淺析我國PPP模式面臨的新挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略

陳繼東

(安徽理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 淮南 232001)

為優(yōu)化公共服務(wù)供給水平，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，近年來，PPP模式在全國范圍內(nèi)得到廣泛推廣，有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。關(guān)于PPP模式問題和對策的研究一直在持續(xù)推進(jìn)。賈康(2009)認(rèn)為PPP模式有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但實(shí)踐中存在形式不規(guī)范、內(nèi)涵不清晰等問題，并提出了解決對策[1]。劉薇(2015)針對當(dāng)時(shí)國內(nèi)外發(fā)展形勢，做出過系統(tǒng)性綜述，認(rèn)為實(shí)踐中也出現(xiàn)了運(yùn)作不規(guī)范、虛假PPP、項(xiàng)目質(zhì)量不高等問題[2]。夏傳信(2018)對當(dāng)前我國PPP模式進(jìn)行了綜述，對新時(shí)期出現(xiàn)的若干風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理并提出改進(jìn)措施[3]。綜合看，針對新階段的PPP模式存在新挑戰(zhàn)研究不多，特別是近兩年國家發(fā)改委等部門針對市場亂象出臺了一系列整頓措施和操作指南等新的時(shí)代特點(diǎn)方面的研究更需要加強(qiáng)。著眼新階段，深入分析新時(shí)代我國PPP模式面臨的主要挑戰(zhàn)，提出進(jìn)一步應(yīng)對措施，對推動我國PPP模式發(fā)展具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 PPP模式的概念、發(fā)展歷程及主要貢獻(xiàn)

1.1 PPP模式概念

PPP(Public-Private Partnership)，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作。關(guān)于PPP模式，目前尚無統(tǒng)一解釋。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署認(rèn)為，PPP模式是政府與企業(yè)之間的合作，雙方既能實(shí)現(xiàn)共贏又要承擔(dān)對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。我國財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門沒有嚴(yán)格界定PPP模式的概念,采取列舉和陳述的方式來表述PPP模式。財(cái)政部關(guān)于《政府與社會資本合作促進(jìn)與應(yīng)用的通知》(財(cái)政部〔2014〕76號)指出：政府與社會資本的合作模式是基于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種長期合作關(guān)系。盡管對PPP模式概念有著不同的解釋，但在PPP模式內(nèi)涵與外延上的認(rèn)識上有一定共同點(diǎn)，即PPP模式是公共部門與私營部門為推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)而構(gòu)建的一種合作伙伴關(guān)系。

綜上， PPP模式從廣義上可以表述為：在公共部門與私營部門合作過程中，非公共部門基于資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在效益上實(shí)現(xiàn)雙贏的項(xiàng)目融資和管理模式。從付費(fèi)形式上看,主要包括政府付費(fèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目和用戶付費(fèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。當(dāng)前，我國應(yīng)用最為廣泛的主要有四種模式：BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)、ROT(改建-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營) 。

1.2 PPP模式在我國發(fā)展歷程

PPP模式最早開始于土耳其，在英國得到發(fā)展壯大。20世紀(jì)80年代，在英國私有化改革進(jìn)程中,醫(yī)療和教育領(lǐng)域改革因資金問題遇到了很大阻力，當(dāng)時(shí)提出了兩種解決方案，一種是PPP模式，另一種是PFI模式，即私人融資活動或民間主動融資。通過PPP模式的推廣，英國成功建設(shè)了多個(gè)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。因PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域中具有獨(dú)特優(yōu)勢，該模式逐步被多國所采用。PPP模式在我國的應(yīng)用起步較晚，總體上經(jīng)歷了兩大歷程，即PPP1.0時(shí)代和2.0時(shí)代。20世紀(jì)90年代，中國開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中進(jìn)行PPP模式的探索。這個(gè)階段的大多數(shù)PPP項(xiàng)目主要是地方政府為彌補(bǔ)基建領(lǐng)域資金缺口而發(fā)起的，雖然項(xiàng)目通過SPV公司進(jìn)行運(yùn)作，但在合同制度設(shè)計(jì)方面不夠完善，多數(shù)都是以地方政府在短期內(nèi)的利益優(yōu)先權(quán)為主要特征。2014年以來，我國的PPP模式進(jìn)入到了一個(gè)全新的時(shí)代，即PPP2.0時(shí)代。2014年，財(cái)政部頒布了《關(guān)于政府和社會資本合作模式推廣應(yīng)用的通知》。隨后，國家發(fā)改委出臺了《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于政府與社會資本合作的指導(dǎo)意見》，這一階段的主要政策思路是，對PPP模式進(jìn)行規(guī)范，對不符合PPP模式要求的項(xiàng)目予以清庫處理，大力開展PPP項(xiàng)目的示范推廣，真正發(fā)揮PPP模式在融資和管理上的雙重疊加效應(yīng)，開啟了新一輪的PPP發(fā)展浪潮。

