標桿管理在公共部門中的運用

標桿管理是新公共管理理論的內(nèi)容之一。最早在美國施樂公司得以成功推行，此后形成一套成功經(jīng)驗得以在各國企業(yè)界推行，并逐漸擴散、廣泛運用于其他領(lǐng)域。本文據(jù)此認為標桿管理也可以成功地運用于公共部門管理，而且可以有效解決公共部門存在的諸多問題。在深入分析大量相關(guān)研究文獻的基礎(chǔ)上，具體從標桿管理概述、公共部門存在的問題、公共部門標桿管理的應用分析以及結(jié)語四個部分，基于管理途徑的視角，展開詳細論述。本文旨在通過系統(tǒng)研究，為切實改善公共部門管理現(xiàn)狀、提高公共服務提供效率與公共服務質(zhì)量探求有效途徑。

標桿管理概述

20 世紀 20 年代末，信息化潮流的出現(xiàn)以及國際競爭的日益加劇，以西方政府肇始，各國相繼掀起以“政府再造”運動為核心的新公共管理運動，通過在政府管理領(lǐng)域采取系列改革措施，促進了諸多新公共管理模式的出現(xiàn)與形成，標桿管理就是其中應用較為廣泛、成功的一種。有關(guān)標桿管理的由來，學界普遍達成共識，即標桿管理最早出現(xiàn)于 20 世紀 70 年代末 80 年代初的美國，最先由美國施樂公司實踐，用于實現(xiàn)企業(yè)扭虧為盈。所謂標桿管理，國內(nèi)外的不同學者從不同角度進行了界定，綜合看來，這些定義對標桿管理的認識本質(zhì)上是一致的：所謂標桿管理，是指“一種面向?qū)嵺`，面向過程的以方法為主的管理方式， 它是一個甄別和引進最佳實踐的過程——包括那些使標桿管理具有獨特性和有別于其他程序改進活動的主要理念，使之盡可能包含在我們探求最佳實踐時將碰到的各種活動和目標中。它是一個尋找和實施最佳實踐，而不只是比較好的做法的過程，它的首要目標是提高一個機構(gòu)的績效，基本思想是系統(tǒng)優(yōu)化，不斷完善和持續(xù)改進。”[1]標桿管理主要由最佳實踐的識別和引進兩部分構(gòu)成。其核心是向業(yè)內(nèi)或業(yè)外的最優(yōu)秀的企業(yè)學習，且企業(yè)通過學習，對自身經(jīng)營實踐做重新思考、改進經(jīng)營實踐，最終創(chuàng)造自己的最佳實踐，這事實上也是模仿創(chuàng)新的過程，[2]具體可分為內(nèi)部標桿管理，競爭標桿管理，職能標桿管理和流程標桿管理四種類型。[3]其本質(zhì)與內(nèi)核主要包括業(yè)務學習，流程改造等。[4]借鑒傅飛強等人的觀點，標桿管理的本質(zhì)特征可歸納為如下四點：“（1）強調(diào)向組織外部參照物學習的價值；（2）企業(yè)可以將自身的產(chǎn)品、服務和經(jīng)營流程做逐項的分解和對標；（3）標桿管理本身是一個系統(tǒng)方法，具有結(jié)構(gòu)化、正式化的操作流程。（4）標桿管理強調(diào)不斷完善與持續(xù)改進，是循環(huán)往復、追求卓越的過程，也是不斷模仿、學習和創(chuàng)新的過程?！盵5]

