多措并舉破解超大城市基層社會治理難題

_鄯愛紅 孔祥利

隨著改革開放的不斷深入，民眾的公共需求不斷變化，基層社會的凝聚力和公共性的生成、社會公共產品的供給、社會治理的方式方法等都在發(fā)生動態(tài)變化。創(chuàng)新基層社會治理方式已成為國內不同城市尤其是超大城市政府工作的一個重心。我國超大城市在社會構成上呈現出前現代、現代和后現代三種結構并存的特征，城市基層社會治理中矛盾突出的背后是社會發(fā)展所引發(fā)的人民對基層社會治理模式轉型和變遷的要求。創(chuàng)新超大城市基層社會治理，應以化解矛盾為重點，構建精細化社會治理模式。

一、超大城市基層社會治理需要直面“三大變化”

超大城市基層社會治理的矛盾是社會發(fā)展變化與治理方式方法不適應引發(fā)的矛盾。無論是建設者還是管理者，無論是頂層設計還是基層社會治理創(chuàng)新，都需要直面已然變動了的社會治理實踐及其挑戰(zhàn)。積極有針對性地回應社會治理基礎變化引發(fā)的深層次問題，是基層社會治理有效性的根本。當前需要直面以下“三大變化”。

1. 民眾公共需求的新變化

基層社會治理難題是新的社會發(fā)展階段社會主要矛盾變化在地方治理中的體現，是公共需求變化與政府治理方式之間不協調矛盾的體現。具體地說，是城市化進程中人民群眾日益增長的美好生活需要，尤其是追求公平正義的需要與政府利益平衡意識和能力不足之間的矛盾，是人民群眾不斷增強的個體意識和公共參與意識與基層政府“為民作主”的管理思路和管理方式之間的矛盾；是社會價值日漸多元化與現代政府“標準化的政策和程序”之間的矛盾。無論是基于“治理績效的有效性訴求”，還是基于“政策認同的合法性訴求”，增強基層政府對多元化、差異性需求的回應能力已成為當務之急。與其他類型城市相比，超大城市治理的顯著特點在于，社會流動速度快、利益結構和需求結構分化程度大、公共產品供給需求差異大。識別、整合和回應不同群體的利益訴求，發(fā)揮好不同群體的參政議政作用，是超大城市基層社會治理中的難點，也是需要特別注意的方面。

2.大城市功能提升的新變化

超大城市具有集中汲取公共資源的優(yōu)勢及吸納國內外不同層次人群的磁場效應。長期以來，與人口大規(guī)模集聚相關的各種社會問題一直是基層社會治理的難點和重點。2015年12月中央城市工作會議明確提出要“統籌空間、規(guī)模、產業(yè)三大結構，提高城市工作全局性”，其中就內含“人口發(fā)展格局與城市可持續(xù)發(fā)展和城市功能相匹配”的人口結構調控目標。大城市功能的提升必然要求與此相關的治理結構和方式方法轉型，這對基層治理構成挑戰(zhàn)。以北京為例，作為首都，北京經過近70年的發(fā)展，已從新中國成立初期一個陳舊的古都發(fā)展成現代化國際大都市，城市發(fā)展和治理方式面臨深刻調整：一是城市自身轉型升級對基層社會治理提出了更直接、更高的要求；二是“四個中心”的戰(zhàn)略定位和建設國際一流的和諧宜居之都的發(fā)展目標使首都社會治理創(chuàng)新的任務更重、標準更高；三是疏解非首都功能和北京副中心建設時間緊、任務重、壓力大，對基層社會治理能力形成挑戰(zhàn)。

3.互聯網時代的新變化

超大城市是知識精英、網絡大V等意見領袖的聚集地，也是被國際輿論關注容易引發(fā)全球話題的區(qū)域。媒體的宣傳職能在加速地向監(jiān)督職能轉化，對超大城市政府構成嚴峻挑戰(zhàn)。目前，政府要適應在新媒體時代環(huán)境下進行決策和管理。政策制定和執(zhí)行既要廣泛聽取來自網絡和民眾的聲音，也要保持必要的定力。政策出臺前要進行充分的民意調查、了解不同群眾的利益訴求，有針對性地進行必要的情緒引導，一旦執(zhí)行就要堅決有力。受城市規(guī)模、經濟政治地位等因素的影響，超大城市還有著其他城市沒有的國際影響力，容易引起國際社會的密切關注，基層社會治理中每一個政策與政策的執(zhí)行都要考慮到其可能帶來的國際影響。因此，超大城市基層社會治理更須在系統思維框架下求解，在體制機制層面增強國家與社會之間、線上與線下之間的協同性和聯動性。

