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      農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置

      2018-01-13 13:45:38呂文燕
      關(guān)鍵詞:權(quán)能分置三權(quán)

      呂文燕

      (貴州大學(xué) 法學(xué)院, 貴州 貴陽(yáng) 550025)

      1 中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)能分置的變化

      農(nóng)村問(wèn)題一直都是中國(guó)中央政府關(guān)注的重點(diǎn), 而土地問(wèn)題又是農(nóng)村問(wèn)題的重中之重, 所以每年中央都會(huì)在一號(hào)文件中提到有關(guān)農(nóng)村土地的問(wèn)題。 中國(guó)的土地權(quán)能發(fā)生過(guò)兩次重要的變化, 一次是1980年中共中央75號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》確立了包產(chǎn)到戶(hù)和包干到戶(hù)的政策依據(jù); 1982年中共中央一號(hào)文件為表明包產(chǎn)到戶(hù)的兼容性, 正式將其命名為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”[1]137, 這將土地權(quán)能分為兩個(gè)權(quán)利, 一個(gè)是土地所有權(quán), 一個(gè)是在土地上設(shè)立的用益物權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 農(nóng)民通過(guò)承包合同從集體的手中取得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 從而獲得土地上的使用、 收益的權(quán)利。 中國(guó)通過(guò)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的形式在當(dāng)時(shí)很好地解決了農(nóng)民沒(méi)有土地種植、 吃不飽的問(wèn)題。 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在物權(quán)法上是被肯定的。

      隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 中國(guó)農(nóng)村土地出現(xiàn)了很多問(wèn)題, 如很多農(nóng)民外出打工, 導(dǎo)致大量農(nóng)田荒廢, 還有許多想要大面積種植的人由于沒(méi)有土地而放棄等。 在中國(guó)農(nóng)村還有一個(gè)比較普遍的問(wèn)題, 就是農(nóng)村的承包地出現(xiàn)了“增人不增地, 減人不減地”的現(xiàn)象。 在如今的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下, 土地最重要的價(jià)值從對(duì)土地的使用價(jià)值轉(zhuǎn)移到土地的交換價(jià)值(或者說(shuō)是流通價(jià)值上)。 雖然法律對(duì)于農(nóng)村土地的流通形式作了規(guī)定, 并且中央的文件對(duì)于農(nóng)村土地可以抵押進(jìn)行了肯定的回答, 但是這些流通方式并沒(méi)有很好地解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。 在這樣的情況下, 2014年11月, 中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào):“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有, 實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置, 引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)?!盵2,3]在這個(gè)文件中, 中央政府首次提出了農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置, 即將土地權(quán)能分為土地所有權(quán)、 土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。 農(nóng)村土地三權(quán)分置的提出雖然到目前為止在法律上還沒(méi)有得到承認(rèn), 但是在實(shí)踐中已經(jīng)有很多省份進(jìn)行了實(shí)驗(yàn)。 據(jù)學(xué)者對(duì)進(jìn)行農(nóng)村土地三權(quán)分置實(shí)驗(yàn)的這些省份的調(diào)研可知, 每個(gè)省份都取得了不錯(cuò)的效果。

      2 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地存在的問(wèn)題

      2.1 耕地大面積荒廢問(wèn)題

      據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示, 中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在存在大量耕地荒廢的現(xiàn)象。 “2000年安徽省土地拋荒面積占該省承包土地總面積的1.2%, 河北省季節(jié)性拋荒面積占該省耕地總面積的4%左右;2001年, 浙江省2 505萬(wàn)畝耕地中有0.2%~5%被常年撂荒;湖北省2008年對(duì)5個(gè)縣(區(qū))的調(diào)查表明, 有1.2%的耕地被撂荒?!盵4]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很多農(nóng)村地方的人都不愿意在家種植土地而是選擇外出打工, 致使農(nóng)村土地大面積荒廢。 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》)第一百二十八條對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式規(guī)定了有轉(zhuǎn)包、 互換、 轉(zhuǎn)讓等方式, 但是這幾種方式中只有互換和轉(zhuǎn)包的方式比較常用。 很多農(nóng)民認(rèn)為, 雖然他們現(xiàn)在不種地了, 但是土地還是他們的依靠, 所以他們不愿意從承包經(jīng)營(yíng)中退出; 而很多想進(jìn)行大面積種植的人由于沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)的資格, 農(nóng)民也不愿意把土地租給他, 最終導(dǎo)致了中國(guó)現(xiàn)在土地的利用率不高, 并且大量土地荒廢的現(xiàn)象。

