淺談具體行政行為越權(quán)與濫用權(quán)力

莊蘇嫄

【摘 要】國家為了不讓擁有行政權(quán)的部門和人員任意越權(quán)、濫用權(quán)力，為了維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為了保障國家行政管理活動的正常進(jìn)行，特別對超越職權(quán)的行政行為和濫用權(quán)力進(jìn)行了限制和制約，對行政行為越權(quán)和權(quán)力濫用在形式、產(chǎn)生原因和危害做了一些淺顯的分析，在如何限制行政權(quán)力膨脹，如何加強(qiáng)權(quán)力部門和司法部門對其進(jìn)行輿論、監(jiān)督等方面提出了一些措施。

【關(guān)鍵詞】具體行政行為；越權(quán)；濫用權(quán)力

在行政管理過程中，針對特定的行政管理對象實(shí)施的行政行為稱之為具體行政行為。一般以具體、完整的行政決定形式表現(xiàn)出來，如行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等行為來針對特定的人或事，采取的具體措施，這種做法的過程和產(chǎn)生的結(jié)果會直接影響到具體的人或組織。它是國家給予行政機(jī)行駛的相關(guān)權(quán)力，是為國家利益服務(wù)的，遵循著國家的法律法規(guī)。如果違背國家的法律法規(guī)就會出現(xiàn)具體行政行為的越權(quán)與濫用，會給國家造成不良影響也會影響到行政行為的不公，其危害性顯而易見。

一、具體行政行為越權(quán)與濫用權(quán)力的具體形式

（一）行政權(quán)力

行政權(quán)力是行政管理者在一定行政領(lǐng)域內(nèi)管理社會的職權(quán)，是國家賦予的。行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為。行政行為是執(zhí)行法律的一種行為，也是行政主體行使賦予的職權(quán)，這種行為能夠產(chǎn)生行政法律效果，具有法律根據(jù)。行政行為具有法律特征有一定的裁量性，和單方意志性，帶有強(qiáng)制性是以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，它以無償為原則，以有償為例外，行政主體所追求的是國際和社會公共利益。抽象行政行為是一些以文件形式出現(xiàn)的條文或規(guī)章制度等。而具體行政行為是國家行政機(jī)關(guān)依法就特定事項(xiàng)單方對特定的公民、法人和其他組織作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行政職權(quán)行為，是具體到人或單位組織[1]。當(dāng)然行使權(quán)力還要看掌握在什么樣的人手中，被什么樣的人在使用，當(dāng)權(quán)力的使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律允許的范圍就成了濫用，行政權(quán)力一旦被濫用，就會激化社會矛盾，使得人民漸漸失去對政府部門的信任度。

（二）具體行政行為越權(quán)的形式

具體行政行為越權(quán)的形式具體表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時超越了法律法規(guī)規(guī)定的范圍，這種權(quán)力凌駕法律之上，實(shí)際上就是一種無權(quán)行為，得不到法律認(rèn)可和保護(hù)，是行使權(quán)力者的任意行為，超越了法定職 權(quán)范圍的一種行政形態(tài)，這樣的具體行政行為被我們稱之為行政行為超越。在我國按照我國的《行政訴訟法》第二條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟[2]。

（三）具體行政行為濫用權(quán)力的形式

具體行政行為濫用權(quán)力是指國家機(jī)關(guān)工作人員非法超越自己的權(quán)力或過分行駛手里掌握的權(quán)力來滿足一己之私。這種超越權(quán)力滿足了用權(quán)者自身目的但是造成了他人或國家、社會的利益損害。這里面的“濫”是指“過分”，“沒有限制”，超出了一定的范圍，不在被法律和制度允許的范圍內(nèi)?！皼]有限制”是指無限大沒有范圍來壓制。濫用權(quán)力的實(shí)際上是行為人在運(yùn)用或行使職權(quán)時超過了規(guī)定的范圍。

