倡議聯(lián)盟框架下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷

□朱冬梅 李 琦

倡議聯(lián)盟框架下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷

□朱冬梅 李 琦

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷正處于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建民主社會的時(shí)代之中，由原來偏重權(quán)威性向合法性、科學(xué)性、公共性傾斜，深刻認(rèn)識該政策的變遷過程對完善此政策體系非常必要。本文基于倡議聯(lián)盟框架，解析了該政策變遷過程中相對穩(wěn)定變量、外部(系統(tǒng))事件及政策子系統(tǒng)中持不同信念的倡議聯(lián)盟之間的互動，總結(jié)政策變遷呈現(xiàn)的政策主體導(dǎo)向、歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的特點(diǎn)，并提出政府主動適應(yīng)環(huán)境、公民積極參與政策環(huán)節(jié)、學(xué)者成為多方溝通橋梁的合理建議。

倡議聯(lián)盟框架；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化政策；政策變遷

一、引言

十八大報(bào)告明確提出“有序地推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目標(biāo)，而“十三五”時(shí)期則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，我國穩(wěn)健施行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，進(jìn)而使該群體共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。然而，在其市民化過程中出現(xiàn)了諸多亟待解決的問題，比如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動權(quán)益受損、公共服務(wù)保障不健全、城市融入能力較差等。同時(shí)，這些問題的凸顯在很大程度上推動著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的變遷。

有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的研究很多，國內(nèi)學(xué)者主要集中于研究相關(guān)政策實(shí)踐情況、政策問題分析、政策支持、政策轉(zhuǎn)型以及政策邏輯等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策以中共中央確立的“以人為本、公平對待、一視同仁”為理念核心，從經(jīng)濟(jì)能力、社會權(quán)益、文化融入等多角度繪制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展藍(lán)圖。毛丹、任強(qiáng)研究了具有代表性農(nóng)民工市民化模式，即

浙江模式、上海模式[1]。劉小年對廣東積分入戶政策[2]進(jìn)行系統(tǒng)研究。吳文恒、李同昇等人依據(jù)相關(guān)政策的實(shí)踐情況，以市民身份與基本公共服務(wù)是否匹配為標(biāo)準(zhǔn)[3]劃分市民化階段。2011年全國城鎮(zhèn)化率首超50%，到2016年已到達(dá)57.35%，中國已經(jīng)從鄉(xiāng)村型社會穩(wěn)步跨入城市型社會。然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口空間流速過快、城市更換頻率過高[4]等問題阻礙了該群體市民化的前進(jìn)步伐。那么，更新與完善市民化政策并有效實(shí)施就成為了解決此類問題的重點(diǎn)。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)展壯大，其內(nèi)部分化出異質(zhì)化群體[5]，其中包括新生代農(nóng)民工、非勞動適齡人口等，他們市民化的需求和意愿更為強(qiáng)烈。在創(chuàng)新社會治理、發(fā)展民生的框架下，中央政府從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、獲得相匹配公共服務(wù)與保障以及社會權(quán)利等方面都給予了政策支持[6]，并設(shè)置鼓勵(lì)地方政府有序推進(jìn)該群體市民化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。至此，有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策層出不窮，王偉同等人系統(tǒng)地梳理相關(guān)政策背后的民生邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和改革邏輯[7]，其政策核心實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)和融合為核心”[8]，從“賦權(quán)”轉(zhuǎn)型到“增能”、“促融”，著重關(guān)注該群體的社會權(quán)益的保護(hù)、提升“新市民”[9]與城市相容性。為實(shí)現(xiàn)改善民生、拉動經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，市民化政策依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求進(jìn)行合理的利益調(diào)整與資源分配。

學(xué)者們多視角地分析和研究了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，并結(jié)合科學(xué)的政策分析方法，有條理、有邏輯地論述了該政策在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各個(gè)階段的實(shí)踐情況。但是，基于倡議聯(lián)盟框架分析該政策變遷的研究較少，甚至有的研究將多源流理論和倡議聯(lián)盟框架相混淆。本文主要借用倡議聯(lián)盟框架來分析影響該項(xiàng)政策變遷的因素，即政策環(huán)境因素以及政策系統(tǒng)內(nèi)部持不同信念“倡議聯(lián)盟”之間的互動。這將有益于把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的變革動因、變遷方向，并進(jìn)一步完善該政策體系。

