西部縣域政府主導型治理模式的制度學分析
——基于陜西省紫陽縣的調研

劉文沛

（西北政法大學 政治與公共管理學院，陜西 西安 710122）

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為了有效回應人民的新需要，解決社會新矛盾，要求政府發(fā)揮主導作用，繼續(xù)創(chuàng)新社會治理體制，改進治理方式，推進多層次多領域依法治理，實現依憲治理。這表明黨和政府已經高度重視社會治理與法治的相關性。因此，當代中國依法治理和地方治理就成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要議題。由于我國具有超大規(guī)模的社會特征，地方治理具有東西部的差異性。隨著治理主體多元化的發(fā)展趨勢，我國地方政府治理能力和治理模式呈現出不同范式。

一、有效制度的構建：地方政府治理的元問題

國內學者俞可平提出，現階段中國國家治理涉及三個基本要素，即誰治理、如何治理和治理得怎樣。這三個問題是我國現階段地方政府治理的元問題[1]。因此，地方治理的主體、體制和效果直接影響著國家治理的現代化程度。首先，從治理主體來看，在地方層面，政府顯然是該區(qū)域的核心主體，地方政府官員的素質成為治理體系建構中最關鍵的“人”的因素。那么，怎樣才能使官員具有高度的責任性、強烈的民主法治精神、專業(yè)化的知識和管理能力？在治理主體現代化的基礎上，治理體制的建構成為制度設計的當務之急。建構一套科學化、民主化、系統(tǒng)化的治理制度和機制是一種理性的政制設計，是在“法”的指導下的現實考量，因此，治理體制的有效性直接決定了國家治理的第三個層面即治理效果的有效性。治理的主體、體制和效果三者之間是一個有機整體，有效的地方治理，其政制模式應該是政府擁有比較完善的制度體系和較強的行政能力，社會公共秩序常態(tài)化運行，官民之間在公共事務中理性合作，實現公共利益最大化，達到善治的理想狀態(tài)。

上述國家治理體系的政治學詮釋說明，制度是治理體系的核心。當代中國的治理之路表明依憲治理的時代已經來臨，中國已經到了制度現代化的瓶頸時期。制度具有根本性的作用，只有依靠合理的制度設計，才能確保政策制定過程趨向公共利益的最大化。制度設計又是一個政治博弈的過程，抽象的原則性規(guī)定和具體的標準化細則是治理主體之間政治合作與妥協(xié)的產物，與多元化的利益格局、人格化的道德情操以及習俗化的地域慣例等有很大的相關性。理性的制度設計可以有效地規(guī)避“選擇性執(zhí)法”的可能，將法的有效性和制度的有效性有機結合起來。在治理機制中，一旦制度執(zhí)行不力就形同虛設，法的公平正義自然蕩然無存。因此，在地方治理的邏輯中，依憲治理具體化而言就是依制度治理。各級地方政府建構的制度體系是我國現代化制度體系的重要組成部分，是國家制度體系的子系統(tǒng)，有效的地方治理是地方政府的基本責任，而建構本地區(qū)有效的制度體系是地方政府的首要責任。

是否擁有一套理性的合理化的地方制度體系，是衡量地方政府治理能力的重要標準之一。地方政府的層級性決定其治理能力是全能主義式的，職能部門的協(xié)調、公共資源的分配、公共危機的化解、社會矛盾的應對、公共產品的供給、公共服務的提供、跨區(qū)域的合作、基層群眾的信訪等都是由傳統(tǒng)政府包攬。在統(tǒng)治型政府治理模式下，政府職能的轉變并未能觸及其權力結構的實質。權力單向度的自我運行，自上而下的決策模式使得制度機械化地運行，制度績效呈現出嚴重離差，導致現有的某些制度空心化運行，給權力異化留下了默示的制度空間。學界現有的研究普遍認為基層政府治理結構中制度結構具有決定性意義。從本質上來說，政府治理現代化的前提是分權化[2]。分權化不僅是一種制度建構，更是一種理念的轉型。因此，牽引地方治理轉型的是治理理念，治理理念的轉型是地方政府現代化轉型的首要使命。治理理念的轉型，不僅在于減輕政府負擔、充分發(fā)揮社會各方面管理的積極性，更在于這是一個社會成長的過程，是一個化解國家和社會矛盾的過程[3]。