二、破解超大城市基層社會治理難題的途徑

近年來，中央高度重視超大城市基層社會治理。習近平總書記于2014年和2017年兩次視察北京，對北京的建設與發(fā)展提出了若干重要指示。同時，在2014年和2017年全國兩會上，習近平總書記對上海市社會治理作出指示，提出上海要走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，希望上海在推進社會治理創(chuàng)新上有“新作為”。為了把城市建設成和諧、有序、宜居的城市，各地區(qū)都在基層社會管理創(chuàng)新方面做了很多探索。如北京、上海、廣州都開展了一系列的專項整治提升行動。通過專項治理，可以使城市的面貌得到快速有效的提升。但是由于超大城市關系錯綜復雜，矛盾需求多樣，每一個行動都會涉及眾多人的基本生存和利益格局，處理不慎會引發(fā)深層次的社會矛盾與沖突。因此，超大城市基層社會治理的專項行動應與完善社會治理體系，加強預防和化解社會矛盾機制建設，建立基層社會治理長效機制相結合，特別是要注重在轉變基層社會治理的思維方式和方法上下功夫，提升基層社會治理效率，防止和減少突擊性專項治理而帶來的“后遺癥”。

1.“落一子，活全盤”，以法治思維解決各種矛盾和問題

現代社會治理的核心要義，在于能否以理性、法治的手段推動良好秩序的形成。當前，基層政府面對的問題多是沒有法律依據的難題。破解該類難題，不能簡單用人治的方法解決，而應當以法治思維和法治手段化解矛盾，避免產生新的難題。

在認識上，一是要破除“法律工具論”的誤區(qū)，認識到古代“以法治國”和現代“依法治國”有嚴格區(qū)別。前者將法律置于工具地位，后者重在強調法律依據；二是要破除“非法治時代遺留的歷史問題就得用非法治手段解決”的誤區(qū)。非法治時代遺留的問題，沒有法律依據的問題也可以用法治思維去解決。

在實踐中，應對社會治理中的難題進行分類管理。對于尚無法律規(guī)定的新生問題，通過程序性的規(guī)定來解決，同時制定和完善實體性立法。對沒有法律規(guī)定的歷史遺留問題，要根據“老問題”的不同性質制定差異化的“新規(guī)”。在制定“新規(guī)”的過程中，要充分考慮到人情和人道的因素，采用“協商自治”的方式。以群眾上訪為例，針對合理不合法的訴求，要盡力幫助群眾解決；針對不合理不合法的訴求，則要堅守法律定力，不能為息事寧人而破壞法律的剛性。與此同時，還要注意培養(yǎng)和塑造民眾法治意識、規(guī)則意識和契約意識，引導群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。

2.“同方異法，剛柔相濟”，以德治情懷推進政府與民眾的良性關系

有效及有序的城市治理取決于城市內部的協同，其中最關鍵的是政府與公眾良性互動關系的達成。整治“城市病”和“社區(qū)病”，加強城市規(guī)劃建設管理，都是旨在提升城市功能，改善民生和人居環(huán)境，最終滿足人民群眾對美好生活的需求。雖然動機和目標是好的，在實施過程中，也需注意策略和方法，注意民眾的實際困難、情緒和接受度。同樣是執(zhí)法，對不同個體、不同群體應采用不同的方法。法律依據充足，但如果不懂得根據具體情況改進態(tài)度和方法，也會因態(tài)度僵硬、方法不當而影響工作成效，甚至引發(fā)重大矛盾和沖突。

以德治情懷推進政府與公民的良性關系，在認識上，要破除“德治就是用特事特辦的人治手段解決疑難問題”的誤區(qū)。在實踐中，不能以道德關懷影響法律的權威，也不能因為有法律依據就不注重態(tài)度和方式。既要堅守法律的剛性，又要注重事先的輿論引導和事后的道德救濟，把德治作為一項民心工程去做。

首先，難易結合、先易后難，爭取群眾對政策的認同。公共政策執(zhí)行過程中，政策宣傳是不可缺少的環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行，除了要考慮有形、可量化的政策目標外，還要關照到道義和情感的認同。情感的認同度是關系到政策是否順利實施的重要方面。

其次，先引后堵，由松及緊，爭取群眾對政府的認同。民眾對政府的認可，不僅源自政策結果，更來源于政府行為的恰當性。同樣是違規(guī)自建房出租，可先制定出租房相關的煤、氣、電的使用標準，參照標準檢查摸底，對于通過整改可以達標的租住房提供服務，助其整改，給予一定的緩沖時間拆除；對于整改后依舊不能達標的則嚴格執(zhí)法拆除。先引后堵，從而為堅決拆除有安全隱患的違建贏得道義支持。同時，充分運用網絡、新媒體等工具，加強政策宣傳和引導，最大限度上贏得群眾的認同和接受。

最后，導之以禮，齊之以德，爭取群眾對城市公共文化的認同。比如，北京市一些基層政府將街巷文化納入城市建設和管理中，通過紅色文化挖掘、社區(qū)口述史整理、營造社區(qū)公共空間、建造鄉(xiāng)情村史陳列室、舉辦各類文體活動等措施，構建新型的熟人關系，增強了民眾的歸屬感和認同感，取得了較好的效果。

3.“急事緩辦，大事細做”，以精治的方式破解城市管理中的難題。

習近平總書記指出，城市管理要“像繡花一樣精細”。這既是對城市管理科學化、精細化、智能化提出的要求，也是對城市管理者的內功要求。政策執(zhí)行要防止“畢其功于一役”的模式，要堅持穩(wěn)中求進的基調，處理好“穩(wěn)”和“進”的辯證關系，把握好工作節(jié)奏和力度。

