中國(guó)的財(cái)政改革與土地財(cái)政

賈康

中國(guó)的財(cái)政改革與“土地財(cái)政”問題，從框架上講，要放到中國(guó)改革到了深水區(qū)，必須強(qiáng)調(diào)全面配套這個(gè)系統(tǒng)工程下來(lái)討論和形成認(rèn)識(shí)。

從頂層規(guī)劃層面上把握這個(gè)問題，首先要意識(shí)到在中國(guó)，我們必須解決現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過程中建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大問題，這個(gè)戰(zhàn)略全局的轉(zhuǎn)軌任務(wù)所要求的財(cái)政體制的配套，就是要實(shí)行分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。落到實(shí)際的任務(wù)上，就是基于1994年已經(jīng)搭好初步框架的分稅制改革，去完成必須完成的深化改革任務(wù)。

在中國(guó)，必須將五級(jí)框架真正扁平化到中央、省和市縣三級(jí)框架，這樣才能在技術(shù)上解決如何將不到20種的稅，合乎分稅制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求地合理配置到政府各個(gè)層級(jí)，使分稅制在省以下真正貫通和落實(shí)。首先，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，實(shí)際上絕大多數(shù)中國(guó)的農(nóng)村基層都已經(jīng)是鄉(xiāng)財(cái)縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是實(shí)體層級(jí)，這就少了一層；其次，中央幾次文件里明確要求的要推進(jìn)省直管縣的財(cái)政體制和有條件的地方推進(jìn)省直管縣的行政體制改革，就是要解決把市和縣放在一個(gè)平臺(tái)上配稅基的任務(wù)，這是攻堅(jiān)克難的事情，對(duì)于整個(gè)制度架構(gòu)來(lái)說會(huì)帶有傷筋動(dòng)骨、沖破利益固化藩籬的特征。

三級(jí)框架下，每一級(jí)應(yīng)合理地設(shè)有事權(quán)，后面跟著的就是解決財(cái)權(quán)合理化的問題，而財(cái)權(quán)合理化的關(guān)鍵問題就是如何配置稅基，一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，后面引發(fā)的就是現(xiàn)代意義的分級(jí)預(yù)算，這個(gè)預(yù)算還要配上分級(jí)的舉債權(quán)和分級(jí)的產(chǎn)權(quán)。

“土地財(cái)政”問題，應(yīng)理解為廣義的“土地財(cái)政”概念，即和各個(gè)地方政府轄區(qū)的土地、自然資源、不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的收入來(lái)源，構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行的前提，支持政府職能的履行。從這個(gè)意義上來(lái)說，不光是中國(guó)，美國(guó)這種典型的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體也可以認(rèn)為是“土地財(cái)政”，因?yàn)榈胤秸辽?0%-50%以上的財(cái)政收入來(lái)自于財(cái)產(chǎn)稅，即不動(dòng)產(chǎn)稅，高的則可以達(dá)到90%以上。這種“土地財(cái)政”的特點(diǎn)，就是政府財(cái)源建設(shè)與其職能的發(fā)揮是內(nèi)洽的。中國(guó)的“土地財(cái)政”現(xiàn)在被人所抨擊的，主要是依靠土地批租收入，并伴生了明顯的短期行為。美國(guó)更多則是靠政權(quán)社會(huì)管理者的公共權(quán)力，依法征稅解決政府在地方層級(jí)上履行職能的問題。中國(guó)地方政府是在種種矛盾制約之下，也應(yīng)說是合乎邏輯地在一開始制度不完善的情況下，抓住了土地批租收入，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，但是可持續(xù)性較差。因此，一定要建立現(xiàn)代意義的財(cái)產(chǎn)稅制。

“土地財(cái)政”應(yīng)該是憑借國(guó)有土地所有權(quán)的地租收入和憑借政治權(quán)力、社會(huì)管理者權(quán)力的稅收收入，能夠并行不悖地合理地匹配在一起，使地方政府能夠有激勵(lì)兼容機(jī)制，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求履行好它應(yīng)履行的職能。這樣的“土地財(cái)政”要放在前面所說的整個(gè)配套改革的框架里，把它納入系統(tǒng)工程來(lái)掌握好。