然而，中國目前缺乏獨特的具有中國國情的地方治理理論，也即面臨著治理理論與治理內外環(huán)境的契合問題。現階段學界研究亟需要解決的關鍵問題是：如何從本土實踐出發(fā)形成中國化的治理理論？很顯然，在中國目前特定歷史進程中，不能簡單套用某種理論，只能適度借用某種有用的分析理念，提出適合中國國情的有效制度安排。學界亟需從實證的角度將地方政府創(chuàng)新與治理變遷結合起來研究，探究中國地方政府的創(chuàng)新實踐是如何推動地方治理變遷的。陜西省安康市紫陽縣在政府治理模式轉型的探索中，從實踐出發(fā)建構了我國西部地方政府主導的地方治理模式，由此解決了地方政府治理的績效目標問題、人本價值關懷以及地方政府的整合能力。因此，對紫陽縣域治理模式的創(chuàng)新性和本土色彩進行研究，有助于完善我國地方治理理論。

二、紫陽縣政府治理體系的有效制度安排

紫陽縣由于其多山的地理環(huán)境①紫陽縣位于陜西南部，漢江中上游，大巴山北麓，東與安康市相鄰，南與四川省萬源市相連，西與漢中市鎮(zhèn)巴縣毗鄰，北與安康市漢陰縣接壤。全縣總面積2204平方公里，2001年調整區(qū)劃后下轄21個鎮(zhèn)；全縣人口35萬左右，其中常住人口28.5萬人。紫陽縣屬北亞熱帶濕潤季風氣候。北有秦嶺阻隔，南有巴山屏障，形成了紫陽冬無嚴寒、夏無酷暑的北亞熱帶濕潤季風氣候。，傳統(tǒng)上一直以農業(yè)經濟發(fā)展為主，是多年來的國家貧困縣和秦巴山區(qū)連片扶貧的重點縣。紫陽縣政府結合當地特殊的自然基礎條件，進行了地方政府治理模式創(chuàng)新。2015年11月，國家信訪局綜合指導司副司長錢永國在紫陽調研時充分肯定了紫陽縣能夠克服地理條件差、經濟基礎薄弱等不利因素，積極探索、努力創(chuàng)新，經過多年反復實踐論證，在干部選任、行政審批、民意調查、招投標等方面探索出一系列新舉措，具有很強的操作性、指導性和推廣價值。紫陽縣制度安排主要有以下方面：

（一）政務大廳：“全程代理”服務模式的核心機構

政務公開、電子政務、智慧政府一直以來活躍于東部發(fā)達省市，似乎在西部基層政府治理中難以落到實處。課題組在調研過程中驚奇地發(fā)現，紫陽縣兩層樓的政務大廳就設在縣政府旁邊，與縣委、縣政府低矮擁擠的辦公環(huán)境相比，政務大廳寬敞明亮，擁有各種現代化硬件設施。全縣所有對外辦公的業(yè)務都可以即時辦理，共計251個審批事項。政務大廳實行全年365天無休工作制，這是該縣推行基層政務便民服務“全程代理”模式標準化規(guī)范化工作的制度創(chuàng)新。據統(tǒng)計，制度運行之初，縣、鎮(zhèn)、村三級日均接待群眾辦事117件，通過“零距離”服務，已形成“一窗受理、內部運作、網絡處理、電子監(jiān)察、限時辦結、統(tǒng)一送達”的“全程代理”服務模式。同時，對行政審批進行簡政放權，涉及審批服務事項的38個部門（251個審批事項）成立審批辦公室進駐縣政務中心，并由縣便民政務服務中心統(tǒng)一辦理審批服務事項。四年來（截至2018年1月），政務大廳已受理各類群眾辦事46萬件，制度化地實現了辦結率100%，群眾滿意度達99.8%。