二、倡議聯(lián)盟框架理論及應(yīng)用

20世紀(jì)90年代，美國公共政策學(xué)者保羅·A.薩巴蒂爾與漢克·C.詹金斯-史密斯共同探究并提出了這一分析跨越數(shù)十年時(shí)間段的政策變遷框架——倡議聯(lián)盟框架(ACF)[10]，該框架涉及的變量主要有政策子系統(tǒng)外的相對穩(wěn)定變量、動態(tài)系統(tǒng)事件及政策子系統(tǒng)中持不同信念的倡議聯(lián)盟間的互動。倡議聯(lián)盟框架重點(diǎn)考察政策子系統(tǒng)及其參與者之間的互動，強(qiáng)調(diào)了積累效應(yīng)[11]對政策的影響力，將傳統(tǒng)的政策階段分析方法所忽略的政策歷史變化與貫穿這整個(gè)政策過程的政策學(xué)習(xí)結(jié)合在一起。

倡議聯(lián)盟框架重點(diǎn)將倡議聯(lián)盟作為主要的分析對象，探究政策過程中影響政策變遷的各個(gè)因素(如圖1)。首先，在一段時(shí)期內(nèi)，倡議聯(lián)盟是由具有相同的核心信念和共同利益追求的政策參與者有意識地組成的“利益集團(tuán)”，其具備推動政策變遷的能力和訴求。倡議聯(lián)盟存在于政策子系統(tǒng)之中，其通過使用自身占有的社會資源形成足以影響政策決策的戰(zhàn)略或工具，將聯(lián)盟秉持的核心信念有目的地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果。其次，相對穩(wěn)定變量是在政策過程中長期穩(wěn)定或變化幅度小的影響因素，包括政策議題基本特點(diǎn)、倡議聯(lián)盟的資源、社會價(jià)值觀念和法律法規(guī)等，其限制這政策變遷的可選擇范圍。最后，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政策發(fā)展提供了寶貴的機(jī)遇，倡議聯(lián)盟地位的變化和政策實(shí)施后的影響皆是政策變遷過程中的動態(tài)影響因素。

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的演進(jìn)滿足倡議聯(lián)盟框架的四個(gè)基本前提。從20世紀(jì)80年代至今，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策歷經(jīng)了三十多年的發(fā)展。這滿足倡議聯(lián)盟框架的時(shí)限前提，于此時(shí)限內(nèi)該政策已完成數(shù)個(gè)政策循環(huán)，有助于追蹤政策、總結(jié)政策并發(fā)展規(guī)律。在該政策系統(tǒng)中，政策參與者包括相關(guān)政府部門、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體和專家學(xué)者，他們依據(jù)自身偏好和利益訴求集聚成秉持不同信念的倡議聯(lián)盟。隨著公共決策民主化的提出與提倡，三者之間的互動在市民化政策的各個(gè)環(huán)節(jié)中愈加頻繁，不同層級政府間的政策交流愈加高效。這分別滿足倡議聯(lián)盟框架的政策參與者互動前提、政府間維度前提和信念體系前提。如上所述，主要以西方國家公共政策為分析對象的倡議聯(lián)盟框架，同樣適用于分析我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策。

圖1 政策變遷的倡議聯(lián)盟框架

資料來源：Paul A. Sabtier and Hank C. Jenkins Smith,”Policy Change and Learning:An Advocacy Framework”,p.18.

三、倡議聯(lián)盟框架下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的變遷與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展緊密相連。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，人口城鎮(zhèn)化[12]逐漸成為其重要內(nèi)容。政府相繼出臺一系列農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，涉及了戶籍制度、社會保障政策、公共服務(wù)政策、農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)政策等，依次采取指標(biāo)控制、政策引導(dǎo)、政府鼓勵(lì)[13]等方式來支持農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。從設(shè)置嚴(yán)格的政策“門檻”限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到科學(xué)合理地引導(dǎo)再到心系民生、支持轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策歷經(jīng)三個(gè)階段的發(fā)展，并逐步形成完善的政策體系。該政策的革新“將釋放巨大的改革紅利”[14]，并對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生發(fā)展的融合具有戰(zhàn)略意義。