1.3 PPP模式對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要貢獻(xiàn)

PPP模式不僅是一種項(xiàng)目融資方式，更是一種有效管理方式。至2017年底,全國PPP綜合信息平臺管理庫在庫項(xiàng)目達(dá)7000余個(gè)，投資額達(dá)10萬億元。2017年度，對固定資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的貢獻(xiàn)率達(dá)到2%和5.5%，PPP模式對促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了一定作用。一方面，在PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制上，一般采用使用者付費(fèi)或者政府補(bǔ)貼付費(fèi)，使得原有的城投模式轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目公司模式，既減少了財(cái)政在支出端壓力，提高了財(cái)政資金效率。另一方面，PPP項(xiàng)目涵蓋投入期、建設(shè)期、運(yùn)營期、退出期等全生命周期，既發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿撬動作用，也提升了政府公共治理水平，實(shí)現(xiàn)多元化共治[5]。

2 當(dāng)前我國PPP模式在實(shí)踐中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)

2.1 對PPP模式的認(rèn)識不足

本質(zhì)上看，采取PPP模式最基本的功能是解決項(xiàng)目融資問題，但項(xiàng)目融資不同于政府融資和企業(yè)融資,而是要立足于項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流水平。PPP模式的重心是突出項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一體化過程，要聚焦項(xiàng)目整體周期，基于項(xiàng)目現(xiàn)金流的全生命周期模式[6]。實(shí)踐中，很多地方存在項(xiàng)目錯(cuò)配、固定回報(bào)、明股實(shí)債等問題。究其根源，是對PPP模式的本質(zhì)認(rèn)識不夠清晰，沒有以項(xiàng)目為中心，著眼于短期而不是著眼于整體，局限于政府融資或企業(yè)融資的單純?nèi)谫Y模式，普遍存在變相融資舉債等問題。

2.2 項(xiàng)目運(yùn)營水平不高

從公共管理角度看,積極引進(jìn)PPP模式,一方面是為了解決項(xiàng)目融資問題,另外一個(gè)就是通過引入社會資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，改變單一主體治理格局。社會資本依托資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢，按照既定標(biāo)準(zhǔn)建造公共設(shè)施、提供公共服務(wù)，并基于項(xiàng)目獲得一定現(xiàn)金流；而政府部門則進(jìn)行必要的監(jiān)管，使得項(xiàng)目達(dá)到建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)。從PPP項(xiàng)目的全生命周期看，綜合成本要大大降低，這就凸顯了項(xiàng)目建設(shè)完工后的運(yùn)維水平。在運(yùn)維階段，實(shí)施績效考核，按照“物有所值”理論進(jìn)行是重中之重。實(shí)踐中，重投入輕運(yùn)營的問題普遍存在，當(dāng)前我國的PPP項(xiàng)目的主要參與者是建筑承包商和各種金融資本投資者。建筑施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資，參與投資建設(shè)的企業(yè)多是為了避免二次招標(biāo)，取得建設(shè)標(biāo)的，進(jìn)而得到較高的工程利潤。但工程建設(shè)企業(yè)在PPP項(xiàng)目的后期運(yùn)營上一般缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力，這些問題必然會給PPP項(xiàng)目的未來運(yùn)營帶來了一定隱患。

2.3 操作過程不夠規(guī)范

當(dāng)前，PPP模式在各地廣泛推廣應(yīng)用，有很多項(xiàng)目并不一定適合采取PPP模式。地方政府為響應(yīng)號召，減輕短期債務(wù)壓力而實(shí)施PPP模式。政策層面，各地對國家文件理解不一，也都建設(shè)了項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。盡管國家制定了關(guān)于項(xiàng)目操作流程指南，但多地在標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)上并不統(tǒng)一。PPP模式在發(fā)達(dá)國家已有成功運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，在我國也有多年的探索實(shí)踐，但具體到地方，很多地方政府沒有進(jìn)行過PPP模式，在理論和實(shí)踐上都缺乏經(jīng)驗(yàn)。因此，出現(xiàn)了大量的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，在咨詢水平上也是參差不齊，一些項(xiàng)目在PPP模式包裝下反復(fù)修改方案，做了大量低效的項(xiàng)目前期工作，大大降低了項(xiàng)目落地速度。

2.4 參與主體過于單一

實(shí)踐中，很多地方政府PPP項(xiàng)目在招標(biāo)階段熱衷于選擇國企央企合作,就項(xiàng)目本身屬性而言，一般而言，項(xiàng)目的投資體量大，牽涉利益廣，選擇國企央企在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營上可以規(guī)避項(xiàng)目爛尾、資金跑路等風(fēng)險(xiǎn)，這也是地方政府在參與主體選擇上的主要?jiǎng)右騕7]。近年來，民營經(jīng)濟(jì)增速在下滑，國家層面推出了一系列促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套政策，在當(dāng)前促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策背景下，在PPP模式參與方的選擇上設(shè)定了過高的障礙，熱衷于和大型央企、國企合作，實(shí)際上就是對民營資本的排斥，這樣做顯然是不合理的。

