追趕超越背景下商洛市“黨支部+‘三變改革’+集體經濟+貧困戶”的探索與實踐研究

馬超+何得桂

商洛市推行“黨支部+‘三變改革+集體經濟+困難戶”黨建領航脫貧攻堅，是我黨加強農村執(zhí)政建設的基礎，是我黨積極推進脫貧工作的現實要求；也是推進農村執(zhí)政體系改革、發(fā)展農村集體經濟的有效手段；更是落實“五個扎實”要求，奮力實現追趕超越的創(chuàng)新性舉措。

研究背景

黨的十八屆三中全會明確指出，“要加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多的財產權利。”《中共中央國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》要求，“推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創(chuàng)新農村集體經濟運行機制”，“開展賦予農民對集體資產股份權能試點”。

2017年6月，習近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強調指出：解決深度貧困問題，加強組織領導是保證。尤其要加強工作第一線的組織領導。要把夯實農村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來，選好一把手、配強領導班子，特別是要下決心解決軟弱渙散基層班子的問題，發(fā)揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰(zhàn)斗堡壘作用。通過黨建扶貧的機制載體，將黨的宗旨融入貧困治理中，這即是深化黨建扶貧的高地站位。

以黨建促脫貧在貧困治理和村莊社會治理中發(fā)揮作用的機理，在于以服務型黨組織建設與貧困治理、社會治理嵌構一體，使黨建扶貧在其中發(fā)揮主心骨作用。習近平總書記指出：“無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發(fā)育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖，戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。黨建扶貧以其對公平正義的堅守，建立服務群眾、服務改革創(chuàng)新、服務減貧發(fā)展的具有“繡花功夫”式的機制，過程參與的制度安排已經在中國基層協商民主制度的建設上往前邁進了一大步?！耙渣h建促脫貧”在治理機制上的定位，使參與和協商這兩大民主議題得到制度的過程性保障。從貧困治理、社區(qū)治理的一體兩面建設到為中國共產黨夯實執(zhí)政基礎，上至國家頂層的治國理政，下至村莊共同體的可持續(xù)建設，政治、社會、民生、經濟各要素配置，均在“以黨建促脫貧”的治理承載中實現深度整合。由此，以看似簡單的“以黨建促脫貧”，從社會治理、貧困治理的村級平臺建設入手，可以達到一種宏觀、中觀、微觀建構國家與社會關系的核心渠道和機制。

在現有的經濟社會條件下，實現追趕超越這一目標顯然并不容易。面對陜西省全省扶貧工作現狀，及時把握政策機會，抓緊落實政策要求，積極推進政策實施仍然是工作的重點和難點。以黨組織為先遣，積極引導農村群眾投入到集體經濟中來，發(fā)揮市場的優(yōu)勢，把現有的農村集體資源轉化為可以給農民謀福利的股權，爭取在“三變改革”如火如荼的進行中，抓住主要矛盾，破解現有的難題，扎實可行地推進改革，實現追趕超越。

改革的主要做法

商洛市人民政府以執(zhí)政愛民為落腳點和出發(fā)點，出臺了一系列惠民、利民政策，嚴格把控，工作扎實，堅決擁護我黨為人民服務的基本思想，推行“黨支部+‘三變改革+集體經濟+困難戶”黨建領航脫貧攻堅，是我黨加強農村執(zhí)政建設的基礎，是我黨積極推進脫貧工作的現實要求；也是推進農村執(zhí)政體系改革、發(fā)展農村集體經濟的有效手段；更是落實“五個扎實”要求，奮力實現追趕超越的創(chuàng)新性舉措。

1、聚合農業(yè)產業(yè)資源，釋放“支部+”富民效應

堅持圍繞產業(yè)建在支部，在產業(yè)集群、產業(yè)協會、農村龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等一系列載體之上，大范圍建設產業(yè)支部，構建“產業(yè)+支部+低收入戶”的黨建富民聯合體。建好支部強產業(yè)，著力發(fā)展中藥材種植、水產養(yǎng)殖、白山羊養(yǎng)殖、華山松籽加工、家庭農場等農業(yè)特色產業(yè)，帶領低收入戶抱團發(fā)展，把組織優(yōu)勢推動為發(fā)展優(yōu)勢。突出抓好示范點，重點抓好高效農業(yè)示范園建設，設置黨員示范區(qū)、黨員服務區(qū)、黨員責任區(qū)，樹立“支部帶合作社、合作社支部帶黨員、黨員帶群眾”的黨建扶貧標桿。