政務服務中心采用電子監(jiān)察技術，對于即將超過期限的事項，系統(tǒng)會自動進行預警，提高了政務處理效率。在信息和網絡時代，將電子信息技術手段和行政工作結合是推動政府職能轉變的重要革新。各級政府行政審批中廣泛運用電子監(jiān)察的網絡技術，主要是針對政務事項在事前、事中、事后的辦事流程、辦事效率、合理收費等方面進行全方位監(jiān)察，以促進政務處理公正透明、優(yōu)質高效?？h政務大廳辦事效率提高和電子監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督和預警提示作用的相關性，可以從政務辦理的電子顯示時間體現出來?！叭檀怼泵逼鋵崳h政務大廳就像一個全國一流的政務超市，不僅是一種新技術，更是一種政務電子化處理的新理念。

制度是環(huán)境的產物。近幾年，紫陽縣充分利用互聯網環(huán)境的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新便民服務的精細化，強調以創(chuàng)新為特征的政府架構，積極發(fā)展智慧政府，深化政務公開、規(guī)范行政審批，進一步優(yōu)化政務環(huán)境，取得了一系列治理成效。這些成效是中央建設法治政府、推進基層政府政務公開化的制度產物。2017年5月，國務院辦公廳印發(fā)《開展基層政務公開標準化規(guī)范化試點工作方案》，提出“先試點、后推開”的工作思路，根據各地區(qū)實際情況和政務公開工作的基礎，選取了100個縣（市、區(qū)）作為先行試點單位，重點圍繞梳理政務公開事項、編制政務公開事項標準、規(guī)范政務公開工作流程、完善政務公開方式等方面進行制度創(chuàng)新。經過一年半左右的時間試點，要求在2018年底前，總結各試點的經驗做法，形成可復制、可推廣、可考核的基層政務公開標準和規(guī)范，為在全國范圍內推行奠定基礎。紫陽縣作為陜西省首批試點單位，重點圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大建設項目、財政預決算、稅收管理、環(huán)境保護、食品藥品監(jiān)管、安全生產、公共文化服務、公共法律服務等九大方面開展試點工作，并結合自身特點努力實現“9+X”政務公開，全面優(yōu)化“全程代理”政務服務模式。2018年8月，縣政府積極與軟件公司合作，結合縣域政務公開的實際需要，研發(fā)了集政務公開、信息查詢、便民服務、監(jiān)督問政為一體的線上線下平臺，將政務公開標準目錄及信息導入，完成了“實時上網、一站發(fā)布、智能推送”的技術革新。紫陽縣政務公開與政務服務智慧平臺的正式啟動運行，成為基層政府政務公開標準化規(guī)范化試點工作的創(chuàng)新之舉。

（二）“五個一”工作法

從2007年開始，紫陽縣委、縣政府推出一系列便民措施，逐步形成了聯系服務群眾的“五個一”工作法。2014年安康市委在全市推廣紫陽縣“五個一”工作法[4]，其理論內涵如下：

1.一套廣納民意的問政辦法。從2007年起，在縣城廣場公開縣級領導、縣直各部門主要領導照片、手機、辦公電話和分工等信息。每年“兩會”前發(fā)放“萬人問卷”，主動征求群眾的意見和建議，從群眾最盼望、最迫切的事情入手，確定城鄉(xiāng)20件實事，作為縣委、縣政府工作重點。開通“4411111”（寓意事事都找“五個一”） 便民服務熱線電話，24小時受理群眾來電。

