整體性治理視角下住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制研究

□吳 賓 徐 萌 張春軍

整體性治理視角下住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制研究

□吳 賓1, 2徐 萌1張春軍1

住房保障管理是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要多部門(mén)參與，但部門(mén)間往往溝通不暢，合作不力，造成管理“碎片化”，亟需建立住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制。運(yùn)用整體性治理理論，構(gòu)建住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，可以有效應(yīng)對(duì)“棘手難題”，提高住房保障管理水平。構(gòu)建住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制需要進(jìn)行層級(jí)、功能和部門(mén)三個(gè)維度上的協(xié)調(diào)與整合，建立起中央與地方間的契約式關(guān)系、職能部門(mén)間的團(tuán)隊(duì)型關(guān)系和政府、私人組織、非營(yíng)利組織間的伙伴型關(guān)系。進(jìn)而通過(guò)建立整體性預(yù)算和信息系統(tǒng)，實(shí)施績(jī)效評(píng)估，為住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制良性運(yùn)行提供支撐。

整體性治理；住房保障管理；跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

多部門(mén)參與是住房保障管理的一大特點(diǎn)，但由于“部門(mén)主義”的存在，政府部門(mén)間往往協(xié)調(diào)不順暢，難以形成合力，導(dǎo)致管理成本高、效率低、效果差。同時(shí)，隨著社會(huì)力量在住房保障中發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯，如何促進(jìn)政府、私人組織和非營(yíng)利組織間的有效合作成為提升住房保障管理水平的重要內(nèi)容。構(gòu)建住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，從而克服政府各層級(jí)、部門(mén)間的協(xié)調(diào)困難，推進(jìn)政府、私人組織和非營(yíng)利組織間的有效合作，對(duì)于“建管并重”時(shí)期住房保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要價(jià)值。目前，學(xué)界對(duì)住房保障管理中涉及的政府內(nèi)部及政府與私人組織、非營(yíng)利組織間的協(xié)同研究還較為薄弱，同時(shí)，由于缺乏系統(tǒng)的理論支持，住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制一直未能建立。因此，本文擬借鑒整體性治理理論，嘗試對(duì)住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，以期提高住房保障管理水平，促進(jìn)住房保障事業(yè)健康發(fā)展。

一、整體性治理理論有助于解決住房保障的“棘手難題”

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，越來(lái)越多的“棘手難題”涌現(xiàn)出來(lái)，“棘手難題”跨越部門(mén)之間的界限并且通過(guò)單個(gè)機(jī)構(gòu)難以解決，[1]需要多部門(mén)合作應(yīng)對(duì)，其間必然涉及到跨部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是公共行政研究的永恒主題之一，[2]官僚制按照職能分工建立，機(jī)構(gòu)間職責(zé)明確，組織間壁壘森嚴(yán)，條塊分割，難于溝通協(xié)調(diào)。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張通過(guò)分權(quán)化和市場(chǎng)化來(lái)提高管理和服務(wù)的效率，但是過(guò)度的分權(quán)化造成了公共管理的“碎片化”，部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)依舊困難。在此背景下，整體性治理理論應(yīng)運(yùn)而生，其核心思想是協(xié)調(diào)與整合，主要內(nèi)容包括重新整合和整體性治理，它著眼于政府內(nèi)各部門(mén)間和政府與私人、非營(yíng)利部門(mén)間的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。[3]它是解決跨界問(wèn)題的有效理論，在國(guó)外被廣泛應(yīng)用于環(huán)境、教育、危機(jī)治理等領(lǐng)域。