首先，事緩則圓，即使是迫切需要解決的問題，也不能急于求成。環(huán)境整治是切實改變和提升人民群眾生活質量的迫切需求，也是經濟轉型升級的必然要求。但欲速則不達，應遵從急事緩辦，分類而治的原則把工作做細做實。以北京市“騰籠換鳥”政策為例，在未確定能引入什么“鳥”的情況下，應充分做好前期的調研和摸底工作，不僅要給“騰籠”一定的時間緩沖，還要預先做好企業(yè)轉型升級后原有勞動力的培訓、就業(yè)指導和轉崗工作。

其次，問需于民，即使是為民眾提供服務，也不能一廂情愿。如為促進公共服務供給與民眾需求的有機耦合，北京市朝陽區(qū)東壩地區(qū)在社區(qū)實行“1+3”協商模式?！?”是指社區(qū)自治委員會這個平臺，“3”是將社區(qū)事項劃分為公共事、小眾事和難辦的事，三類事情分而治之。公共事由政府主導解決，小眾事由利益相關方商量解決，難辦的事根據事件性質共同協助解決。東壩地區(qū)通過“問”的方式創(chuàng)新，使社會治理和公共服務供給更加精準。

再次，大事細做，越是重大的事項，越要在細微處下慢功。基層城市治理是一項長期而艱巨的任務，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營、有序推進。可以利用云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等現代信息技術，健全智慧服務管理體系，對“民情、民意、民難”，進行及時匯總、分類、篩選和研究，把每一項工作做精做細；在政策制定過程中，既要突出專業(yè)化指導，又要改變以往大而化之、模糊的政策范式，代之以問題導向、借鑒中醫(yī)“精準施藥”的理念，使城市管理盡可能地體現細致、周到和善意。

4.“搭建平臺，協商自治”，以自治理念培育和提升民眾自我管理能力

社區(qū)作為城市最基層的單位，既是政策落實點、組織落腳點，也是社會利益的交匯點和矛盾的集聚點，是創(chuàng)新社會治理的重要突破口。必須堅持依靠群眾、發(fā)動群眾參與城市治理。如北京市很多社區(qū)治理難題都是通過培育公民自治理念，完善協商治理機制，通過自治的方式解決的。已經形成了較為成熟的經驗探索，大致有以下幾種模式：一是社區(qū)“議事廳”或“議事會”模式，主要是通過規(guī)范和健全居民參與程序、機制，圍繞關系居民切身利益或社區(qū)發(fā)展的重大事項加強議事協商，為居民參與社區(qū)事務治理提供制度保障；二是以空間利用與關系構建為理念的治理模式，主要是順應城市“陌生人社會”治理及社區(qū)人口流動性強的趨勢，強化文化的統合作用，增強居民對社區(qū)的認同感、歸屬感，形成居民參與的內在動力；三是“大調解”模式，適當引入法律咨詢、心理咨詢等社會組織，充分發(fā)揮其作為第三方聯系政府與民眾的橋梁作用，實現政社之間的良性互動；四是借助微信群等手段，實現線上和線下互動的治理模式，進一步拓展和便捷居民參與渠道。

5.“百姓點菜、多元供給”，以共治的方式提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，踐行以人民為中心的發(fā)展理念

以人民群眾最關心的問題為導向，堅持政府主導和發(fā)揮市場、社會作用相結合，健全制度，完善政策，不斷提升民生保障和社區(qū)公共服務水平。依托“一刻鐘服務圈”、各類便民服務中心等，很多城市已經初步打造了相對完整的民生領域的空間體系和直接為社區(qū)居民提供便利的服務網絡，實現了公共服務資源的全面下沉。它們利用現代技術手段精準了解群眾需求，以多種方式滿足人民群眾日益增長養(yǎng)老、社保、就業(yè)等方面的需求，并且作了很多有益的探索：一是發(fā)揮駐區(qū)單位的作用，如北京市西城區(qū)建立了區(qū)域化社會服務治理全響應模式，大力推動駐區(qū)單位資源開放，推進居民需求與社會資源有效對接，實現政府、駐區(qū)單位、居民三方共贏；二是發(fā)揮社區(qū)志愿服務的作用，北京市海淀區(qū)部分街道堅持“與鄰為善、以鄰為伴”的理念，劃出社區(qū)互助式便民服務功能區(qū)，推動黨員和社區(qū)積極分子志愿服務，涵蓋了理發(fā)、社區(qū)清掃、助殘、居家養(yǎng)老等項目；三是發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用，如上海、深圳等部分街道企業(yè)資源和社會組織發(fā)達，通過購買服務等方式，發(fā)動社會力量參與社區(qū)工作，帶動服務升級。不同街道社區(qū)，根據自身特色盤活當地資源，讓服務供給更加多元、精準和便捷。

黨的十九大報告提出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”。這為破解超大城市基層治理難題指明了方向與思路。基層治理中的“五治”并非是孤立的、割裂的，而是相互融合，你中有我，我中有你。“五治”既是國家治理體系的重要組成，也是基層社會治理中各級領導干部需要關照的五個維度。