事業(yè)單位內(nèi)部控制制度與預算管理融合模式探析

王蒞婷

摘要：近幾年，隨著政府審計工作的不斷深入，事業(yè)單位預算管理方面的問題層出不窮，有些問題的嚴重性超乎想象。此文將通過闡述事業(yè)單位預算管理中常見違規(guī)事項、探析內(nèi)部控制制度與預算管理融合模式。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預算管理；內(nèi)部控制；融合模式

對審計發(fā)現(xiàn)的預算管理中存在問題如何進行整改，成為事業(yè)單位必須面對和解決的問題，當務(wù)之急是通過搭建內(nèi)部控制制度和預算管理的融合模式，將預算管理的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)預算管理中薄弱環(huán)節(jié)，起到預警和預防的作用。

一、預算管理中常見違規(guī)事項

政府審計報告披露的事業(yè)單位預算管理中常見違規(guī)事項，大多源于單位內(nèi)部控制失效。常見的違規(guī)事項主要有：

（一）預算管理部門與業(yè)務(wù)部門脫節(jié)致預算重復申報。事業(yè)單位的預算管理是由業(yè)務(wù)部門等多個部門與財務(wù)部門融合在一起形成的，但是在實際申報預算過程中，業(yè)務(wù)部門與預算管理部門分離，造成申報預算口徑不一致。在對某醫(yī)院財政專項資金審計過程中發(fā)現(xiàn)，藥品采購部門每年向財務(wù)部門提交近三年采購計劃，財務(wù)部門未進行核實，在申請年度財政專項補助時，向上級財政部門提交的免費藥品采購計劃包含了近三年的藥品用量，滾動計算，造成多申報財政資金2億多，為完成上級考核的預算執(zhí)行率，將多申請的財政專項經(jīng)費長年滯留于進出口供應(yīng)商企業(yè)。

（二）預算未經(jīng)專家評審，導致項目失敗。在對事業(yè)單位審計過程中發(fā)現(xiàn)，許多設(shè)備多年閑置。例：某醫(yī)院審計發(fā)現(xiàn)，近千元的進口醫(yī)療設(shè)備由于購買時未進行論證，采購時未考慮設(shè)備安裝地點、配電設(shè)備的適用性、供電部門審批用電增容所需的審批手續(xù)等一系列問題，導致設(shè)備閑置五年以上，造成國家資源的浪費。

（三）按預算批復金額將款項撥入二級單位。廣東省審計廳官方網(wǎng)站顯示：省體育局下屬某二級事業(yè)單位每年根據(jù)運動員和教練員人數(shù)費用及標準安排膳食費預算，將膳食費從零余額賬戶轉(zhuǎn)入食堂銀行賬戶，多列支費用1600多萬元。根據(jù)政府審計工作報告顯示，此類問題在事業(yè)單位已變成常態(tài)，屢見不鮮。

（四）通過變通手段將財政資金轉(zhuǎn)入自有資金賬戶。常見的情況有：①從單位零余額賬戶代租戶墊支水電費、手續(xù)費、物業(yè)管理費等，租戶上繳后未上繳財政而是轉(zhuǎn)入單位自有資金賬戶。②從單位零余額賬戶提前（特別是年末）支付款項給施工單位或貨物、服務(wù)供應(yīng)商，再通過向?qū)Ψ绞杖”ＷC金形式轉(zhuǎn)入單位實有資金賬戶，使得財政資金游離于財政零余額賬戶監(jiān)管之外。③年末將零余額賬戶資金轉(zhuǎn)入加油卡賬戶等。

（五）往來科目成為隱藏收入和列支費用的避風港。個別事業(yè)單位為隱藏收入，將往來科目變成單位調(diào)節(jié)收入、支出的調(diào)節(jié)器。常見的情況有：①將收到的租金收入、門票收入等非稅收入通過會計核算隱藏在“往來”中供單位自由支配，用于發(fā)放獎金、補充日常支出等。②年末費用支出超過預算批復，以沖減事業(yè)支出的方式將超預算部分掛在“往來”核算，待時機成熟再通過多報預算等方式進行沖減。③按規(guī)定收回的應(yīng)繳財政資金在“往來”掛賬，導致資金長期在事業(yè)單位賬上沉淀等。

（六）改變預算批復用途或者將財政專項資金隨意調(diào)整。常見的情況有：①財政專項經(jīng)費列支三公經(jīng)費、會議費、辦公費等。②將預算撥款在不同預算科目之間相互調(diào)劑使用。

上述問題（但不限于）的產(chǎn)生與事業(yè)單位內(nèi)部控制失效密不可分，將內(nèi)部控制制度與預算管理相融合，是事業(yè)單位防范風險一把利劍，事業(yè)單位應(yīng)行動起來，積極探索內(nèi)部控制制度與預算管理相融合的模式。

二、內(nèi)部控制制度與預算管理融合模式的探析

為實現(xiàn)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）制訂的五大目標，必須將預算管理與內(nèi)控制度融合后統(tǒng)一納入全方位的管控之下，既可以提高預算工作效率，也便于管理層全方位的掌握預算管理的情況。融合模式具體設(shè)想如下：