住房保障屬于典型的“棘手難題”，其資金需求量大、涉及要素和環(huán)節(jié)眾多，必須通過(guò)多個(gè)部門(mén)跨界合作解決。由于“部門(mén)主義”的存在，各部門(mén)從自身利益出發(fā)，過(guò)分重視本部門(mén)“地盤(pán)”，造成層級(jí)、職能部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)，合作不力，造成了管理的“碎片化”：其一，管理體制分散。在中央，以住建、發(fā)改、財(cái)政、民政、國(guó)土、監(jiān)察、審計(jì)等16家部委為成員的保障性安居工程協(xié)調(diào)小組對(duì)全國(guó)住房保障事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理；在地方，住建部門(mén)需要同發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、民政、公安、稅務(wù)、金融、街道等多部門(mén)執(zhí)行住房保障的具體管理事務(wù)?？v向上，中央與地方間權(quán)責(zé)關(guān)系不明，地方利益保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，貫徹執(zhí)行中央決策打折扣，各地政策執(zhí)行不統(tǒng)一；橫向上，保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、資金、用地、分配、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)分別由某一個(gè)或多個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理，部門(mén)間存在職能交叉重疊現(xiàn)象。其二，政策法規(guī)零散。廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、限價(jià)房等不同類(lèi)型的管理辦法并存，過(guò)于零散且存在空白地帶，增加了住房保障管理的復(fù)雜程度和協(xié)調(diào)難度。[4]其三，覆蓋人群零碎?！皯?hù)籍型”的住房保障政策將農(nóng)村低收入群體排除在外，在城市群體中按社會(huì)屬性或收入高低不同執(zhí)行不同的政策，使覆蓋群體更加零碎。[5]同時(shí)，游離于保障與市場(chǎng)之外的“夾心層”依然存在，不少城市中等及中低收入家庭、新就業(yè)群體和外來(lái)務(wù)工群體等并未受到保障。因此，亟需構(gòu)建一種有效的協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)部門(mén)的溝通與合作，實(shí)現(xiàn)住房保障管理活動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一，改善住房保障效果。

運(yùn)用整體性治理理論，能有效應(yīng)對(duì)住房保障管理中跨部門(mén)協(xié)同失靈問(wèn)題，使各部門(mén)從住房保障的整體出發(fā)，協(xié)調(diào)一致，分工合作。第一，整體性治理理論善于解決跨界問(wèn)題，促進(jìn)各部門(mén)跨越組織邊界協(xié)同運(yùn)作，整合各方資源共同解決住房保障問(wèn)題，以增進(jìn)公共價(jià)值。借鑒整體性治理理論構(gòu)建住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，可以避免因多部門(mén)參與造成的管理“碎片化”問(wèn)題。第二，整體性治理理論以結(jié)果為導(dǎo)向，以解決公眾關(guān)心的問(wèn)題為中心，能避免我國(guó)功能性組織行政體制難以應(yīng)對(duì)棘手難題的弊端。?？怂?Hicks)指出，如果文化、動(dòng)機(jī)、結(jié)構(gòu)、責(zé)任、資源流向等都以公眾最關(guān)心的問(wèn)題為導(dǎo)向，而非注重有效過(guò)程時(shí)，政府機(jī)構(gòu)就更可能尋找到這些問(wèn)題的解決辦法。[6]將整體性治理理論應(yīng)用到住房保障管理中，可以使各部門(mén)重視住房保障的目標(biāo)結(jié)果，打破部門(mén)間的職能界限，協(xié)同運(yùn)作，更有利于解決公眾十分關(guān)心的住房問(wèn)題。第三，整體性治理理論能滿(mǎn)足住房保障發(fā)展的新需求。當(dāng)前，住房保障正向重視后續(xù)治理、提升受眾的福利水平的階段發(fā)展，住房保障管理必須突破政府領(lǐng)域界限，使參與部門(mén)擴(kuò)展至私人組織和非營(yíng)利組織，實(shí)現(xiàn)跨越三大部門(mén)的合作，因而對(duì)跨部門(mén)協(xié)同提出了更高要求。整體性治理理論在管理理念上倡導(dǎo)公私部門(mén)結(jié)合，著眼于政府與社會(huì)各類(lèi)組織包括私人組織和非營(yíng)利組織的合作，[7]與住房保障新時(shí)期的發(fā)展要求是一致的，也符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。總之，整體性治理理論能有效指導(dǎo)住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，提升住房保障管理水平。