      2.2 “增人不增地, 少人不少地”問(wèn)題

      在中國(guó)農(nóng)村, 很多的承包經(jīng)營(yíng)地都是在最開(kāi)始進(jìn)行包產(chǎn)到戶(hù)時(shí)從集體手中承包過(guò)來(lái)的, 基本上沒(méi)有進(jìn)行過(guò)大幅度的調(diào)整, 導(dǎo)致了很多地方農(nóng)村家庭出現(xiàn)了家里面人口很多但是土地面積卻很少, 而有的家庭人口很少但是土地面積卻很多的現(xiàn)象, 這就是所謂的“增人不增地, 少人不少地”[5]460問(wèn)題。 在農(nóng)村, 很多的農(nóng)民將他們的承包地誤認(rèn)為是他們所有, 所以他們不會(huì)自愿地退出承包合同, 即使是在家里面的人去世且其沒(méi)有繼承人的情況下, 他們依然認(rèn)為那一部分承包地還是他們家的。 雖然法律上規(guī)定集體可以預(yù)留一部分土地機(jī)動(dòng)地為了后來(lái)增加的集體成員預(yù)留承包, 但是在實(shí)踐中很多集體都沒(méi)有預(yù)留, 使得該集體中很多農(nóng)村家庭后來(lái)增加的集體成員沒(méi)有農(nóng)用地。

      2.3 土地流轉(zhuǎn)困難問(wèn)題

      隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 土地最主要的價(jià)值從對(duì)承包地的使用價(jià)值轉(zhuǎn)移到承包地的交換價(jià)值上(或者說(shuō)是流通價(jià)值上)。 《物權(quán)法》第一百二十八條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定, 有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、 互換、 轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。 流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。 未經(jīng)依法批準(zhǔn), 不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”中規(guī)定了幾種農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式。 在實(shí)踐中, 中共中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地是否可以進(jìn)行抵押做了肯定的回答, 雖然到目前為止《物權(quán)法》還沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村土地可以抵押, 但是在實(shí)踐中很多地方已經(jīng)認(rèn)可農(nóng)村土地可以進(jìn)行抵押。 雖然中國(guó)農(nóng)村土地有這幾種流通方式, 但是在實(shí)踐中只有互換和轉(zhuǎn)包是最常見(jiàn)的方式。 對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地是他們的根, 即使可能在目前或者是以后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)他們不會(huì)進(jìn)行土地耕種, 但他們也不會(huì)退出承包經(jīng)營(yíng)這個(gè)機(jī)制, 所以大部分農(nóng)民都會(huì)采取互換或轉(zhuǎn)包的方式來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。 對(duì)于轉(zhuǎn)讓這種流通方式, 由于很多農(nóng)民對(duì)于土地有一種特別的情感, 他們寧愿讓土地空閑也不愿意從這個(gè)承包機(jī)制退出。 因?yàn)樵趦蓹?quán)分離下, 土地是國(guó)家或集體的, 一旦農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)?他們就是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去, 那么農(nóng)民對(duì)土地就沒(méi)有任何的權(quán)利, 所以基本上沒(méi)有農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓他們的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 再說(shuō)抵押這一種流通方式, 雖然這樣的方式對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是百利而無(wú)一害的, 但在實(shí)踐中基本上沒(méi)有銀行愿意讓農(nóng)民通過(guò)土地抵押的方式設(shè)立抵押合同, 因?yàn)橐坏┑盅喝瞬荒軆斶€貸款, 抵押權(quán)人又不能就抵押的土地進(jìn)行拍賣(mài)。 由于農(nóng)村土地的特殊性, 農(nóng)村土地上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能由本集體中的成員承包, 但是在農(nóng)村的社會(huì)風(fēng)氣中, 極少有集體成員會(huì)去買(mǎi)這種被拍賣(mài)的土地, 并且在法律上并沒(méi)有允許農(nóng)村土地可以進(jìn)行抵押。[6]所以在這樣的條件下, 銀行基本上是不會(huì)接受以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物的抵押合同。

      3 農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置

      為了解決農(nóng)村土地的問(wèn)題, 中共中央在一號(hào)文件中首次提出了土地權(quán)能的三權(quán)分置, 將土地上的權(quán)利分為土地所有權(quán)、 土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。 《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有, 所以在遵循中國(guó)憲法的基礎(chǔ)上, 農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有。[7]土地所有權(quán)是典型的物權(quán), 對(duì)于農(nóng)村土地權(quán)能三權(quán)分置問(wèn)題的爭(zhēng)議焦點(diǎn), 主要在于農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)的區(qū)別。