(一)政策子系統(tǒng)外的影響因素

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策系統(tǒng)的外部環(huán)境發(fā)生了顯著變化。我國政府在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化之時(shí)，心系廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體，為其營造“自由遷徙、安居樂業(yè)、創(chuàng)造公平”的市民化環(huán)境。該政策變遷所處環(huán)境包括相對穩(wěn)定變量和動態(tài)系統(tǒng)事件兩個(gè)重要因素，其中，相對穩(wěn)定變量限制了政策變遷的選擇范圍，動態(tài)系統(tǒng)事件則為政策的更替與演進(jìn)提供支持力量。

1.控制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷可行性的相對穩(wěn)定變量

相對穩(wěn)定變量限制政策可變化的范圍。在我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策系統(tǒng)中主要包括：

(1)穩(wěn)定的政策標(biāo)的群體。2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次使用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”一詞來界定市民化政策的作用對象，相比“進(jìn)城務(wù)工人員”、“農(nóng)民工”等稱呼，其內(nèi)涵更為豐富，包括農(nóng)民工及其家屬、城郊農(nóng)業(yè)人口以及源于農(nóng)村的高校畢業(yè)生等。雖然該政策的標(biāo)的群體范圍有所擴(kuò)寬，但農(nóng)民工仍是其主體部分，其市民化內(nèi)涵由單一的市民角色轉(zhuǎn)化向公共服務(wù)、社會權(quán)益和文化內(nèi)涵等多元綜合發(fā)展。這使該政策變遷穩(wěn)定在保障“新市民”合法權(quán)益、增進(jìn)其與城市和諧融入的范圍內(nèi)。

(2)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化道路的核心就是城鎮(zhèn)人口規(guī)模有序擴(kuò)大，政府部門通過制定并實(shí)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策使得農(nóng)業(yè)人口依據(jù)自身意愿分別向大中小型城市流動并融入。這一中國特色的城鎮(zhèn)化道路著眼于農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口，切實(shí)關(guān)注與其相關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化等，逐步清除舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障壁，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化。

(3)市民化政策理念與社會結(jié)構(gòu)。市民化政策改革秉持以人為本、合法公正、科學(xué)有序、機(jī)會平等的指導(dǎo)理念，有序引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民轉(zhuǎn)變。該政策變革愈加重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體的市民化意愿，突出強(qiáng)調(diào)在市民化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)機(jī)會公平、待遇平等，更為全面地保障其生產(chǎn)生活，這與我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相得益彰。

(4)基本法律框架。在法治民主的社會中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策由政府部門通過嚴(yán)格規(guī)范的法律程序制定，同時(shí)其執(zhí)行過程受到全社會的公開監(jiān)督。依法規(guī)范市民化政策的制定與執(zhí)行規(guī)則并保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益，這也是法治社會的應(yīng)有之義。

2.指引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策發(fā)展方向的外部(系統(tǒng))事件

外部(系統(tǒng))事件在一定程度上促使政策更替以適應(yīng)變化的政策環(huán)境。主要有以下幾點(diǎn)：

(1)經(jīng)濟(jì)條件變遷。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為我國農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)、生活創(chuàng)造了難得的機(jī)會，它所取得的成果也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策發(fā)展提供了豐富的社會資源。隨著經(jīng)濟(jì)條件的提升，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體對工作就業(yè)、居住環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生與教育、社會保障與權(quán)利等方面表現(xiàn)出更高的需求，這給其民化政策帶來了持續(xù)挑戰(zhàn)，同時(shí)也引導(dǎo)著該政策向著回應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體迫切需求方向變遷。

(2)更新?lián)Q代的主導(dǎo)聯(lián)盟。我國領(lǐng)導(dǎo)集體通過“關(guān)鍵的選舉”更新?lián)Q代，主要任務(wù)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)到國計(jì)民生，其為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，施行戶籍制度改革、居住證制度和積分入戶制度改革、發(fā)展基本公共服務(wù)均等化，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。

(3)理論技術(shù)創(chuàng)新與國際經(jīng)驗(yàn)。我國政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策過程中，引入公民參與機(jī)制、“政府、企業(yè)和公民”成本分擔(dān)機(jī)制等，同時(shí)有選擇地借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)國際政府間的合作(如，中國與加拿大“農(nóng)民工轉(zhuǎn)移勞動權(quán)益技術(shù)合作項(xiàng)目”)。這不僅改善了我國政府對市民化問題的認(rèn)知，也為科學(xué)分析此政策提供了新方法、新思路。