二、住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

“建管并重”時(shí)期，住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同既是縱向?qū)蛹?jí)間的協(xié)同，又是橫向職能部門(mén)間的協(xié)同，還是突破政府界限的三大部門(mén)間的協(xié)同，因此，要構(gòu)建的住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，不僅包括政府內(nèi)部各層級(jí)、職能部門(mén)間的協(xié)同機(jī)制，還包括政府與私人組織、非營(yíng)利組織的協(xié)同機(jī)制。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理涉及的政策、管制、提供服務(wù)和監(jiān)督等關(guān)鍵活動(dòng)在層級(jí)、功能和部門(mén)三個(gè)維度上取得一致性。第一個(gè)維度是在不同治理層級(jí)和同一治理層級(jí)內(nèi)部進(jìn)行整合，包括在地方政府之間，地方政府與中央政府之間，區(qū)域組織和全球組織之間；第二個(gè)維度是對(duì)功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，如使陸?？杖姾献?；第三個(gè)維度是不同類(lèi)型組織的整合，即政府部門(mén)與私人組織和非營(yíng)利組織之間整合。[8]在三個(gè)維度上的協(xié)調(diào)與整合是整體性治理理論的精髓，它給出了實(shí)現(xiàn)部門(mén)間有效協(xié)同、整體運(yùn)作的方法。以整體性治理理論為指導(dǎo)，應(yīng)從層級(jí)、功能、部門(mén)維度入手構(gòu)建住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，在層級(jí)維度上理順中央與地方關(guān)系，在功能維度上建立職能部門(mén)間團(tuán)隊(duì)型關(guān)系，在部門(mén)維度上統(tǒng)合政府、私人組織和非營(yíng)利組織力量(如圖1)。通過(guò)在層級(jí)、功能、部門(mén)維度上的協(xié)調(diào)與整合，構(gòu)建一個(gè)全方位、立體化的住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，使各部門(mén)關(guān)系融洽，協(xié)調(diào)有序，發(fā)揮合作的整體優(yōu)勢(shì)。

圖1 住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制整合模型

(一)構(gòu)建中央與地方契約式的關(guān)系

住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于中央與地方的良性互動(dòng)，即中央制定住房保障政策，地方執(zhí)行住房保障政策，雙方分工明確且溝通順暢。我國(guó)是典型的官僚制國(guó)家，官僚制的協(xié)調(diào)機(jī)制以對(duì)權(quán)威的高度依賴(lài)和信息的縱向流動(dòng)為特征，因而我國(guó)跨部門(mén)協(xié)同的主導(dǎo)模式是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式。[9]照此，住房保障管理中中央與地方的縱向協(xié)同應(yīng)較為順暢，中央的決策應(yīng)在地方上得到較好的執(zhí)行，但事實(shí)并非如此，地方常出現(xiàn)象征性執(zhí)行、曲解性執(zhí)行和搪塞性執(zhí)行的住房保障政策執(zhí)行阻滯問(wèn)題。[10]審計(jì)署2013年發(fā)布的報(bào)告稱(chēng)，有四省保障性住房空置總量超5萬(wàn)套，其中云南2.3萬(wàn)套，山東1.29萬(wàn)套，廣東1.15萬(wàn)套，海南9千多套，這是地方執(zhí)行住房保障政策不力的表現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是中央與地方協(xié)同失靈。

中央以命令和強(qiáng)制的方式傳達(dá)了信息，卻難以獲得地方的有效回應(yīng)，因?yàn)檫@種方式打壓了地方積極性。中央每年都會(huì)與地方簽訂住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)，向地方下達(dá)保障性住房建設(shè)任務(wù)，卻不能提供足夠的資源支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2012年保障性住房建設(shè)資金總需求就達(dá)2萬(wàn)億，而中央僅能提供2100億的資金支持，地方政府除了要投入1700億的財(cái)政資金外還要通過(guò)多種途徑填補(bǔ)資金缺口。分稅制后，地方政府稅收比例減少但承擔(dān)的事務(wù)卻未減少，造成財(cái)政緊張，一方面拿不出充足的錢(qián)來(lái)支持住房保障事業(yè)發(fā)展，另一方面對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生依賴(lài)，減少了住房保障土地供給，住房保障政策執(zhí)行效果必然打折扣。