濫用權(quán)力也包括超越職權(quán)在內(nèi)的不符合法律要求的所有職權(quán)行為。掌握權(quán)力的人如果按照權(quán)力賦予的范圍行駛運(yùn)用得當(dāng)，可以促進(jìn)社會的發(fā)展，為百姓謀利造福。如果運(yùn)用不當(dāng)，就會成為侵犯百姓權(quán)益的工具。掌握行政權(quán)力的人如果沒有被制約，沒有被監(jiān)督，也容易造成權(quán)力濫用從而滋生腐敗。權(quán)力要真正掌握在為人民服務(wù)的行政人員手中，才能真正利用權(quán)力為百姓辦好事實(shí)事，能夠進(jìn)一步服務(wù)好群眾，促使社會進(jìn)步，反之，很可能成為濫用權(quán)力，給社會帶來不良影響，也會讓老百姓難以信任政府。例如某地方政府為了方便居民通行新建步行橋，被涉及到的房子或建筑物都做了標(biāo)志（在拆遷范圍內(nèi)），也挨家挨戶做了溝通協(xié)調(diào)，但是某政府人員在拆遷過程中，在沒有進(jìn)行溝通協(xié)商的情況下就私自拆掉了原本不屬于拆遷范圍內(nèi)的房屋，這種行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律授權(quán)的范圍，工作人員亂作為明顯違背法律，超出拆遷規(guī)定的范圍就是屬于濫用職權(quán)。

二、導(dǎo)致具體行政權(quán)力濫用越權(quán)的主客觀原因

（一）行政權(quán)力的集中性

行政權(quán)力作為一種社會管理職能，其實(shí)施必須要保證有效性。所以行政權(quán)力必須集中統(tǒng)一，上下級之間責(zé)任明確，下級必須服從上級。行政權(quán)力的這種集中性特點(diǎn)，使行政權(quán)力對下級具有威懾力。一些擁有行政權(quán)力的官員可能會錯誤理解這種權(quán)力效能，把行政權(quán)力的威望理解為自己個人的威望，把下級對權(quán)力的服從，看作是對自己個人的服從。在這種情況下，就可能發(fā)生濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象。

（二）行政權(quán)力的時效性

另外，任何行政權(quán)力都具有時效性，這種時效性反映在兩個方面，一是掌握權(quán)力的官員任職具有時效性，即掌權(quán)者只能在一定任期內(nèi)行使權(quán)力進(jìn)行社會事務(wù)的管理。二是許多行政管理法規(guī)和管理制度具有時效性，即國家對各種行政事務(wù)管理的法規(guī)或規(guī)章制度，有時只在一定的時間段里有效，超過這個期限就自動會喪失效力。比如，國家對某種行政的許可審批，往往限定審批時間，超過了審批時間將不再審批。由于行政權(quán)力具有時效性特點(diǎn)，使得一些掌握行政權(quán)力的官員形成了“有權(quán)不使過期無效”的錯誤理念，甚至為了獲得私利，不惜泄露國家機(jī)密，損壞國家公共利益。

（三）行政監(jiān)督體制的滯后性

目前，我國行政權(quán)力違法操作存在的一個重要原因就是行政權(quán)力制約機(jī)制不健全。很多行政權(quán)力的擁有者、執(zhí)行者、監(jiān)督者并不完全獨(dú)立對稱，有的甚至身份重疊。民主集中制是對行政權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部制約的主要制度，但是目前來看，民主集中制并未發(fā)揮應(yīng)有的功效，內(nèi)部監(jiān)督力不足，行政權(quán)力的使用得不到有效制約，使得濫用權(quán)力，越權(quán)行為時有發(fā)生。

（四）對違法行為的縱容隱忍

被侵權(quán)者的忍受，導(dǎo)致了濫用權(quán)力的行為加劇。面對權(quán)力濫用的侵害，有的人采取反抗措施，但更多的人則放棄了抗?fàn)?，以忍讓或滿足施權(quán)者欲望的方式解決問題。甚至還有許多人希望通過“走后門”、“找關(guān)系”、“請客送禮”等辦法保護(hù)自己的利益。這種“東郭先生”現(xiàn)代版做法，實(shí)際上是一種縱容濫用權(quán)力的行為。長此以往，必然會使整個社會正義感的消失。面對濫用權(quán)力的行為，最可怕的是受害者的忍讓和縱容，受害者放棄抗?fàn)幍耐瑫r就相當(dāng)于參與了權(quán)力濫用行為，致使權(quán)力濫用者意識不到自己的錯誤，或者行為更加猖獗，帶來的負(fù)面社會影響更大。