2、聚合富民項目資源，彰顯“書記+”引領效應

大范圍選任培育村“項目書記”，發(fā)展產業(yè)骨干和“項目書記”培養(yǎng)“雙百工程”，著力把創(chuàng)業(yè)標兵培養(yǎng)成村書記、把村書記培養(yǎng)成創(chuàng)業(yè)標兵。嚴抓考核機制，以及相應的政策獎勵，以實事求是的態(tài)度鼓勵村支書發(fā)展富民惠民項目，帶領村民致富脫貧，強化考核機制，對發(fā)展滯后的第一書記進行末位淘汰。

3、聚合農村人才資源，壯大“黨員+”幫帶效應

重點把致富能手培養(yǎng)發(fā)展成黨員、把現有的黨員培育成專業(yè)致富能人，大力推行開展高效特色農業(yè)種植養(yǎng)殖技術培訓，加大在農村技術人員、種植養(yǎng)殖大戶、農村經紀人等實用人才中發(fā)展黨員力度，培養(yǎng)發(fā)展一大批農村富民惠民人才。在最基層的黨組織中開展相應的“比技術，看誰種養(yǎng)效益高；比規(guī)模，看誰致富效應好；比作用，看誰帶富能力強；比奉獻，看誰幫扶對象多”為主要內容的“四比四看”活動，調動大多數黨員的工作積極性，使越來越多的黨員成為帶領農民脫貧致富奔小康的“旗手”。發(fā)揮黨員的帶頭作用，在全市特色產業(yè)基地開展黨員群眾“同創(chuàng)園”，黨員中的積極分子、能人黨員與范圍內的低收入戶一帶一，手把手傳授。

4、聚合城鄉(xiāng)扶貧資源，發(fā)揮“機關+”反哺效應

推行機關事業(yè)單位組織和黨組織、黨員干部的脫貧攻堅工作責任制，黨組織對應到村，黨員干部對應到戶，建立雙向機制，城鄉(xiāng)聯動，堅持幫助到底，不脫貧不脫鉤。推動機關事業(yè)單位黨員干部下基層、接地氣。以城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村解難題，以工促農帶民富。選派優(yōu)秀機關干部掛任經濟薄弱村第一書記，幫助選準發(fā)展路子，帶動村級集體增強收入，幫助人民群眾脫貧致富。

商洛市委堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發(fā)展全局，主要領導帶頭試點調研，帶隊外出學習，全面系統謀劃，頂層設計“黨支部+‘三變改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅工作。

商洛市委主要領導組織財政、農業(yè)、扶貧等部門跟進研究，明確基本原則和實現路徑，制定常態(tài)化推進工作措施，充分運用“三項機制”調動干部的積極性。商洛市委書記陳俊告訴記者：“推動‘三變改革，黨支部是核心，‘三變改革是路徑，壯大集體經濟是重點。將黨建和‘三變改革、集體經濟、脫貧攻堅相互融合推進，就找到了農村發(fā)展的‘金鑰匙?！眅ndprint

改革取得的經驗

1、把黨的力量挺在脫貧攻堅的最前沿

商洛市委將政治素質好、致富能力強、群眾威信高的能人選拔到村級“兩委會”班子，充分發(fā)揮村級黨組織的政治核心、組織保障和橋梁紐帶作用。商洛市通過實施軟弱渙散班子排查提升行動，撤換不稱職、不勝任的村黨支部書記12名，召回調整第一書記39名。

通過深化“兩建兩帶”活動，商洛市委將黨組織建在產業(yè)園區(qū)、新型經營主體上，黨小組建在專業(yè)合作社、專業(yè)協會上，形成黨組織挑大梁、黨員唱主角的局面。鎮(zhèn)安縣在每個村級產業(yè)鏈上，全面建立產業(yè)黨小組，由一名村支部委員擔任黨小組長，帶領黨員圍繞產業(yè)培育、企業(yè)引進等全程服務，組織黨員帶頭以土地、林地和房屋折價入股，加入“三變改革”。