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)官僚制組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，[11]垂直的、以權(quán)威為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)對(duì)整體性治理仍十分重要，因此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)理順中央與地方的關(guān)系，促進(jìn)中央與地方間的合作。合作是協(xié)商而非等級(jí)命令的結(jié)果，[12]中央與地方應(yīng)當(dāng)建立契約式的關(guān)系以增進(jìn)協(xié)同有效性。中央對(duì)地方實(shí)行契約式管理，它強(qiáng)調(diào)契約面前相互平等和績(jī)效協(xié)議的雙向約束。[13]首先，中央與地方都進(jìn)行整體性的考慮，對(duì)住房保障形成共識(shí)。其次，通過(guò)對(duì)話(huà)進(jìn)行交流，結(jié)合實(shí)際相互探討協(xié)商。最后，制定共同計(jì)劃，設(shè)定住房保障目標(biāo)。以此營(yíng)造一種以共識(shí)為基礎(chǔ)的契約關(guān)系，中央和地方是通過(guò)討論與協(xié)商的方式對(duì)住房保障工作任務(wù)和目標(biāo)績(jī)效達(dá)成一致，這對(duì)雙方都有約束力。這種約束力體現(xiàn)在，地方按照協(xié)議執(zhí)行住房保障任務(wù)，中央必須按照協(xié)議給地方提供資源支持，不得隨意增加地方的任務(wù)而不增加資源。契約式的關(guān)系改變了命令式和強(qiáng)制式的關(guān)系，明確了雙方的權(quán)力和責(zé)任，增加了地方的自主權(quán)，提高了地方的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央和地方的良性互動(dòng)，使縱向協(xié)同機(jī)制得到進(jìn)一步完善。

(二)構(gòu)建職能部門(mén)間團(tuán)隊(duì)型的關(guān)系

在住房保障管理功能上的整合，要求協(xié)調(diào)擁有住房保障職能的相關(guān)部門(mén)，使各部門(mén)協(xié)同工作。保障性安居工程協(xié)調(diào)小組以“協(xié)調(diào)小組”的協(xié)同方式推動(dòng)住房保障功能整合，促進(jìn)部門(mén)間合作。這是一種類(lèi)似于部際聯(lián)席會(huì)議的協(xié)同模式，它有兩個(gè)特征：首先，它既非領(lǐng)導(dǎo)崗位，亦非實(shí)體組織，而是一種工作機(jī)制；其次，它具有臨時(shí)性。[14]這種方式存在整合不足的問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意成立保障性安居工程協(xié)調(diào)小組的批復(fù)》中指出，“協(xié)調(diào)小組不刻制印章，不正式行文，根據(jù)工作需要不定期召開(kāi)會(huì)議”，不刻制印章和不正式行文意味著權(quán)威性不足，不定期召開(kāi)會(huì)議意味著規(guī)范化和制度化不足，難以對(duì)有關(guān)部委形成有效約束，進(jìn)而阻礙各部委間的效溝通與協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)小組內(nèi)部存在著部委間職責(zé)交叉，多頭管理，協(xié)同支離破碎的現(xiàn)象。[15]它還承擔(dān)著組織協(xié)調(diào)全國(guó)住房保障工作的任務(wù)，其自身的混亂會(huì)造成協(xié)同的“組織邏輯困境”，嚴(yán)重影響全國(guó)住房保障工作的推進(jìn)。地方各級(jí)政府設(shè)立的保障性安居工程小組也存在類(lèi)似的弊端。

權(quán)力部門(mén)化和部門(mén)利益化是跨部門(mén)協(xié)同的一個(gè)特殊阻力，[16]阻礙住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同的本質(zhì)是利益。住房保障需要大量的資金、土地等資源，但是其產(chǎn)出的衡量不以資金、土地等的投入為標(biāo)準(zhǔn)，資源投入方如財(cái)政、國(guó)土部門(mén)政績(jī)的衡量與資源投入多少無(wú)關(guān)，損害了這些部門(mén)的利益。治理系統(tǒng)中行動(dòng)者的自利角色導(dǎo)致了治理的碎片化，加之每一個(gè)官僚組織本來(lái)都具有濃厚的保護(hù)主義和地盤(pán)意識(shí)而傾向于規(guī)避組織關(guān)系，[17]住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同也就困難重重了。巴達(dá)赫(Bardach)認(rèn)為，合作失敗更主要的原因是缺乏善于“掌舵”的“巧匠式”領(lǐng)導(dǎo)，而巧匠式領(lǐng)導(dǎo)可以彌補(bǔ)保護(hù)主義造成的缺陷。[18]在我國(guó)牽頭部門(mén)沒(méi)有指揮命令權(quán)，平等協(xié)商和共識(shí)決策是協(xié)同的主要特征，牽頭部門(mén)的安排只解決了一個(gè)簡(jiǎn)單的組織問(wèn)題，平等主體的共同行動(dòng)需要組織協(xié)調(diào)者。[19]住建部作為牽頭單位卻發(fā)揮不了主導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的作用，協(xié)調(diào)小組中住建部統(tǒng)領(lǐng)政策網(wǎng)絡(luò)能力缺失，[20]缺少了善于“掌舵”的巧匠式領(lǐng)導(dǎo)，跨部門(mén)協(xié)同效果必然不好。

