā)展主義的理論模式[56]。2004年，時任國家主席胡錦濤在亞太經(jīng)合組織工商領導人峰會的演講中第一次提出要讓發(fā)展的成果惠及社會各個不同階層的思想。2010年，胡錦濤在第五屆APEC人力資源開發(fā)部長級會議上重申“在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”“努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的包容性發(fā)展思想。繼黨的十六屆三中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會的目標，黨的十七大進一步提出了科學發(fā)展的思想，全面闡述了經(jīng)濟與社會等不同領域協(xié)調(diào)發(fā)展的關系，從而使發(fā)展性福利的思想在科學發(fā)展觀與和諧社會建設背景下獲得新的闡述。這是中國執(zhí)政黨和政府第一次全面和系統(tǒng)地對發(fā)展性福利思想的理論闡述，它超越了傳統(tǒng)發(fā)展性福利政策單純關注社會開支的產(chǎn)出效應、以及傳統(tǒng)維持性福利政策單純的關注補救功能，成為當代中國社會政策實踐的指導思想。這一發(fā)展，無疑對國際發(fā)展性福利思想的實踐和理論發(fā)展，都具有重要的貢獻作用。