      3.1 土地承包權(quán)

      土地承包權(quán)是一種資格權(quán), 只有擁有了集體成員的資格, 才有可能在本集體內(nèi)承包集體的土地, 才有可能取得土地承包權(quán)。 “因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員都可以以戶(hù)為單位承包集體的土地, 這是一種根據(jù)成員權(quán)所應(yīng)當(dāng)享有的不得被任何人剝奪的權(quán)利。”[8]本文認(rèn)為只有在具有農(nóng)村集體成員資格的人, 才有可能取得土地承包權(quán), 但并不是所有具有農(nóng)村集體成員資格的人都一定會(huì)取得農(nóng)村土地承包權(quán)。 “農(nóng)村土地承包權(quán)可以看成是一個(gè)期待權(quán)”[9], 本身并不存在。 土地承包權(quán)只有具有集體成員資格的農(nóng)民與集體簽訂承包合同的情況下, 才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利。 所以對(duì)于農(nóng)村集體成員資格的認(rèn)定十分重要, 中國(guó)對(duì)于集體成員資格認(rèn)定的條件沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定, 但是國(guó)內(nèi)很多省份對(duì)于自己省份的集體成員資格認(rèn)定的條件都有各自不同的規(guī)定。

      有學(xué)者認(rèn)為, 土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是相同的, 但本文認(rèn)為這兩種權(quán)利是不同的。 對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體, 《物權(quán)法》規(guī)定: 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體并不只限于本集體成員, 集體之外的人通過(guò)承包合同取得集體所有的荒攤、 荒地, 這樣的主體也叫土地承包經(jīng)營(yíng)的主體, 所以對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體只要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。 土地承包權(quán)的主體只能是擁有集團(tuán)成員資格的人, 沒(méi)有任何的例外, 所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要比土地承包權(quán)更有包容性。 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地所有權(quán)外設(shè)立的用益物權(quán), 取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就擁有對(duì)土地占用、 使用、 收益和流通的權(quán)利, 但是土地承包權(quán)是一種期待權(quán)、 資格權(quán), 取得了土地承包權(quán)只是獲得了承包的資格, 并不一定擁有對(duì)土地占用、 使用、 收益和流通的權(quán)利。 所以, 土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有本質(zhì)的不同。

      3.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

      土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立于土地承包權(quán)的一種土地上的權(quán)利, 換句話說(shuō), 就是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是兩個(gè)不同的主體, 而且對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體資格沒(méi)有要求。 “土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在簽訂承包合同時(shí)肯定是歸屬于同一個(gè)主體的, 但是在后面的時(shí)間里土地承包權(quán)人可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人。”[10]理論界對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議主要在于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定上, “有學(xué)者認(rèn)為‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)’, 有的學(xué)者認(rèn)為‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)’, 認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)的學(xué)者主要是從物權(quán)法定的角度出發(fā)論證”[11]的。 本文認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)。 假設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán), 那么當(dāng)土地承包權(quán)人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人后發(fā)現(xiàn)土地承包權(quán)人與集體簽訂的承包合同無(wú)效, 那么承包權(quán)人與第三人簽訂的轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合同是否有效?或者是說(shuō)第三人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否有效?對(duì)于債權(quán)的取得是不適用善意取得制度的, 只有物權(quán)才能適用善意取得制度。 所以從是否適用善意取得的角度來(lái)看, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該是物權(quán)而不是債權(quán)。

      4 三權(quán)分置模式能夠解決的實(shí)際問(wèn)題

      每一個(gè)制度的產(chǎn)生, 不管被理論界如何討論, 其最后都要運(yùn)用到實(shí)踐中去解決實(shí)際存在的問(wèn)題。 中國(guó)很多的省份已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施土地權(quán)能三權(quán)分置模式, 并且都取得了好的成效, 那么三權(quán)分置模式到底能解決中國(guó)農(nóng)村土地的哪些問(wèn)題呢?農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置模式如果一旦在法律上被確認(rèn), 其將會(huì)對(duì)農(nóng)村土地改革產(chǎn)生什么樣的影響, 會(huì)給未來(lái)農(nóng)民的生活帶來(lái)怎樣的改變呢?