2.一套直面百姓的聯系辦法。紫陽縣始終堅持把有效溝通作為服務群眾的基礎，改變過去層層聽匯報、逐級發(fā)指示的工作方式，拉近干部與群眾的距離，打通聯系服務群眾“最后一公里”。千名縣直部門干部與5000個重點戶結成包聯對子，千名鎮(zhèn)干部與7萬農戶結成固定對子，每月至少登門或電話聯系包聯戶1次，做到突發(fā)事件、鄰里糾紛、婚喪嫁娶“三必到”；產業(yè)發(fā)展大戶、防汛防滑重點戶、矛盾糾紛重點戶、貧困低保戶和計劃生育重點戶“五必訪”。

3.一套便捷高效的服務辦法。建立高效快捷的縣、鎮(zhèn)、村三級便民服務體系?？h上成立政務服務中心，清理行政審批事項，公開縣級權力清單，把45個縣級職能部門所承擔的393項行政審批事項全部納入中心辦理，實行“前臺受理，中心審批，后臺監(jiān)管”的審管分離辦法，建立全程電子監(jiān)察、預警系統(tǒng)，規(guī)范行政審批行為，公開事項審批過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范建設鎮(zhèn)政務服務大廳，與縣政務服務中心聯網，群眾需要辦理的事項由鎮(zhèn)村干部全程代辦。在村級實行機關干部雙周輪休制度。

4.一套幫扶到戶的增收辦法。實行縣級領導包鎮(zhèn)聯村抓示范、縣直部門包村聯組抓幫扶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包組聯戶抓服務的“三包三聯”幫扶機制，指導鎮(zhèn)村組明晰發(fā)展思路，制定發(fā)展規(guī)劃，幫助農戶選準致富門路，促進農民增收。按照“低山茶葉蔬菜、中山魔芋蠶桑、高山木本藥材、庫區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖”的立體農業(yè)產業(yè)布局，建基地、育龍頭、創(chuàng)品牌，大力發(fā)展生態(tài)高效農業(yè)。

5.一套民意導向的用人辦法。紫陽縣始終堅持把群眾滿意不滿意作為評價干部的重要標準，建立了以民意為導向的干部考核、選任制度，促使干部由被動服務向主動服務、“運動式”服務向常態(tài)化服務轉變。堅持“重基層、重實績、重公論”用人原則，優(yōu)先從鎮(zhèn)村一線選拔鎮(zhèn)黨政領導干部；優(yōu)先從鎮(zhèn)主要領導中選拔縣直部門“一把手”；優(yōu)先從年度目標責任考核排名靠前的單位提拔干部；優(yōu)先提拔包聯工作實、包聯農戶（服務對象）滿意率高的干部。

（三）“包組聯戶”制度

包組聯戶制度由城關鎮(zhèn)首創(chuàng)，2009年初紫陽縣委出臺了《關于深化干部包組聯戶工作的實施意見》，2010年在全縣開始實施推廣。依托聯系服務群眾“五個一”工作機制，建立干部包組聯戶與“政法進村”高度融合的全覆蓋服務格局。全縣898名鎮(zhèn)干部與1445個村民小組7萬多農戶，1077名機關干部與5896戶重點戶結成固定包聯對子，當好“社情民意調查員、政策法規(guī)宣傳員、矛盾糾紛調解員”。447名政法干警固定包聯230個村（社區(qū)），當好“社情研判員、普法宣傳員、調解指導員”。該縣30多名縣級領導帶頭包信訪“釘子案”“骨頭案”，且對所包信訪案件實行一包到底，全程負責，使一批信訪疑難問題得以化解并息訪，有效避免了小事拖大、大事拖炸，形成信訪積案[5]。

在干部包組聯戶工作開展過程中，紫陽縣不斷創(chuàng)新完善相關制度。其一，建立便民服務微博。政府召開包組聯戶工作專題會議，就便民服務微博操作進行專項培訓，形成干部人人都有便民服務微博的機制，干部利用閑暇在微博中更新包組聯戶工作經驗；其二，實行包組聯戶簽到制。聯合鎮(zhèn)在2012年率先實行包組聯戶簽到制，即在每個農戶家門口貼一張包組聯戶干部簽到表，詳細記錄包組聯戶干部來訪時間與次數，避免包組聯戶工作流于形式。