構(gòu)建團(tuán)隊(duì)型關(guān)系是實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)功能相互整合，促進(jìn)跨部門(mén)協(xié)同的有效方式。所謂“團(tuán)隊(duì)型關(guān)系”，就是對(duì)各部門(mén)功能進(jìn)行整合，使所有部門(mén)都以解決住房問(wèn)題為結(jié)果導(dǎo)向，協(xié)調(diào)一致，合力工作。團(tuán)隊(duì)型的部門(mén)關(guān)系中必須有一個(gè)巧匠式的領(lǐng)導(dǎo)，制定發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)小組成員關(guān)系，助推和鼓動(dòng)成員積極參與，整合各種資源實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)。住建部在協(xié)調(diào)小組中應(yīng)當(dāng)由牽頭者升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)組織中領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，這需要國(guó)務(wù)院賦予其更大的權(quán)力，上級(jí)的賦權(quán)可以增強(qiáng)其在“團(tuán)隊(duì)”中的權(quán)威，以利于其領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。同時(shí)，住建部需要培養(yǎng)巧匠式領(lǐng)導(dǎo)能力，以有助于其在部門(mén)利益化的情況下處理復(fù)雜問(wèn)題。住房保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，協(xié)調(diào)小組機(jī)制應(yīng)當(dāng)走向常態(tài)化，以增強(qiáng)其權(quán)威性和規(guī)范化。此外，應(yīng)當(dāng)建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的外部制約體制，克服權(quán)力部門(mén)化和部門(mén)利益化，一方面通過(guò)完善法律體系實(shí)現(xiàn)外部制約，另一方面要實(shí)施合理的政績(jī)考核，有效衡量各部門(mén)的投入與產(chǎn)出。在地方各層級(jí)，也應(yīng)照例構(gòu)建部門(mén)間的團(tuán)隊(duì)型關(guān)系。

(三)構(gòu)建三大部門(mén)間伙伴型的關(guān)系

在部門(mén)維度上應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府、私人組織和非營(yíng)利組織間的整合，使三大部門(mén)協(xié)同參與到住房保障管理中。政府是住房保障主要責(zé)任者，即使西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府也積極介入到住房保障事務(wù)中，因此政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場(chǎng)具有資本豐富和管理高效的優(yōu)勢(shì)，私人組織可以將這些優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到保障性住房的融資、建設(shè)和后續(xù)管理運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)。非營(yíng)利組織能向公眾提供多種公共服務(wù)，公眾可以通過(guò)其維護(hù)自己的利益并向政府表達(dá)自己的利益，[21]進(jìn)而提高住房保障管理服務(wù)質(zhì)量。國(guó)外的非營(yíng)利組織在住房保障管理中發(fā)揮了巨大作用，例如日本的住宅都市整備公團(tuán)、英國(guó)的住房協(xié)會(huì)、瑞典的住房合作社等都承擔(dān)了諸多職能，極大減輕了政府的負(fù)擔(dān)，成為解決住房問(wèn)題的重要手段。政府、私人組織和非營(yíng)利組織是住房保障三足鼎的三足，缺一不可，三者應(yīng)相互合作，發(fā)揮各自所長(zhǎng)，推動(dòng)住房保障事業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)階段，政府幾乎包攬了住房保障管理中所有的工作，從規(guī)劃選址到資金籌集，從準(zhǔn)入分配到后續(xù)管理都是由其負(fù)責(zé)。企業(yè)參與不足，僅介入到開(kāi)發(fā)建設(shè)等環(huán)節(jié)，由于保障性住房運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低等因素，銀行、企業(yè)不愿參與到住房保障中，市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不出來(lái)。住房類(lèi)的非營(yíng)利組織缺失，無(wú)法提供各種公共服務(wù)，影響受眾的福利水平提高，還造成受眾話(huà)語(yǔ)權(quán)消失，難以維護(hù)自己的利益，在一些保障性住房集中區(qū)域還會(huì)造成貧困固化現(xiàn)象，進(jìn)一步加重了政府的負(fù)擔(dān)。政府的越位、私人組織的缺位和非營(yíng)利組織的缺失造成實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)成本高，效率低，質(zhì)量差。

綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障發(fā)展史，政府干預(yù)方式一般呈現(xiàn)出由直接參與為主向間接參與，支持企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織發(fā)展為主轉(zhuǎn)變的規(guī)律，[22]“十二五”后我國(guó)保障性住房覆蓋率將達(dá)20%，政府干預(yù)方式應(yīng)該發(fā)生轉(zhuǎn)變，住房保障也應(yīng)由管理向治理轉(zhuǎn)變，三大部門(mén)應(yīng)整合起來(lái)共同參與治理，形成協(xié)同工作的伙伴關(guān)系。政策和資源是維系伙伴關(guān)系的兩個(gè)核心要素，因此，通過(guò)聯(lián)合方式實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的政策與資源整合至關(guān)重要。[23]三者應(yīng)該分享共同議程，在各方觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展一種協(xié)同意見(jiàn)，整合形成統(tǒng)一政策。同時(shí)，充分整合利用各種資源，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各方協(xié)同工作。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌住房保障的全局，制定住房保障發(fā)展戰(zhàn)略，主動(dòng)加強(qiáng)與私人組織、非營(yíng)利組織的合作，推動(dòng)建立三大部門(mén)的伙伴關(guān)系。政府應(yīng)將住房保障管理的具體細(xì)節(jié)交由私人組織和非營(yíng)利組織操作，努力為私人組織和非營(yíng)利組織的參與營(yíng)造良好的政策環(huán)境和創(chuàng)建三者間良性互動(dòng)的機(jī)制。私人組織應(yīng)該在保障性住房的融資、建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用，讓私人組織“有利可圖”是調(diào)動(dòng)其積極性的關(guān)鍵，政府可以通過(guò)加大補(bǔ)貼、免稅力度和賦予一定的運(yùn)營(yíng)權(quán)吸引其參與，如可以通過(guò)BOT、REITS等創(chuàng)新住房保障的融資與管理方式，加強(qiáng)公私合作。我國(guó)住房類(lèi)非營(yíng)利組織處于空白階段，當(dāng)前的首要任務(wù)是加快培育住房類(lèi)非營(yíng)利組織，補(bǔ)足住房保障之鼎的一足。非營(yíng)利組織應(yīng)成為公眾參與治理住房保障事務(wù)的載體，以增強(qiáng)其話(huà)語(yǔ)權(quán)，維護(hù)其切身利益。它還應(yīng)參與保障性住房集中的社區(qū)治理中，提供公共服務(wù)，在社區(qū)與外界的良性互動(dòng)、社區(qū)文化的培養(yǎng)、社區(qū)成員的利益協(xié)調(diào)、互助互惠和素質(zhì)提高等方面發(fā)揮作用，為推動(dòng)社區(qū)的和諧穩(wěn)定以及受眾的全面發(fā)展做出貢獻(xiàn)。非營(yíng)利組織還應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用，促使外部監(jiān)督與政府監(jiān)督結(jié)合，確保住房保障的公平性。

三、住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的保障措施

住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制構(gòu)建完成后，需要一定的保障措施確保該機(jī)制正常運(yùn)行。預(yù)算和信息的整合是整體性運(yùn)作的兩大基礎(chǔ)，是整體性治理的突出特征，住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同工作要在預(yù)算和信息整合的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)際操作。整體性治理強(qiáng)調(diào)結(jié)果的導(dǎo)向性，對(duì)整體性治理進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是評(píng)價(jià)跨部門(mén)協(xié)同效果的必要條件，從而進(jìn)一步完善協(xié)同機(jī)制。因此，要整合預(yù)算和信息系統(tǒng)，建立起整體性的預(yù)算和信息系統(tǒng)，同時(shí)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，確保協(xié)同機(jī)制發(fā)揮實(shí)效。