      4.1 土地流轉(zhuǎn)難的問(wèn)題

      農(nóng)村土地在兩權(quán)分離下難以流轉(zhuǎn), 導(dǎo)致了農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高, 是中國(guó)農(nóng)村土地的一項(xiàng)重大問(wèn)題。 三權(quán)分置模式下, 土地所有權(quán)歸集體所有, 這符合《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的認(rèn)定, 在承包合同的初期, 集體成員擁有土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。 土地承包權(quán)是一種集體成員的資格權(quán), 無(wú)論在什么情況下都不能轉(zhuǎn)讓或者被無(wú)故剝奪。 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以隨意轉(zhuǎn)讓?zhuān)?沒(méi)有主體資格的規(guī)定, 但是其用途還要依據(jù)法律的規(guī)定。 所以在這種三權(quán)分置模式下, 農(nóng)民不用擔(dān)心自己對(duì)于承包地在流轉(zhuǎn)后沒(méi)有任何的權(quán)利而不讓土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。 還有對(duì)于以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物設(shè)立抵押貸款的抵押合同, 銀行會(huì)更加容易接受。 因?yàn)樵谌龣?quán)分置模式下, 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以自己對(duì)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物與銀行設(shè)立抵押, 一旦抵押人到期不能償還債權(quán), 那么按照《物權(quán)法》的規(guī)定, 抵押權(quán)人就可以對(duì)抵押物即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣(mài), 在三權(quán)分置模式下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有權(quán)利主體資格的限定, 所以抵押權(quán)人可以向任何人拍賣(mài)該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。 這加大了抵押權(quán)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的可能, 而農(nóng)民也不用擔(dān)心自己會(huì)完全失去對(duì)土地承包的權(quán)利, 因?yàn)闊o(wú)論如何其都對(duì)土地具有承包權(quán)。 這就大大減少了土地流轉(zhuǎn)難的問(wèn)題。

      本文認(rèn)為三權(quán)分置與兩權(quán)分離相比, 主要是為了擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能, 使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為相當(dāng)于或接近于土地所有權(quán)的“準(zhǔn)所有權(quán)”, 從而使農(nóng)村土地所有權(quán)空洞化。 這樣農(nóng)民可以固守土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)“準(zhǔn)所有權(quán)”, 而將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去, 從而提高土地的利用率, 解決土地閑置問(wèn)題, 也可以合理協(xié)調(diào)“增人不增地, 減人不減地”的矛盾。

      4.2 土地大量閑置問(wèn)題

      在中國(guó)農(nóng)村, 由于很多人都外出打工, 使得農(nóng)村土地大量閑置, 這是現(xiàn)在農(nóng)村土地問(wèn)題的又一項(xiàng)重大問(wèn)題。 在三權(quán)分置模式下, 農(nóng)民可以在保留土地承包權(quán)的情況下把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去, 而且農(nóng)民可以向任何人轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 沒(méi)有主體資格的限制。 在兩權(quán)分離的模式下, 很多的農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)讓其土地上的權(quán)利, 而在如今的經(jīng)濟(jì)條件下, 農(nóng)民又不愿意種植土地, 所以導(dǎo)致了很多農(nóng)村土地的荒廢。 很多集體成員之外的人有意愿也有經(jīng)濟(jì)條件去大面積地種植, 但是在兩權(quán)分離的模式下他們沒(méi)有土地, 也很少有人愿意把土地租給他們, 所以就導(dǎo)致了有土地的人不種地, 想要種地的人沒(méi)有土地。 而在三權(quán)分置的模式下, 農(nóng)民不會(huì)擔(dān)心完全失去土地的權(quán)利, 他們更加愿意通過(guò)合同的方式把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給想要并且有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的集體成員外的人進(jìn)行大面積的種植。 這既可以解決農(nóng)村土地大量閑置的問(wèn)題, 也可以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 更可以加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。

      綜上所述, 雖然中國(guó)的法律到目前為止并沒(méi)有采取農(nóng)村土地權(quán)能三權(quán)分置模式, 但是這種模式在實(shí)踐中已經(jīng)取得了很好的成績(jī), 所以在未來(lái)中國(guó)法律的修改中一定會(huì)把農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置模式納入其中。 農(nóng)村土地問(wèn)題一直都是中國(guó)農(nóng)村改革的重點(diǎn)以及難點(diǎn)問(wèn)題, 農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置模式正好可以解決農(nóng)村土地改革的問(wèn)題, 故將農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置模式納入到法律中是勢(shì)在必行的。

      [1] 杜潤(rùn)生. 杜潤(rùn)生自述: 中國(guó)農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí)[M]. 北京: 人民出版社, 2005.

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