包組聯戶制度促進了干部考核機制的創(chuàng)新。其一，2012年初成立全省首家縣級社情民意調查中心，負責年底調查包組聯戶工作的滿意度。工作人員提前將農戶電話號碼錄入系統(tǒng)，隨機按比例抽樣調查各鎮(zhèn)群眾，主要調查對鎮(zhèn)黨委工作的滿意度，對村干部工作的滿意度以及對包組聯戶干部工作開展情況的滿意度，在全縣范圍內就滿意度進行排名，并反饋給各單位；其二，將群眾滿意度作為年終干部評比和提拔的首要標準。將滿意度調查結果排名作為各鎮(zhèn)年終考核評比的重要依據。群眾滿意度是干部工作績效和調配的重要風向標，對排名靠前的單位干部，在干部提拔使用中給予優(yōu)先考慮。

在我國縣域治理中存在各種各樣的包組聯戶制度，各地都有自我獨特的經驗總結，但總的經驗是說起來容易做起來難！一般情況是，干部包村的工作安排靠“一個電話”，落實工作靠“一個會議”，工作責任是否落實很難監(jiān)管。紫陽縣的干部包組聯戶制度徹底打破了傳統(tǒng)工作模式，將機關干部推到農村一線，同村組干部一起與農戶面對面、心貼心，零距離為他們服務。從各種新聞媒體報道中的群眾回訪來看，紫陽縣的群眾對干部主動深入基層、了解民情民意、協(xié)調群眾糾紛、為民排憂解難的做法是非常滿意的，干部包組聯戶制度是一種行之有效、群眾滿意的工作機制。這一制度改變了基層干部的工作作風，從村到組到戶，責任到人，可以說干部真正地深入了基層，將群眾路線踐行得很徹底，使群眾感受到一種前所未有的“被服務”的親切感！將群眾的滿意度作為干部考核機制，可以說，讓群眾滿意就是干部的利益所在。這樣以來，將群眾的利益和干部的利益有效地結合起來，建立起一種良性的共贏機制，使基層干部工作的積極性很好地被調動起來。

三、服務至上：紫陽治理模式的制度績效

（一）政府運作公開化

基層政府的權力來自人民的授予，政府信息公開，使政府運作透明化是地方治理現代化的基本要求。為此，紫陽縣主動建構了網上政府信息公開平臺，列舉了政府各部門的權力清單，政務辦理實現了透明運行。政務具體細化為“五公開”，即“決策公開”“管理公開”“執(zhí)行公開”“服務公開”“結果公開”，內設各種類型的公開欄目，例如，重點領域信息公開、政府投資建設項目信息公開、信息公開規(guī)定、信息公開目錄、信息公開指南、信息公開年報，甚至還可以選擇政府各部門，提出依申請公開目錄。在信息公開的基礎上，政府將為人民服務真正落到了實處。

1.政府財政收支信息的公開化。政府財政收支是老百姓最關心的，也是地方政府最需要公開透明的部分。在反腐敗深入基層的同時，要提高政府公信力，最好的辦法就是政府財政收支公開，讓民眾知道地方政府政務運行的具體情況以及提供公共服務的實效性到底如何。政府財政收支的公開性和透明度體現了民眾在多大程度上參與了政府的運作。例如，2017年紫陽縣地方公共預算收入完成12056萬元，其中稅收收入完成7611萬元，非稅收入完成4445萬元，全縣當年收入總計272863萬元。全縣的財政收支情況及公共預算等詳細數據全部公開透明。