(二)政策子系統(tǒng)中倡議聯(lián)盟間的互動

不同的政策參與者依據(jù)自身利益集聚成持有不同信念的“倡議聯(lián)盟”，不同的倡議聯(lián)盟之間的互動及其利益之間的博弈成為影響政策變遷的關(guān)鍵因素。

1.“高門檻重控制”政策時(shí)期(20世紀(jì)80年代—21世紀(jì)初)

改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村大力推行，解放并發(fā)展了農(nóng)村勞動力。一部分農(nóng)民為追求更高的經(jīng)濟(jì)收入而轉(zhuǎn)移至城市從事建筑、制造、服務(wù)等行業(yè)。隨著就近集鎮(zhèn)的農(nóng)村務(wù)工人員急劇增多，人口承載能力有限的城鎮(zhèn)難以容納大量農(nóng)村務(wù)工群體。1984年，中央政府發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民“集鎮(zhèn)落戶”，但嚴(yán)格限制落戶的指標(biāo)，條件也十分苛刻。在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的框架下，農(nóng)村務(wù)工人員可通過自身職業(yè)轉(zhuǎn)變、婚姻、購房定居等方式獲取城鎮(zhèn)戶口。但由于申請城市戶口的程序極為嚴(yán)格和復(fù)雜，買賣戶口的不合理現(xiàn)象頻發(fā)。進(jìn)城務(wù)工人員集鎮(zhèn)無規(guī)律不科學(xué)、社會保障與服務(wù)不健全等社會問題引起了社會的廣泛關(guān)注和學(xué)界的深入探究。為限制農(nóng)村務(wù)工人員盲目流動，放寬其定居落戶的條件，國務(wù)院于2001年批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，確定了全國縣級市、區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)戶籍改革政策。這一時(shí)期，農(nóng)村務(wù)工人員市民化政策從無到有，“高門檻”的市民化政策渠道逐步放寬，政府聯(lián)盟在該政策變遷中起到主導(dǎo)和控制的重要作用。

2.“科學(xué)引導(dǎo)”政策時(shí)期(2002—2010)

21世紀(jì)初，伴隨戶籍制度改革的興起，藍(lán)印戶口開始逐步退出歷史舞臺，農(nóng)民工市民化政策迎來新的發(fā)展階段。

農(nóng)民工為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)作出杰出貢獻(xiàn)，成為發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要推動力。然而，農(nóng)民工卻是城市中的特殊弱勢群體，他們的合法勞動權(quán)益得不到保護(hù)、生活居住條件較差、子女教育資源匱乏并且受到城市居民的歧視，企業(yè)工會也未將農(nóng)民工納入其中提供保護(hù)，其生活邊緣化[15]愈加嚴(yán)重。受到焦點(diǎn)事件(如，拖欠或扣押工資、居所流離等)和社會心理因素(如，歧視、貢獻(xiàn)與所得不平衡等)的影響，農(nóng)民工逐漸集聚成以謀求自身權(quán)益與發(fā)展、追求社會公平為核心信念的聯(lián)盟。其作為市民化政策的標(biāo)的群體，具有保護(hù)自身合法權(quán)益并取得與市民相同待遇的強(qiáng)烈愿望。農(nóng)民工聯(lián)盟無聲地推動著市民化政策的發(fā)展，同時(shí)也是政策最有力的監(jiān)督者。

我國學(xué)者關(guān)注、重視市民化問題，對于市民化政策的研究多集中于待遇市民化、社會心理、城市融入等政策問題領(lǐng)域。同時(shí)，我國學(xué)者也積極參與到該政策體系之中，應(yīng)用專業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)、知識以及研究成果來增進(jìn)政策的合理性和科學(xué)性。