標桿管理這一概念自被提出以來，迅速風靡世界，逐漸成為企業(yè)優(yōu)化、企業(yè)實踐、調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略的指導方法，并與企業(yè)再造、戰(zhàn)略聯(lián)盟并稱為 20 世紀90 年代三大管理方法，[9]在各個國家、各個領(lǐng)域得到了廣泛的應用，如研究觀察指出，標桿管理已經(jīng)在庫存管理、質(zhì)量管理、市場營銷、成本管理、人力資源管理、新產(chǎn)品開發(fā)、企業(yè)戰(zhàn)略、研究所管理、教育部門管理等各個方面得到廣泛的應用，并不斷拓寬新的應用領(lǐng)域。[10]此外，根據(jù)美國麻省理工大學 1997 年的一項研究，世界 500 強企業(yè)中，有 90%的企業(yè)應用了標桿管理；在歐洲有 88%的企業(yè)應用了標桿管理。標桿管理已成為當今企業(yè)追求卓越績效的最佳管理方法。[11]據(jù)此可以說標桿管理為各種類型的組織提供了改善服務、提高管理績效的有力工具，而各個組織在管理過程中具體運用標桿管理的實踐反過來又豐富了標桿管理的理論體系，促進了標桿管理理論的深化與成熟。

標桿管理有著相對固定的實施流程，也有著一定的實施步驟，即確定標桿管理的主題；組成工作小組，確定工作計劃；確定標桿的對象；資料收集和調(diào)查；流程與績效描述，分析比較，找出差距；明確改進方向，制訂實施方案；溝通與完善方案；實施與評估；總結(jié)經(jīng)驗，表彰鼓勵；再標桿，即標桿管理取得一定的成效后，針對環(huán)境的新變化或新的管理需求，瞄準新的目標持續(xù)進行標桿管理活動。[12]

總之，用一句話來概括實行標桿管理的重要意義，即“標桿管理就是幫助組織主動得去‘知己知彼’，找到‘他山之石’，攻克難關(guān)和‘瓶頸’，以提高績效，做到‘百戰(zhàn)不殆’?！盵13]

公共部門存在的問題

所謂公共部門，是指“公共部門以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，以謀取社會公共利益為己任，依法管理社會公共事務，提供公共物品，維護公共秩序，組織社會價值的分配?！盵14]在我國，由于政府是公共物品、公共服務等的主要提供者，所以此處為方便起見，本文主要從政府的角度分析公共部門存在的問題。

隨著社會的發(fā)展，國與國之間的競爭加劇，國內(nèi)的社會問題日益復雜化，層出不窮的新生問題構(gòu)成政府管理的嚴峻挑戰(zhàn)。這種大環(huán)境下，提高政府管理的效率、有效性，以維持政府形象，提高國際競爭力就顯得尤為迫切。但無論是從學界的理論研究分析，還是立足于實踐經(jīng)驗，都會發(fā)現(xiàn)，我國以政府為主體的公共部門仍然存在很多問題，這些問題阻礙著政府管理效率與有效性的改善。具體而言，這些問題主要體現(xiàn)在：

首先在意識層面，由于我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性階段，政府尚未完成從全能型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)型，在很多社會事務領(lǐng)域存在大包大攬現(xiàn)象，“父愛主義”泛濫，如行政審批方面，“權(quán)力性干預和管制依然過多”[15]，這很大程度上影響了市場活力的迸發(fā)與積極性的發(fā)揮。

此外，也有學者指出，盡管目前國家在大力倡導和推行依法治國，但是受傳統(tǒng)“官本位”意識的影響，政府部門相當一部分公職人員仍然存在著嚴重的官僚主義作風，如“政府工作人員憑經(jīng)驗辦事，看上級的臉色辦事，搞‘暗箱行政’”[16]等，實際工作中唯上級指令是從，有法不依、無法可依甚至知法犯法的現(xiàn)象也大興其市。

其次，在體制機制上，政府部門中普遍缺乏競爭機制。這一方面是因為在公共物品、公共服務提供方面政府居于壟斷性地位，政府部門沒有動力去主動提高自身的競爭力。另一方面則是科層制本身機構(gòu)臃腫、人員冗雜、程序復雜等客觀現(xiàn)實，嚴重抑制了政府體制的主動性與靈活性。

再次，資源利用方面，政府部門存在對公共資源利用率不高、資源浪費現(xiàn)象。究其原因，一是因為政府享有對整個社會的資源配置權(quán)，自身權(quán)力與資源的優(yōu)渥性使其很難注重節(jié)約意識的培養(yǎng)。第二則是因為政府長期以來片面追求GDP，追求利益最大化，這一傳統(tǒng)在政府部門仍有遺存，政府部門還在一定程度上存在為達到經(jīng)濟目標不惜一切代價的思維，對“政府產(chǎn)出”的效率關(guān)注不夠。