(一)實(shí)施整體性預(yù)算

住房保障整體性預(yù)算要圍繞實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)的具體結(jié)果，以解決中低收入者住房困難問(wèn)題為核心，對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)。住房保障整體性預(yù)算包含保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、分配、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及后續(xù)治理所需的各項(xiàng)資源，需要跨越不同組織邊界進(jìn)行。與一般性的預(yù)算不同，住房保障整體性預(yù)算中的資源不僅包括資金，還包括作為必需投入要素并對(duì)政策實(shí)施起決定性作用的土地。在資金預(yù)算中要重點(diǎn)關(guān)注中央和地方財(cái)政投入的比例問(wèn)題，根據(jù)中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分明確雙方的出資比例是一種恰當(dāng)?shù)姆绞?。政府?cái)政對(duì)私人組織和非營(yíng)利組織的補(bǔ)貼金額、各籌資渠道的籌資數(shù)額應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算的重要內(nèi)容。土地預(yù)算不僅要包含土地面積，還要包含土地的位置和相應(yīng)的配套設(shè)施等內(nèi)容。整體性預(yù)算應(yīng)表現(xiàn)出導(dǎo)向性，通過(guò)加大對(duì)保障性住房社區(qū)治理的資源支持，實(shí)現(xiàn)住房保障由重建設(shè)向重治理轉(zhuǎn)變，由以保障性住房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)為中心向以為受眾提供服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變。住房保障的整體預(yù)算要堅(jiān)持成本意識(shí)，建立適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)各部門(mén)節(jié)約成本，同時(shí)根據(jù)實(shí)際測(cè)量不斷改進(jìn)預(yù)算，確保預(yù)算合理且節(jié)約。

(二)建立整體信息系統(tǒng)

登力維(Dunleavy)認(rèn)為，信息技術(shù)是當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心，不僅因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要作用，還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置。[24]整體性治理模式與信息時(shí)代相適應(yīng)，整合的信息系統(tǒng)是各部門(mén)發(fā)揮協(xié)同功能的技術(shù)支撐，是住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同成功的關(guān)鍵。整體信息系統(tǒng)是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)，它以公眾為中心，通過(guò)信息技術(shù)把政府、私人組織和非營(yíng)利組織有機(jī)整合起來(lái)，為公眾提供住房保障服務(wù)。整體信息系統(tǒng)以公眾的需求為起點(diǎn)，涵蓋保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、準(zhǔn)入、分配、維護(hù)、退出、監(jiān)督以及后續(xù)的社區(qū)治理等各項(xiàng)事務(wù)。信息系統(tǒng)由兩大部分組成，第一部分是面向公眾的系統(tǒng)界面，公眾可以通過(guò)系統(tǒng)界面完成與個(gè)人相關(guān)的住房保障事務(wù)操作，例如保障性住房需求反饋、申請(qǐng)、退出、監(jiān)督以及居住期間的服務(wù)需求和建議等方面；第二部分是政府內(nèi)部各層級(jí)、部門(mén)以及政府、私人組織、非營(yíng)利組織就各種信息進(jìn)行溝通交流后明確任務(wù)劃分并提供相應(yīng)服務(wù)的部分，各服務(wù)主體實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行有機(jī)協(xié)同，低成本地高效服務(wù)。通過(guò)建立相互聯(lián)通的網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息共享，搭建了跨部門(mén)協(xié)同的橋梁，增加了協(xié)同有效性，同時(shí)促進(jìn)公眾與各部門(mén)的互動(dòng)，解決住房保障信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，促進(jìn)保障性住房資源合理配置和使用，滿(mǎn)足受眾更多需求，進(jìn)一步提升住房保障管理水平。

(三)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估

績(jī)效評(píng)估是確保住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同正常進(jìn)行和不斷完善的手段。以績(jī)效評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)，提出改進(jìn)策略，進(jìn)一步協(xié)調(diào)與整合，促進(jìn)各部門(mén)的有效協(xié)同，從而改善住房保障的管理和服務(wù)水平。目前我國(guó)缺少住房保障管理的績(jī)效評(píng)估，一方面是缺少科學(xué)合理的評(píng)估體系，無(wú)法進(jìn)行有效的評(píng)估；另一方面是住房保障責(zé)任主體不重視，很少實(shí)施績(jī)效評(píng)估，或者忽略對(duì)評(píng)估結(jié)果的利用。住房保障管理效果得不到準(zhǔn)確衡量，影響到跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制運(yùn)行，因此必須進(jìn)行科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估。