2.部門政務處理信息的數字化。2018年，紫陽縣固定資產投資計劃通過網絡實現信息公開，包括基礎設施建設33個，產業(yè)融合發(fā)展51個，生態(tài)環(huán)境治理5個，社會民生保障20個，共計4大類109項，對各項目的主要建設內容及規(guī)模、總投資額度、項目責任單位、配合單位等進行了詳細匯總。其他各部門實行縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)） 三級公開，具體包括每一項目的項目名稱、建設地點、建設內容及規(guī)模、具體的開工日期、合同竣工日期、信息公開責任單位以及工程進展情況的定期跟蹤匯報。政府部門權力和責任通過數字化實現了信息公開，有利于“權責一致”，避免了“模糊政治”。

3.政府與社會網絡互動機制的常態(tài)化。紫陽縣2015年開設“我為‘十三五’規(guī)劃建言獻策”專欄，面向社會各界公開征集對縣“十三五”規(guī)劃編制工作的意見及建議。2016年開展“問政于民、問需于民、問計于民”的萬人問卷調查，就工業(yè)發(fā)展、提升文化軟實力、生態(tài)建設、加快電子商務建設、創(chuàng)新社會治理、簡政放權等多方面的問題主動公開地、全面具體地向群眾征詢意見。2017年開展“黨風政風行風”問卷調查，了解群眾對政府黨風廉政工作的滿意度。2018年再次進行“問政于民”萬人問卷調查，同時新增“政務公開滿意度”和“城市管理滿意度”兩大問卷調查。政府通過網絡問卷調查方式，將群眾問政、參政做到實處，問政內容更加多元化，問政過程與方式更加快捷化，建構網絡化的政府與社會互動平臺，擴大了社會參與度，廣泛凝聚民智民意，增強了政府決策的科學性和可操作性。

此外，縣政府辦公室每月以文件的形式將政府服務中心的工作及考核情況在網上進行匯總通報，就當月業(yè)務具體辦理情況、日常表現及考勤、群眾滿意度測評以及是否加分等事項進行如實匯報，并附有當月詳細的各部門窗口量化考核分數表和各鎮(zhèn)便民服務中心辦件量一覽表，對優(yōu)秀部門及時表彰。紫陽縣不僅將政務考核和運行情況科學化管理，公開接受群眾的監(jiān)督，而且在政府陽光運行的同時建立了有效的激勵機制，將政府工作人員的積極性與政績結合起來，在一定程度上可以說實現了“人”的現代化管理，不僅克服了傳統(tǒng)官僚體制下基層公務員工作積極性不夠、辦事拖沓、責任意識淡薄等多種制度性弊端，而且從根本上解決了長期以來地方政府主導下績效考核的制度困境。政府運行機制通過電子網絡實現了制度化，構建了真正意義上的服務型政府。

（二）便民服務智能化

紫陽縣的便民服務形式實現了縣域“互聯網+”的政務模式。2012年1月在全國首創(chuàng)了社情民意調查中心，由“4412340”民調電話和“4411111”熱線電話組成，全年每天24小時受理群眾來電，全方位為群眾提供惠民政策咨詢、投訴求助等政府公共服務和社會便民服務。2015年該中心引入ISO9001質量管理體系，借助信息化技術，對全縣鎮(zhèn)村組及行業(yè)系統(tǒng)部門進行統(tǒng)一編碼，建立了覆蓋縣、鎮(zhèn)、村民情信息的大數據云平臺[6]。

政府網站匯聚了各種公開信息，各部門網上辦事指南及實時跟蹤監(jiān)測。紫陽縣委、縣政府領導還率先在縣城廣場公開自己的照片、手機號和分工，隨后拓展到全縣所有干部；全縣1000余名45歲以下干部均開通了個人實名制便民服務微博，主動把縣內縣外的聯系服務對象加入自己的微博、微信、QQ群里，并分鎮(zhèn)、分部門建成微博群組，與群眾互動交流。群眾“有事找政府”是非常便捷的，不存在聯絡渠道不暢通的現象。