最后，在人力資源管理方面，政府部門存在諸如“績效指標效度低，偏重于定性考核；考核程序形式化、主體單一化，缺乏監(jiān)督以及本末倒置，缺乏反饋”[17]等方面的問題。種種問題造成政府部門人力資源管理效率低下，而公職人員又是推動公共部門官僚機器運轉(zhuǎn)的核心要素，所以人力資源管理效率低下勢必造成政府部門管理效率的低下。

綜上所述，意識層面的“父愛主義”、“官本位”思維，體制機制上缺乏競爭意識的事實，資源利用方面的浪費與低效以及人力資源管理的混亂與不科學等問題，無疑都會對政府管理有效性的提高形成制約，阻礙著政府績效的提高。而且毋庸置疑，績效低下的現(xiàn)象在我國各層級政府中都普遍存在。而政府管理低效一方面會不利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標的實現(xiàn)，另一方面，從目前的國際形勢來看，政府管理低效也不利于我國國際競爭力的提高。所以，及時采取有力舉措，幫助政府改善管理現(xiàn)狀就勢在必行。

公共部門標桿管理的應用分析

從以上分析可知，公共部門管理中存在的諸種問題嚴重制約了政府績效的改善與提高，要改變現(xiàn)狀，公共部門管理急需引入一種有效的管理工具。而標桿管理的本質(zhì)及其作用，決定了它能夠為政府管理所用，是提高政府公共部門績效的有效手段。[18] 依據(jù)新公共管理方式，在公共部門，標桿管理應該將競爭引入政府機構(gòu)中并合作生產(chǎn)公共物品，[19]這也有利于打破政府壟斷公共產(chǎn)品、公共服務提供的困局，促進政府管理績效的提高。

實踐證明，1993年美國國內(nèi)收入局（IRS）開始實施標桿管理，它是美國第一批系統(tǒng)實施標桿管理的公共管理部門之一，也一直是聯(lián)邦政府部門標桿管理的領(lǐng)頭羊。[20] 美國俄勒岡標桿管理、佛羅里達標桿管理、明尼蘇達里程碑以及德克薩斯明日計劃等都是利用標桿提高績效的例子。[21]

公共部門管理中引入標桿管理，首先是因為標桿管理對組織有多個方面的積極作用，如有助于組織博采他人之長為我所用；有助于正確認識到，與最優(yōu)秀的組織相比，自己究竟做得怎么樣；有助于組織確認自己的優(yōu)勢與劣勢；有助于組織明智排定各種改進活動的先后順序與輕重緩急；為組織提供了各種已經(jīng)被實踐所證明的、正確的行動計劃和方案及在組織面臨下滑之時及時提供預警等等。[22]

而且，引入標桿管理對公共部門產(chǎn)生積極影響：標桿管理的重點是找到“標桿”。有了一定的“標桿”，政府管理就會有一定的參照標準，這有利于激發(fā)政府工作人員的工作熱情，激發(fā)政府的活力。標桿管理的具體操作是模仿基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，所以創(chuàng)新是政府部門的最終目標，而且“標桿”不是固定的，這也就意味著政府部門管理的改進是一個持續(xù)的過程。因此政府部門內(nèi)部引入標桿管理有助于推動政府不斷進行創(chuàng)新，從而實現(xiàn)不斷超越。