評(píng)估指標(biāo)體系是實(shí)施住房保障績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)首先構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四個(gè)原則：一是以結(jié)果為導(dǎo)向原則，所有的評(píng)估指標(biāo)都指向住房保障的目標(biāo)，以此衡量住房保障的效果。這種結(jié)果導(dǎo)向性要注重量?jī)?yōu)，更要注重質(zhì)優(yōu)，好的住房保障效果是質(zhì)優(yōu)與量?jī)?yōu)的綜合。二是主客觀原則，要分別從主客觀兩方面設(shè)立評(píng)估指標(biāo)。主觀方面從政府、私人組織和非營(yíng)利組織職責(zé)入手設(shè)立指標(biāo)，對(duì)各部門(mén)的工作成果進(jìn)行測(cè)量；客觀方面從公眾的滿(mǎn)意度入手設(shè)立指標(biāo)，對(duì)保障性住房的申請(qǐng)、居住、配套設(shè)施以及后續(xù)服務(wù)等的滿(mǎn)意度進(jìn)行測(cè)量。主客觀原則體現(xiàn)了整體性治理以公眾為中心的精神，彌補(bǔ)了以往評(píng)估只重主觀不重客觀的缺陷，使績(jī)效評(píng)估更加真實(shí)可信。三是精細(xì)化原則，設(shè)立多個(gè)層級(jí)的指標(biāo)并對(duì)各指標(biāo)權(quán)重賦值，使每項(xiàng)指標(biāo)可量化，以增加評(píng)估結(jié)果的可比性，從而改進(jìn)住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同工作。四是分工可測(cè)原則，指標(biāo)體系既要體現(xiàn)住房保障整體效果，又要展現(xiàn)各個(gè)部門(mén)的工作成果，明確各部門(mén)的職責(zé)，利于權(quán)責(zé)統(tǒng)一，克服部門(mén)利益化帶來(lái)的部門(mén)間協(xié)同困難的問(wèn)題。

此外，還應(yīng)重視對(duì)評(píng)估結(jié)果的利用，改變只重評(píng)估不重利用的傳統(tǒng)，績(jī)效評(píng)估是為了更好地促進(jìn)住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同，利用好評(píng)估結(jié)果才是績(jī)效評(píng)估的核心。要對(duì)評(píng)估效果好的部門(mén)和單位進(jìn)行激勵(lì)，進(jìn)一步提高住房保障管理的效率和質(zhì)量，同時(shí)，根據(jù)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的不足及時(shí)調(diào)整，促進(jìn)住房保障向預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

跨部門(mén)協(xié)同一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)，住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同對(duì)于提高住房保障管理水平，提升保障性住房的配置效率和公平性具有重要意義。本文運(yùn)用整體性治理理論對(duì)住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了探討，通過(guò)層級(jí)、功能和部門(mén)三大維度上的協(xié)調(diào)與整合為住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同建立了整體框架，整體性預(yù)算和信息系統(tǒng)為跨部門(mén)協(xié)同建立運(yùn)行基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)估體系則保證和督促跨部門(mén)協(xié)同向住房保障目標(biāo)前行。運(yùn)用整體性治理理論構(gòu)建住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制是一種理念上的革新，不僅構(gòu)建了政府內(nèi)部各層級(jí)、部門(mén)的協(xié)同機(jī)制，而且構(gòu)建了政府、私人組織和非營(yíng)利組織間的協(xié)同機(jī)制，這種全方位、立體化的協(xié)同機(jī)制利于理順各部門(mén)的關(guān)系，發(fā)揮各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，使合作達(dá)到最佳水平。當(dāng)然，本文只是對(duì)住房保障管理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了較為宏觀的構(gòu)想，對(duì)協(xié)同機(jī)制的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)應(yīng)該是下一步重點(diǎn)研究的問(wèn)題。此外，在住房保障治理時(shí)代，如何選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ叽偈棺》勘Ｕ细鞣?wù)主體良性互動(dòng)，以取得良好的跨部門(mén)協(xié)同效果，也是今后應(yīng)重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

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F293.3

A

1008-8091(2017)04-0100-07

2017-05-26

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金“基于模糊—沖突模型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房政策執(zhí)行研究”(項(xiàng)目編號(hào)：17YJAZH089)階段性成果。

1.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島,266100；2.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng),110169

吳 賓(1974- ) ，男，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，東北大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站研究人員。