（三）信訪治理法治化

通過包組聯戶的制度安排，紫陽縣近五年連續(xù)獲評信訪“三無縣”“市信訪工作先進單位”“市對縣信訪年度考核第一名”。作為國家級貧困縣，紫陽縣曾一度被列為信訪問題多發(fā)的“重點管理縣”，在政府主導下，積極探索行之有效的化解群眾矛盾的具體辦法，該縣在232個村（社區(qū)）推選1000多名信訪信息聯絡員，及時掌握相關信息，每月形成苗頭性信訪信息報送機制，將基層信訪問題通過該機制向縣信訪局報送，及時收集群眾信訪信息，有效地把信訪問題消除在萌芽狀態(tài)[5]。

在信訪治理過程中，紫陽縣形成了《信訪信息日報告制度》 《信訪聯席會議制度》、“三調聯動”（人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動）等工作機制。面對有各種特殊問題的信訪戶，領導干部主動帶頭深入群眾，實行定點“包組聯戶”，干部和群眾面對面協(xié)商解決問題。同時，努力探索在法治框架內化解矛盾糾紛，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。據統(tǒng)計，2014年全縣接待群眾來訪297件722人次，較上年下降4.8%和7%；近幾年國家重點建設項目在該縣征用土地、拆遷、棚改的過程中非正常上訪事件發(fā)生率為零[5]。

信訪問題的解決是政府進行社會治理創(chuàng)新的重中之重，政府是化解危機實現有效治理的核心主體?；鶎由鐣栴}具有很強的復雜性，干部包組到戶可以把事情的來龍去脈搞清楚，通過協(xié)商調解的方式，有針對性地提出解決方案，徹底化解矛盾，某種程度上可以說，這種方法是對我國信訪制度的補充，實現了從群眾主動“上訪”向干部主動“拜訪”的轉變，有效地緩解了基層矛盾，實現了農村社會的有效治理。紫陽縣2016年政府工作報告中明確提出，扎實推進依法治信訪，強化信訪問題源頭治理，妥善化解信訪熱點難點問題。2018年政府工作報告中繼續(xù)創(chuàng)新“三調聯動”機制，加強矛盾糾紛排查調處，下大力氣化解信訪積案。縣信訪接待中心被陜西省綜治辦、省信訪局表彰為先進單位，這充分說明紫陽縣的信訪治理成效顯著，具有一定的創(chuàng)新性和示范效應，值得肯定。

四、縣域政府主導型治理模式的制度經驗

（一）實現了服務型政府從理念到制度的主動轉化

紫陽縣的經驗表明，政府主導下的治理機制是一種建立在科學決策基礎上、行之有效的、真正以群眾利益為核心的創(chuàng)新模式。

第一，紫陽縣的制度創(chuàng)新是真正建立在以群眾滿意度為目標的基礎之上的科學決策，一切從縣域實際出發(fā)，讓群眾方便、滿意、放心、踏實，這是最根本的決策理念。

第二，把制度做實，用足。服務型政府首先是一種理念，但更重要的是建構制度。制度是政府主導下的頂層設計，對基層來說，制度一定要源于生活，切合本土縣情，而不是空中樓閣。紫陽縣的包組到戶和政務公開都是行之有效的工作機制，不但制定了政務的具體工作時間，而且制定了考核、獎懲措施，不搞模糊政治，避免“假大空”。紫陽政府作為基層政府，實現了制度現代化，落實了中央提出的國家治理現代化的要求。

第三，基層政府權力實現合理化配置。包組到戶是一個權力下放的制度創(chuàng)新，政務服務大廳則是一個典型的權力集中的制度創(chuàng)新，實踐證明，只要合理化配置權力，基層政府的很多問題都可以得到有效解決，人情的因素減少了，制度的理念加強了，所謂“小官大貪”的腐敗現象也可以得到有效遏制。