3 應(yīng)對策略

3.1 完善回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

要以特許經(jīng)營項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目屬性和現(xiàn)金流水平確定付費(fèi)機(jī)制。PPP項(xiàng)目中，有的是政府付費(fèi),有的是使用者付費(fèi)。以政府付費(fèi)項(xiàng)目為例，企業(yè)在計(jì)算項(xiàng)目未來預(yù)計(jì)的現(xiàn)金流時(shí),考慮最多的是項(xiàng)目現(xiàn)金流的穩(wěn)定性問題,所以，在實(shí)踐中出現(xiàn)的企業(yè)對政府在承諾項(xiàng)目回報(bào)期以及明確短期回購等問題，也突出這方面的利益訴求。要著力抓好PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營,就要以PPP項(xiàng)目為中心，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)配置作用,在理順投資關(guān)系上下功夫,明確權(quán)責(zé)義務(wù),促進(jìn)政府和社會資本平等協(xié)商、長期合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

3.2 提高運(yùn)營管理水平

要針對PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中的問題，采取目標(biāo)管理與過程管理相結(jié)合的舉措。圍繞項(xiàng)目總體目標(biāo)，有計(jì)劃分步驟進(jìn)行目標(biāo)任務(wù)分解，在計(jì)劃、執(zhí)行、反饋等環(huán)節(jié)建立全過程考核機(jī)制。同時(shí)，針對項(xiàng)目投標(biāo)方進(jìn)行專業(yè)化評估，選擇具有項(xiàng)目營運(yùn)能力富有管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，并嚴(yán)格界定乙方責(zé)任。加強(qiáng)對專業(yè)運(yùn)營能力的識別、考核和督促,使得PPP模式真正成為解決項(xiàng)目融資和改善公共治理水平的有力工具[8]。同時(shí)，采取市場化方式，推行PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，拓寬項(xiàng)目融資渠道，降低投資方退出障礙，實(shí)現(xiàn)政府與社會資本雙贏。

3.3 健全PPP法律法規(guī)體系

目前我國的PPP模式法規(guī)停留在部門規(guī)章之中,公用事業(yè)投資法律權(quán)威性不足,并且PPP法規(guī)體系中,有諸多監(jiān)管空白地方[9]。因此，針對PPP模式要出臺有關(guān)法律法規(guī),健全法律法規(guī)體系，對市場準(zhǔn)入、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、考核評價(jià)等方面作出明確規(guī)定。同時(shí)，針對細(xì)分領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，由職能部門制定操作指南和法規(guī)制度，規(guī)范和降低公共項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，PPP模式是公共部門于私營部門之間圍繞項(xiàng)目開展的合作，要針對外部法律環(huán)境、投資環(huán)境可能的變化，合理設(shè)計(jì)規(guī)章制度，圍繞PPP項(xiàng)目中的爭端，制定對應(yīng)協(xié)商機(jī)制和訴求渠道，推進(jìn)PPP模式進(jìn)入規(guī)范化。

3.4 健全管理組織架構(gòu)

從PPP模式應(yīng)用推廣較為成熟的英國看，通過幾次改革發(fā)展，英國已經(jīng)建立了專門機(jī)構(gòu)來組織和協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目中的相關(guān)問題,有利于項(xiàng)目實(shí)施的整體性和協(xié)同性[10]。目前,我國PPP項(xiàng)目由財(cái)政部和發(fā)改委主管，兩個(gè)部門不僅在PPP項(xiàng)目認(rèn)識方面存在一定的差異，在項(xiàng)目推廣的出發(fā)點(diǎn)上也有一定差異。財(cái)政部通過推進(jìn)示范項(xiàng)目,規(guī)范了PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)和融資方式，而發(fā)改委對項(xiàng)目的推介傾向于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。兩套不同體系對項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)作產(chǎn)生了一定的影響。因此,需要從國家層面成立專門的PPP管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌推進(jìn)我國的PPP項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營，進(jìn)一步理順管理機(jī)制，合理管理分歧。

4 結(jié)語

本文通過對當(dāng)前我國PPP模式實(shí)施情況綜述，回顧了PPP模式在我國的簡要發(fā)展歷程以及對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要促進(jìn)作用。針對新時(shí)期國家大力規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，發(fā)現(xiàn)存在對新階段出現(xiàn)的內(nèi)涵認(rèn)識不足、運(yùn)營水平不高、操作不夠規(guī)范等新挑戰(zhàn)。針對這些新挑戰(zhàn)，建議進(jìn)一步完善回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、加強(qiáng)運(yùn)營管理考核、健全PPP法律法規(guī)體系、健全管理組織架構(gòu)。本文的研究為推廣好PPP模式提供了理論參考。