盡管理論分析與具體實踐都對標桿管理改善公共部門績效與管理現(xiàn)狀提供了有力佐證，但也不意味著標桿管理在公共部門中推行就會一帆風順，尤其是在我國公共部門，仍然存在著很多制約因素阻礙公共部門實現(xiàn)標桿管理的進程。如有學者研究指出的“觀念障礙（主要指公共部門引入標桿管理意識缺乏），制度障礙（具體表現(xiàn)為缺乏競爭激勵機制，客觀標準的缺乏與財政約束）與技術(shù)障礙（首先是公共部門的質(zhì)量改進仍處于發(fā)展階段，其次是非市場產(chǎn)出的公共部門的產(chǎn)出大多難以量化）。”[23]。標桿管理本身也存在企業(yè)倫理問題（主要包括（1）開展標桿活動的企業(yè)有沒有權(quán)利發(fā)展標桿企業(yè)管理的概念和方法等內(nèi)容。（2）如果開展活動的企業(yè)收集到標桿企業(yè)極有價值的信息，那么它有沒有權(quán)利在其廣告等活動中使用。），法律問題（產(chǎn)生原因主要是：標桿管理要求參與者意識到這種標桿關(guān)系的一些法律問題，包括期望、所有者信息、知識產(chǎn)權(quán)、反托拉斯和不平等交易、證據(jù)、貶低和交易誹謗等。），實施問題（主要指標桿管理由于標桿選擇等各方面的原因會產(chǎn)生一定的實施偏差。）與費用問題（是指標桿管理無疑需要一定的經(jīng)費，包括差旅費和其他間接費用，如研討費、咨詢費等）等。[24]

另一個制約公共部門實施標桿管理的因素是公共部門本身的性質(zhì)方面：公共部門與私營部門有著根本的不同，私營部門主要以盈利為目的，因此引入標桿管理后，對比“標桿”，主要用以改善企業(yè)狀況、獲得利潤，手段純粹是利己的。而公共部門之所以冠以“公共”二字，就是因為公共部門要時刻從公共利益的視角出發(fā)，任何行為必須符合公共性，有利于最廣大人民的根本利益。所以公共部門不能一味地謀求本部門的利益，還要兼顧公共、公平、公正等諸多因素。這也就決定了公共部門不能簡單套用標桿管理理論，照搬相應的做法，而是結(jié)合公共部門本身做適當?shù)淖兺ㄅc創(chuàng)新。

此外，在具體標桿管理類型的選取上，公共部門也有相應的注意事項，比如內(nèi)部標桿管理由于是從部門內(nèi)部選取參照“標桿”，單獨使用該類型的標桿管理，會使公共部門傾向于持有內(nèi)向視野，易產(chǎn)生封閉思維，加上公共部門中實行標桿管理過程中還存在片面性的問題，即“只注重上級或同級，而忽視了下級及一些私營企業(yè)”，[25]都會增加公共部門“對標”不當造成績效變差的風險。因此，明智的做法或許是內(nèi)部標桿管理與外部標桿管理的結(jié)合使用。

結(jié)語

當前國家間競爭日趨激烈的大背景下，公共部門有效管理問題可以說歷來是困擾各國政府的大問題，尤其是如何既能提高政府績效、保證公共服務的質(zhì)量與提供效率，又能保證公共服務的公共性、公平性，時刻考驗著以政府為主體的公共部門的管理智慧與管理能力。本文經(jīng)過系統(tǒng)研究，指出作為新公共管理運動內(nèi)容之一的標桿管理理論為公共部門應對系列挑戰(zhàn)提供了有力的工具。公共部門引入標桿管理既有必要性又有可行性，標桿管理理論主張的通過“選擇與樹立標桿，分析與比較標桿，進而加以模仿與創(chuàng)新”[26]的做法，可以促進公共部門改善管理現(xiàn)狀，提高管理效率，促進公共部門創(chuàng)新等。但本文同時也指出，由于我國公共部門中普遍存在著觀念障礙、制度障礙、技術(shù)障礙等阻礙性因素，標桿管理在我國公共部門中推行不可避免地面臨著諸多困境，也即標桿管理在公共部門中推行不是一帆風順的。公共部門與私營部門的顯著區(qū)別即公共部門必須時刻保持公共性也決定了公共部門不能簡單套用標桿管理理論，必須結(jié)合部門實際情況對標桿管理進行創(chuàng)造性引入。文章最后指出公共部門引入標桿管理也要注意將內(nèi)部標桿管理與外部標桿管理結(jié)合使用。