中央政府和各級地方政府是市民化政策重要的政策決策者和執(zhí)行者，突出強(qiáng)調(diào)人的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)之間的能動關(guān)系，秉持著改善民生的核心信念。為此，政府聯(lián)盟從保護(hù)農(nóng)民工合法社會權(quán)益角度出發(fā)，頒布了一系列相關(guān)政策，如《工傷保險(xiǎn)條例》(2003年)首次將農(nóng)民工劃為標(biāo)的對象、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(2006年)進(jìn)一步完善市民化政策體系、《勞動合同法》(2008年)為農(nóng)民工就業(yè)與培訓(xùn)提供法律保障。此后，各級地方政府相繼出臺居住證制度來代替“一卡兩證”中的暫住證，加強(qiáng)人口管理，為處于城市邊緣的農(nóng)民工拓寬市民化政策渠道。

3.“有序推動”政策時(shí)期(2011至今)

黨十八大會議明確提出要把“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)，“推動農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、非農(nóng)人口市民化”。這充分地顯示了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化政策中占核心位置。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟逐步成熟起來，然而其內(nèi)部也出現(xiàn)了分化[16]。新生代農(nóng)民工使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟發(fā)生了深刻變化，相對于農(nóng)村生活他們更傾向于在城市打拼，希望能夠通過自身發(fā)展在城市站穩(wěn)腳跟，市民化的意愿也更為強(qiáng)烈。然而，第一代農(nóng)民工基于就業(yè)、居住、家庭和生活習(xí)慣等原因，他們更傾向于“回巢”，城市中的工廠、企業(yè)招工也一度出現(xiàn)“用工荒”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟內(nèi)部博弈不斷，但歸于一點(diǎn)，其希翼通過合理追求自身利益，來獲取與戶籍相匹配的公共服務(wù)與保障，逐步擺脫邊緣化生活，進(jìn)一步融入城市性生活。在中共第十八次全國代表大會中，26名農(nóng)民工黨員代表集體亮相，代表2.5億農(nóng)民工有事例、有數(shù)據(jù)、有觀點(diǎn)地提出了對市民化政策的建議，發(fā)出了最基層的聲音。這體現(xiàn)出該聯(lián)盟行使民主權(quán)利意識增強(qiáng)，社會參與程度逐步提升。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策在專業(yè)性上交叉涉及社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口科學(xué)、城市規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域。專家學(xué)者運(yùn)用技術(shù)理性來分析該政策，從戶籍制度改革出發(fā)探究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化路徑、落戶方式等來合理創(chuàng)新人口管理[17]，并通過構(gòu)建市民化程度測評體系對該政策提出合理建議[18]，同時(shí)著眼于基本公共服務(wù)均等化分析該項(xiàng)政策演變過程[19]。通過輔助政府部門進(jìn)行決策并避免其犯第三類錯(cuò)誤(Em)，專家學(xué)者有效地與多方聯(lián)盟互動，成為市民化政策合理性和科學(xué)性的重要力量。

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的不斷推進(jìn)，相關(guān)社會保障與公共服務(wù)的問題愈加突出、城市融入能力的討論愈加激烈。政府聯(lián)盟密切關(guān)注著此類社會問題，并積極地轉(zhuǎn)換和增設(shè)政府職能，在注重社會管理和公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上建立并發(fā)展服務(wù)型政府，頒布與實(shí)施相關(guān)市民化政策來破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的阻礙。中央政府層面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策從“人文關(guān)懷走向了制度設(shè)計(jì)”。2013年城鎮(zhèn)化工作會議報(bào)告、《城市藍(lán)皮書》均把促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)；2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》均以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化；2016年《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》從建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策體系來支持市民化的有序推進(jìn)；同年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，保障非戶籍人口在城市落戶，健全配套政策。政府聯(lián)盟分別從就業(yè)保障、合法勞動權(quán)益、住房、基本公共服務(wù)、醫(yī)療保障、農(nóng)民工子女教育、社會權(quán)利等方面制定與執(zhí)行推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，并適時(shí)發(fā)布相關(guān)政策信息積極地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體進(jìn)行有效溝通，使之及時(shí)了解市民化進(jìn)程。地方政府層面，輸入與輸出地政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中不再局限于單一政府層級的部門利益，他們之間的協(xié)作日益增強(qiáng)。輸入地政府根據(jù)城市人口承載能力和發(fā)展需要，調(diào)整各地區(qū)戶籍管理制度，明確規(guī)定居住證的申請條件、完善積分入戶的指標(biāo)設(shè)置(見表1)。在戶籍制度改革中，對于是否放棄農(nóng)村土地權(quán)利(包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán))的問題，輸出地政府尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體的意愿。相互依賴與合作的政府依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟對戶口、轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會保障、子女教育、住房、農(nóng)村宅基地、農(nóng)業(yè)耕地和集體資產(chǎn)等社會資源的需求偏差，及時(shí)調(diào)整配套政策，以尊重轉(zhuǎn)移意愿、“創(chuàng)新人口管理”為平衡點(diǎn)協(xié)調(diào)各方利益。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從“被動市民化”[20]轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃映蔀椤靶率忻瘛?。以改善民生為核心信念的政府?lián)盟通過創(chuàng)新體制機(jī)制，重視公共政策民主化發(fā)展，給予專家學(xué)者、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟實(shí)質(zhì)性的政策參與機(jī)會。同時(shí)，他們作為政策有力的監(jiān)督者，對于實(shí)現(xiàn)“三個(gè)1億人”目標(biāo)發(fā)揮著不可替代的作用。