商州區(qū)鼓勵黨員創(chuàng)辦食用菌、核桃等產業(yè)項目，引導貧困戶以土地流轉、補助資金注入等形式合作參股，新發(fā)展合作社150個，全區(qū)千名黨員結對幫扶貧困戶6898戶，促進貧困戶穩(wěn)定增收脫貧。目前，全市有3.6萬名黨員與貧困戶結對幫扶，幫助貧困戶落實增收項目1.78萬個。

2、發(fā)展壯大村集體經濟

推進“三變改革”，發(fā)展集體經濟，關鍵要有好的經營主體來承接。商洛通過扶持現有經營主體等措施，在全市推行“三變改革”模式。目前，全市有125家龍頭企業(yè)和602家專業(yè)合作社得到了發(fā)展壯大。柞水縣乾佑街辦梨園村黨支部，充分盤活土地、資金等資源要素，創(chuàng)辦村集體性質的梨園紫杉生態(tài)農業(yè)有限公司，發(fā)展食用菌產業(yè)，農戶以土地入股，除每畝600元的保底分紅外，還可以獲得5%的效益分紅。全村39戶貧困戶和164戶農戶通過以資金、閑置土地、富余勞動力等資源投入，每年實現戶均增收5000元。截至2017年8月30日，集體經濟積累已達100余萬元，全村村民連續(xù)五年免費享受醫(yī)保，去年全村人均純收入達到1.2萬元，成為遠近聞名的富裕村。把發(fā)展集體經濟作為突破口，積極試驗創(chuàng)新，讓資源變資本、農民變股東、資金變股金。截至目前，全市流轉土地129.3萬畝，群眾直接受益3.87億元以上。通過抓實黨建引領脫貧攻堅，厚植黨的執(zhí)政根基，促進了百姓增收，改善了百姓精神面貌，貧困群眾自強自立的主體意識逐步形成。

商洛市推行“黨支部+‘三變改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅工作以來，鞏固了黨在農村的執(zhí)政基礎，推動了農村綜合改革，發(fā)展了村級集體經濟，加快了脫貧攻堅步伐。目前，全市有7.85萬戶貧困戶實現穩(wěn)定增收致富。

改革存在的風險與難題

1、把控農民虧損風險

農業(yè)現階段仍屬于弱勢產業(yè)，仍然受天氣氣候因素影響，此外還面臨著市場的風險，不同種類農產品或多或少仍然存在滯銷和供給不足的現象?！叭兏母铩敝筠r民的相關資產權益入股，進入了相關自負盈虧的公司、農業(yè)合作社等，村民變股民之后，隨著公司或農業(yè)合作社的運行，因受自然條件洪水、冰雹、霜凍非可抗力因素以及市場因素的雙重影響，勢必不可能只盈利不虧損，由于權益主體介入市場的加深，更加加大了虧損的風險。

2、農民權益的保障風險

由于農民自身維權意識比較淡薄，且維權的能力大部分很低，村集體和農民自身的資產權利權益折算入股的時候很容易被低估，而導致權益受損。農民變股民后，自身力量薄弱，維權意識不強，實際運行下，知情權或參與公司決策的權利很難得到保障，公司的盈利與虧損情況只能是聽老板或者大股東的，極其容易出現市場經濟中那種大股東吃散戶的情況。農民的權益受到侵害的幾率就大大增加了，股權糾紛或者利益不公，同時也會加劇本來就脆弱的農村社會關系網絡，社會不穩(wěn)定現象出現的風險將加劇。

3、“土地非農化”和資源浪費風險

由于入股進行經營的公司或者合作組織都是產業(yè)化規(guī)?；笊a，在土地流轉入股參股后勢必會造成土地邊界模糊，原本的耕地甚至有可能被占用，而用作其他用途，例如：廠房修建，道路的擴展等。這種將土地“非農化”的情況，隨著“三變改革”的不斷加深會越來越普遍。同時，企業(yè)或者合作組織均是以盈利為最終目的，在土地使用中，或多或少都會存在土地的過度使用，不當使用生產資源的情況，使得原本的農業(yè)資產資源遭到不可逆的完全破壞，等到農民退股，原本的土地再也無法進行相應的農業(yè)生產活動，使農民的基本生活都無法得到保障。