（一）搭建以決策機構(gòu)、管理工作機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)為主線的預算管理機構(gòu)。在內(nèi)控規(guī)范未出臺前，預算管理大多由財務(wù)部門完成，各業(yè)務(wù)部門很少參與其中，即使由業(yè)務(wù)部門上報預算計劃，也會出現(xiàn)上述一、1將上報主管部門的三年計劃與上報財政部門的本年預算混為一談，導致多報預算和管理層為完成預算執(zhí)行率，將款項轉(zhuǎn)入供貨商賬戶的嚴重違規(guī)事項。為解決類似問題的產(chǎn)生，必須按財會[2012]21號的規(guī)定設(shè)置三個層面的預算管理機構(gòu)，第一層面是預算管理決策機構(gòu)由領(lǐng)導班子，部門負責人組成，第二層面日常預算管理職能由財務(wù)部門負責，第三層面預算的執(zhí)行由各業(yè)務(wù)部門完成，三個不同層面預算管理機構(gòu)的設(shè)置解決了預算由單一部門管理的現(xiàn)狀，徹底打破由財務(wù)部門為主導的傳統(tǒng)預算模式，讓各部門參與到預算管理中來，將預算編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督、績效評價等崗位有機融合起來，讓各部門明確其在預算管理中的職責，起到相互監(jiān)督、相互制約的預算管理系統(tǒng)。

（二）搭建以預算編制、批復管理為核心的管理平臺。在傳統(tǒng)的預算編制中，預算編制往往比較粗疏，與實際情況相差甚遠。新增項目基本無須專家進行科學論證和評審，由業(yè)務(wù)部門提出申請或者由領(lǐng)導直接確定，導致項目投資失敗的事項常有發(fā)生。為杜絕此類問題的產(chǎn)生，搭建平臺時首先應(yīng)考慮事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍，例：醫(yī)院、學校、體育.地質(zhì)勘查、測繪等單位的業(yè)務(wù)范圍差別較大，需區(qū)別對待。其次搭建平臺應(yīng)包括：新增項目的論證和評審細則、涉及的預算編制政策、預算編制的具體方案、預算指標分解到業(yè)務(wù)部門的明細指引、預算審批下達時需業(yè)務(wù)部門進一步確認的程序安排等。通過平臺的搭建，有利于改善內(nèi)控意識淡薄，將紙上談兵的內(nèi)部控制制度變?yōu)楦吨T行為的依據(jù)。

（三）搭建預算執(zhí)行管理平臺。政府審計發(fā)現(xiàn)的上述一、3至6的問題，如何進行整改落實，成為事業(yè)單位必須面對的問題。要杜絕此類事項的發(fā)生，事業(yè)單位必須將收入、支出與內(nèi)控制度融合后納入預算執(zhí)行管理平臺，根據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)反饋及時上繳收入、加強以撥代支現(xiàn)象的監(jiān)督力度、必須完善履行預算支出審批手續(xù)，對收入、支出實施動態(tài)管理、定期召開預算執(zhí)行分析會議，對預算執(zhí)行中存在問題從事后審計變?yōu)槭虑氨O(jiān)督。

（四）搭建決算和預算績效管理平臺。通過搭建決算和預算績效平臺的方式，將內(nèi)部控制制度與決算和預算績效管理融合起來，該平臺搭建時至少應(yīng)包括：建立決算數(shù)據(jù)收集、分析系統(tǒng)并將結(jié)果反饋各業(yè)務(wù)部門、將績效管理制度與決算制度融合后在平臺中統(tǒng)一管理、預算績效目標要經(jīng)過合理論證、預算績效要及時反饋、作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據(jù)。

雖然不同的預算管理體系之間會存在一定的差異和矛盾，在不同體系的融合過程中會出現(xiàn)一些問題，但只有通過不斷的磨合、不斷修改、不斷創(chuàng)新才能突破原有的傳統(tǒng)預算管理模式，進一步增強事業(yè)單位風險防范意識，達到防止舞弊、減少風險的目的。

三、融合模式中可能面臨的困難

內(nèi)部控制制度與預算管理融合模式的構(gòu)建，有可能會遇到來自各個方面困難，具體如下：

（一）單位預算管理水平參差不齊，存在內(nèi)部控制制度不健全或制度過時等問題，加之參與人員不了解國家相關(guān)政策和內(nèi)部控制制度的內(nèi)容，不了解本單位預算管理擬實現(xiàn)的目標和擬采取的措施、不了解參與人員在內(nèi)部控制管理中的職責等，由于認識不足和能力的限制導致平臺的搭建無從下手。

（二）在預算管理融合模式的構(gòu)建初期，有可能會出現(xiàn)各部門之間的銜接不暢、搭建平臺時間較長、搭建難度偏高、人員素質(zhì)等問題，導致預算管理平臺無法在短期內(nèi)順利建立，即使建成也達不到預期的效果，所以，解決構(gòu)建初期存在的問題需要參與人員有足夠的信心和一定的業(yè)務(wù)能力。

（三）預算管理融合模式運行過程中，有可能會出現(xiàn)預算管理與內(nèi)部控制制度融合不到位，偏離實際的現(xiàn)象，需要經(jīng)過修改、運行、再修改、再運行的長期的工作。

（四）預算管理融合模式對整改審計發(fā)現(xiàn)的問題起到遏制作用，但也會影響到小團體的利益，在制訂或執(zhí)行過程中，難免會出現(xiàn)抵觸情緒，影響到有效運行。

參考文獻：

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（作者單位：西北師范大學）