表1 部分城鎮(zhèn)積分落戶申請條件

資料來源：依據(jù)《成都市居住證積分管理試行辦法》、大連市綜合積分落戶指標(biāo)體系及分值、《中國經(jīng)濟(jì)周刊》中《北上廣深津積分落戶指南》報(bào)道整理。

四、結(jié)論及建議

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷可視為相關(guān)政策的更新與替換。政府部門以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體有序市民化為目的，依據(jù)現(xiàn)行法令法規(guī)、社會環(huán)境的變化以及該群體市民化過程中的新問題等，保留原有政策有價(jià)值的部分并完善政策不足。其政策變遷呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：(1)以政策主體為導(dǎo)向。該政策變遷體現(xiàn)出與傳統(tǒng)政策科學(xué)問題導(dǎo)向、過程導(dǎo)向不同的政策主體導(dǎo)向，不再僅為解決市民化問題而制定政策[21]，而是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體本身出發(fā)，保護(hù)其切身利益并實(shí)現(xiàn)其社會價(jià)值；(2)歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合。從歷史視角來看，該政策變遷呈現(xiàn)出階段性與漸進(jìn)性的特點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體的發(fā)展需求與經(jīng)濟(jì)繁榮、社會進(jìn)步融為一體。

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并創(chuàng)新人口管理，本文就該政策發(fā)展趨勢提出三點(diǎn)建議：

政府部門在調(diào)整農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策時(shí)，應(yīng)主動適應(yīng)復(fù)雜多變的政策環(huán)境，延續(xù)該政策的生命力。政府部門應(yīng)遵循民主化的公共決策機(jī)制，在增進(jìn)民生福祉的同時(shí)也要平衡發(fā)展經(jīng)濟(jì)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。從制度層面加強(qiáng)與該政策相關(guān)的配套政策同步發(fā)展，使市民化政策與社會保障、公共預(yù)算等及時(shí)銜接。

完善有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體參與機(jī)制[22]，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體能夠通過合法的、便利的途徑表達(dá)他們真實(shí)的意愿。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，其農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟的利益偏好不甚相同。政府部門在協(xié)調(diào)不同利益的同時(shí)，也要鼓勵(lì)其表達(dá)市民化意愿，向著雙方面對面的“對話”更近一步。此參與機(jī)制在一定程度上能夠避免政府部門頒布的相關(guān)市民化政策過于政治化、行政化。

專家學(xué)者發(fā)揮出“緩沖層”[23]的重要作用。專家學(xué)者作為政府部門和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移聯(lián)盟之間的溝通橋梁，可運(yùn)用專業(yè)知識與技能輔助政府部門從戶籍制度、社會保障、公共服務(wù)等方面全方位地回應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體的市民化需求。通過建立民間咨詢機(jī)構(gòu)等非營利組織，專家學(xué)者搭建起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)盟表達(dá)利益與訴求的重要平臺，從而形成政府與該群體間的利益流動并達(dá)成政策共識。

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F320

A

1008-8091(2017)04-0055-06

2017-02-23

國家社會科學(xué)基金資助西部項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：13XJL006)。

西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，四川 成都，610000

朱冬梅(1966- )，女，四川成都人，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共政策。