三、防止具體行政行為越權(quán)與濫用權(quán)力的措施

（一）完善立法與確立法律權(quán)威相結(jié)合

目前我國一些行政濫用職權(quán)行為的存在還是因?yàn)榱⒎ú煌晟?，讓不法分子有空可鉆。所以第一步就是要完善相關(guān)法律法規(guī)，完善立法程序，讓行政行為有法可依，有法必依，違法必究。完善立法包括兩方面，一是法律內(nèi)容，二是法律程序。法律內(nèi)容主要是減少模棱兩可的詞匯，讓法律內(nèi)容更加清晰明了，操作性更強(qiáng)，法律還要具有前瞻性、穩(wěn)定性、持久性，才能保證法律的嚴(yán)肅性，有效預(yù)防行政濫用職權(quán)。較為完善的立法程序只要包括三大內(nèi)容：行政實(shí)體法、行政訴訟法和行政程序法。行政實(shí)體法就是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的管理辦法，行政訴訟法是對行政權(quán)力起到監(jiān)督作用的法律，但是是在行政侵權(quán)行為發(fā)生后，才可以運(yùn)用該法律，并不能起到較好的預(yù)防作用[3]。完善的行政程序法是防止行政濫用職權(quán)的關(guān)鍵，行政程序法是一種預(yù)設(shè)于行政系統(tǒng)內(nèi)部的防錯糾錯機(jī)制，能夠起到防患于未然的作用，在以程序規(guī)范約束行政機(jī)關(guān)的同時，也相應(yīng)保護(hù)了公民及法人的合法權(quán)利。

（二）提高行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)

一方面要優(yōu)化組合減少政府人員數(shù)量，現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)較為膨脹，需要精簡人員達(dá)到人不浮于事的局面。對招聘的政府人員進(jìn)行層層把關(guān)、考核、公開招聘不走后門不憑關(guān)系完全憑能力本事，首先思想政治要合格，要有胸懷百姓做事積極辦事公正不帶私心雜念。要做到不忘初心完全為了百姓做實(shí)事做真事。另一方面要完善行政法律、法規(guī)，嚴(yán)格行政權(quán)的設(shè)定，加強(qiáng)行政法制監(jiān)督，提高行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，加大民主公開競爭樹立良好形象，加大考核和獎懲制度等[4]。一旦發(fā)現(xiàn)行政行為有越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的行為，要加以制止、規(guī)勸和懲罰。

（三）加大相應(yīng)的處罰力度

作為行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該承擔(dān)具體行政行為的無效法律后果，對具體實(shí)施該行政越權(quán)行為的工作人員，應(yīng)該讓其承擔(dān)被行政處分的法律責(zé)任，要做到賞罰分明，嚴(yán)于律己。如果該行政人員的越權(quán)行為造成了對他人人身或者財(cái)產(chǎn)有損害的，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行賠償義務(wù)后，可以責(zé)令越權(quán)的行政行為的工作人員承擔(dān)全部或者部分賠償責(zé)任；比如，城管執(zhí)法超出職責(zé)范圍，對亂擺攤位人員進(jìn)行辱罵攻擊的，造成的后果理應(yīng)越權(quán)者承擔(dān)，政府不應(yīng)該庇護(hù)幫著攬下所有責(zé)任。有些官員濫用權(quán)力或如果行政行為人在行駛權(quán)力越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力致使他人傷殘或死亡構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，決不姑息。只有在不能容忍越權(quán)行為或?yàn)E用權(quán)力發(fā)生，對這種行為產(chǎn)生的后果政府機(jī)構(gòu)不去包容不去承擔(dān)就會大大減少越權(quán)者和濫用權(quán)力者。加大公開透明度讓權(quán)力放在陽光下，官員的任免都公示與人不搞暗箱操作，加大監(jiān)管力度，發(fā)現(xiàn)一處查處一處，不讓越權(quán)行為和濫用權(quán)力有發(fā)展空間。

四、結(jié)論

具體行政行為的越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的存在有諸多社會原因，比如一味注重物質(zhì)利益忽視了對精神層面的教育，形成了經(jīng)濟(jì)利益高于一切的錯誤思想，唯利是圖讓行政人員喪失了最基本的原則。要改變這種現(xiàn)狀，首先行政人員要從思想上引起重視，深入學(xué)習(xí)相文件精神緊跟黨中央一心一意為人民服務(wù)，同時法律層面要完善立法與確立法律權(quán)威相結(jié)合，提高行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，加大相應(yīng)的處罰力度，加大陽光透明的公開制，讓人民監(jiān)督發(fā)現(xiàn)有越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力現(xiàn)象立即制止，讓這種不良風(fēng)氣消滅在萌芽狀態(tài)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]李晶.具體行政行為越權(quán)與濫用權(quán)力[J].商情，2011（44）：54-54.

[2]吳冬開.淺談行政瑕疵行為的規(guī)避和救濟(jì)[J].職工法律天地（下），2015 （11） ：7-7.

[3]徐 靜.從依法行政淺談法治政府的建設(shè)路徑[J].青春歲月，2016 （11）.

[4]蔣雪琴.民主行政視角下行政權(quán)力異化問題研究[N].湖南大學(xué)， 2014.