（二）形成了西部縣域政府治理網絡化的本土模式

網絡化治理由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出，“網絡化治理代表了四種發(fā)展趨勢的集合，它將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網絡管理力結合起來，然后再利用技術將網絡連接到一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權”[7]。網絡化治理模式具有專門化、創(chuàng)新性、速度快、便捷性等特點，其核心在于高度重視政府對網絡的把握能力，政府需要關注“如何能夠把完成任務所需要的各種資源集結在一起”，這就從根本上變革了傳統(tǒng)政府的治理理念和治理方式。

網絡作為新媒介，在紫陽縣政府主導下初步形成了治理多元主體之間的依存和互動關系，在治理過程中協(xié)同與合作成為常態(tài)，治理組織間由此建立了良好的伙伴式合作，一套較為完整的溝通、協(xié)調、交流、互信機制正在逐步構建中。由于西部縣域治理的特殊性，西方話語中強調的網絡治理多元主體之間的平等地位在紫陽縣目前治理機制中并不具有適用性，網絡的功能更多的是媒介作用，網絡治理的機制依賴于政府的主動性建構，政府是推動網絡化治理的主要力量，甚至是源動力，這也正是當下中國西部地區(qū)縣域治理模式的特殊性。

紫陽縣在探索治理模式的過程中，已經初步走出了地方政府傳統(tǒng)的治理模式，在未來繼續(xù)推進治理體系現代化的進程中，還需要在此基礎上繼續(xù)大膽探索，創(chuàng)新新的地方治理范式，即多中心網絡化治理。真正的地方網絡化治理體系包含了地方各級政府部門及其工作人員、企業(yè)以及各類社會中介組織、公民個體等所有的地方公共行動主體，是一個規(guī)模龐大、結構耦合、功能完備的地方治理網狀體系[8]21。我國目前的地方治理層級在體制上分為五級，每一級政府部門都是地方治理網絡的一個結點，是本區(qū)域或本層級地方治理的中心。紫陽縣治理模式從縣域政府治理改革出發(fā)，從縣域層面構建政府主導型的治理機制，逐步推進中國地方治理體系的現代化，實踐“政府主導—參與互動—網絡治理—合作治理”的治理之路，這種本土化的創(chuàng)新型治理模式和地方政府的治理精神具有重要的借鑒意義。

五、可能存在的問題：治理的持續(xù)性與制度保障

地方政府治理作為一個持續(xù)的過程，包含了建立愿景、組織規(guī)劃、戰(zhàn)略合作、評估效果、反饋信息等一系列環(huán)節(jié)，形成了一個閉合循環(huán)的回路，從而推動著地方公共事務和地方治理的有序開展。治理的每一次成功并不意味著治理的結束，而是為下一次治理做好準備工作，是更大范圍內治理的一個小部分。我們每個人和每個組織可能是處于整個治理網絡中的一個小網眼和結點，負責整個治理過程的某一或者某幾個小的環(huán)節(jié)，正是由于千千萬萬個這樣的組織和個人的分工協(xié)作，才構成了完整的治理網絡體系，保證了整個治理過程的有序和持續(xù)開展[8]23。

對于政府主導型的縣域治理模式來說，政府主要領導職位任職人的頻繁流動成為治理過程能否持續(xù)進行的根本保障。按照我國現有干部選拔機制，縣域領導異地為官，流動性強。而縣委書記作為縣委常委之首，掌握著一縣之決策權，學界將縣域治理稱為“一把手”政治。他們不僅是縣域治理運作的核心行動者和縣域地位群體的典型代表，而且擁有絕對的權威性資源，是縣域治理結構中的精英，擔負著公共治理的主要責任。以縣委書記為代表的縣級政治精英在干部錄用上往往受到上級決策者的高度重視，但同時也凸顯出縣域干部管理體制的特殊性和縣域政府治理持續(xù)性之間的結構性矛盾。對于地域性差異明顯的西部地區(qū)來說，如何在現有干部管理體制下從制度上保障地方政府治理的有效性和持續(xù)性？如何通過法治與人治并重的治理方式獲得更加理想的治理效果？這些問題還需要進一步深入研究。