有效應對脫貧攻堅風險實現追趕超越的思考

1、把握現階段關鍵環(huán)節(jié)

黨的領導干部在招商引資和選擇企業(yè)進行合作時候，應當盡量選擇規(guī)模大、效益好、風險小的企業(yè)或組織，規(guī)避可以預見的風險，企業(yè)應當建立完善的企業(yè)分配機制，給予農民入股優(yōu)先分配，同時還需要建立信息公開，決策公開等一系列監(jiān)督機制。提升農民自身素質，開展農民維權意識教育活動，確保農民的切身利益不受到損害。

抓好農民產權登記工作，農村土地承包經營權應確保到戶，掌握權地股地不清的土地情況，同時，應該合理地限定土地流轉的年限，積極推進土地流轉的規(guī)?；腕w制化。開展農民土地有償退出試點，積極引導農村集體所有的荒山、荒地、荒溝、荒灘等土地流轉有序地進行。分類分步驟進行土地等集體資產分權到戶分股到戶，量化資產折股，給予農民集體資產更多權能，發(fā)展多種形式的農村股權合作。

分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，對農村集體經營性資產，重點是將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產更多權能，發(fā)展多種形式的股份合作。因土地被征用等集體經濟組織所得的土地補償費和集體資產置換增值等增加的收益，應及時足額追加到集體資產總收益中，以保障集體經濟組織成員的集體收益分配權?，F階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產，防止外部資本侵吞、控制集體資產。建立“三變”管理監(jiān)督制度、收益分配制度、退出機制和應急機制，探索設立政府性風險補償保障金、農業(yè)經營主體風險保證金，發(fā)展特色農業(yè)保險。實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以農業(yè)為名圈占土地從事非農建設，嚴格把控集體土地流轉的各個環(huán)節(jié)，切實把握集體土地流轉的來源、去向以及用處。endprint

2、建設好交易平臺

建立符合實際需要的農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易。分級建立試點地區(qū)農村產權綜合交易平臺，形成市級農村產權交易中心、縣級交易所、鄉(xiāng)級流轉服務站三級農村產權流轉服務體系。制定《農村產權流轉的管理辦法（試行）》等相關配套文件，完善交易規(guī)則和流程。建立交易監(jiān)督機制，強化監(jiān)管，確保產權交易規(guī)范透明運行。通過第三方評估機構，按市場行情因時因地確定資產評估、價格確定、交易規(guī)則等，培育承接載體，壯大村級集體經濟，讓農村集體資產和農民土地、林地承包經營權以及資金、勞動力等入股投資平臺。村集體和農民以承包土地經營權或者其他財產權利入股農業(yè)經營主體，需要評估作價的，可以協商確定，也可以委托法定評估機構評估。

3、掌握好融資風險

建立農村產權和土地承包經營權抵押貸款風險防范機制，探索“三四五”改革框架，為改革試驗提供指導。即“三個基金”，設立農村土地承包經營權收儲基金、農村產權抵押擔?；?、農民宅基地和房屋使用權退出收儲基金?！八捻棛C制”，建立農村土地承包經營權退出補償機制、土地承包經營權退出保障機制、農民宅基地使用權自愿退出機制、農村產權抵押擔保風險機制?！拔屙椫贫取保罨r村土地承包經營權流轉制度、農村集體荒地使用制度、農村集體經營性建設用地制度、農民宅基地制度、農村產權抵押融資制度。同時，深入推進農村信用工程建設，完善農村信用評價機制，先建檔，后評級，再授信。通過新設、控股、參股等方式，發(fā)展一批以政府出資為主、主業(yè)突出、經營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構，作為服務“三變改革”的主力軍。按照組建靈活、動作規(guī)范、風險嚴控的要求，探索建立融資擔保基金。創(chuàng)新農村土地信托流轉貸款，建立土地信托公司，形成土地信托服務網絡。農戶可將土地經營權交給信托公司，由公司進行流轉。創(chuàng)新金融服務，把新型農業(yè)經營主體納入銀行業(yè)金融機構客戶信用評定范圍，對信用等級較高的在同等條件下實行貸款優(yōu)先等激勵措施。

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作者簡介

馬 超 西北農林科技大學人文社會發(fā)展學院研究生

何得桂 西北農林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授、管理學博士，碩士生導師endprint