我國精準(zhǔn)扶貧研究綜述

衛(wèi)聰聰，徐世平

（1.吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院社會保障系，吉林 長春 130012；2.中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部，甘肅 蘭州 730070）

1 精準(zhǔn)扶貧思想的提出與確立

2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研時提出“扶貧要因地制宜，實(shí)事求是，切忌喊口號，要精準(zhǔn)扶貧”等[1]。這是精準(zhǔn)扶貧首次提出，精準(zhǔn)扶貧思想也因此逐漸成為各地區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃的指導(dǎo)方針。因此，習(xí)近平總書記在湖南湘西的此次發(fā)言可以被認(rèn)為是精準(zhǔn)扶貧政策產(chǎn)生的萌芽。自習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”以來，相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、地方政府負(fù)責(zé)人等都對此展開了積極的研究與探討。2014年1月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，5月頒布的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，明確提出要對精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制。至此，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)社會政策，其頂層設(shè)計(jì)與制度實(shí)踐工作的結(jié)合被系統(tǒng)性地初步建立起來。

2 精準(zhǔn)扶貧的研究方向

精準(zhǔn)扶貧是我國目前的國家政策重點(diǎn)，其頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)施是政策落實(shí)的主要構(gòu)成部分，也成為專家學(xué)者研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.1 精準(zhǔn)扶貧制度研究

2.1.1 頂層設(shè)計(jì)的研究 學(xué)者們從精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值觀念和理論內(nèi)涵到內(nèi)容進(jìn)行了理論闡釋，試圖以高屋建瓴的俯瞰方式構(gòu)造精準(zhǔn)扶貧的理論框架，以此指導(dǎo)實(shí)踐中的政策執(zhí)行與實(shí)施。莫光輝[2]從扶貧開發(fā)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)角度闡述了精準(zhǔn)扶貧是中國特色扶貧開發(fā)模式的戰(zhàn)略調(diào)整；指出精準(zhǔn)扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的構(gòu)建要素，精準(zhǔn)扶貧的治理突破路徑在于堅(jiān)持以人為本的理念、構(gòu)建全面全程精準(zhǔn)化的機(jī)制、完善政府主導(dǎo)下的多元參與格局和貫徹新發(fā)展理念的價(jià)值導(dǎo)向。汪三貴等[3]則從精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的創(chuàng)新角度分析了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的重難點(diǎn)，進(jìn)而指出精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑，包括改革扶貧資金管理機(jī)制以及貧困戶受益機(jī)制的探索等，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)踐過程中的精準(zhǔn)。鄭瑞強(qiáng)等[4]采取結(jié)構(gòu)性思維從經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和社會扶貧的角度闡釋了精準(zhǔn)扶貧的理念與生成邏輯，從扶貧主體意識回歸、業(yè)務(wù)流程再造、資源重復(fù)利用等角度剖析精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行模式。

2.1.2 具體實(shí)施的研究 各地區(qū)響應(yīng)國家政策，積極開展精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，學(xué)者們通過實(shí)地調(diào)研，從宏觀、中觀和微觀3個研究尺度對我國的精準(zhǔn)扶貧政策的具體實(shí)施以及成效情況進(jìn)行了系統(tǒng)研究。陳升等[5]通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核4個方面對我國東中西部的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了績效評價(jià)，結(jié)果顯示，項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、扶貧對象精準(zhǔn)和因村派人精準(zhǔn)5個因素是精準(zhǔn)核心因素。李向陽[6]通過對廣東省的“規(guī)劃到戶，責(zé)任到人”的“雙到”扶貧模式的統(tǒng)籌程度、協(xié)調(diào)實(shí)施能力、監(jiān)督評價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，進(jìn)而提出完善建議，為廣州的精準(zhǔn)扶貧甚至全國的精準(zhǔn)扶貧政策措施提供借鑒意義。吳曉燕等[7]從農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的協(xié)商角度出發(fā)，分析了四川省精準(zhǔn)扶貧過程中的從精準(zhǔn)識別貧困對象到幫扶標(biāo)準(zhǔn)、幫扶范圍和幫扶方式各個階段的協(xié)商與合作機(jī)制，通過具體協(xié)商，增強(qiáng)村民參與意識，提高精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)度。

2.2 精準(zhǔn)扶貧研究類型

2.2.1 不同理論視角的精準(zhǔn)扶貧研究 精準(zhǔn)扶貧政策與各學(xué)科的結(jié)合程度不同，總體上來說，精準(zhǔn)扶貧是綜合各學(xué)科的資源優(yōu)勢和思維形成發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃，因此，各學(xué)科的中層理論在闡釋精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵以及實(shí)現(xiàn)路徑時采用了不同的背景知識。

學(xué)者們通過結(jié)合不同學(xué)科的中層理論來闡釋精準(zhǔn)扶貧。萬江紅等[8]從村民自治的視角剖析精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐困境，認(rèn)為村民自治能力與權(quán)威的缺失是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的重要原因，主張從村民自治能力的提高以及公共屬性的增強(qiáng)等方面來完善精準(zhǔn)扶貧實(shí)施績效。宮留記[9]基于精準(zhǔn)扶貧的視角提出了構(gòu)建政府主導(dǎo)下市場化扶貧機(jī)制的新思路，從政府與市場的關(guān)系方面來具體劃分在精準(zhǔn)扶貧這一政策實(shí)施時的具體責(zé)任，市場化扶貧機(jī)制中市場更多的扮演的是運(yùn)動員的角色，而政府則更多的履行裁判員的職責(zé)；除此之外，對特困家庭展開幫扶也是政府職責(zé)的一部

分，通過政府與市場的協(xié)作配合，使得市場化扶貧機(jī)制既可以克服政府行政扶貧的尋租腐敗浪費(fèi)資源等缺陷，又可以提高市場化資源的利用效率，達(dá)到雙贏甚至多贏的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)學(xué)對精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在2個方面。第一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)為精準(zhǔn)扶貧帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，通過新常態(tài)的提出而賦予精準(zhǔn)扶貧新的內(nèi)涵與解釋，通過經(jīng)濟(jì)思維的引用提出精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施方案。劉解龍[10]認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與質(zhì)量的顯著提升在宏觀、中觀和微觀3個層面為精準(zhǔn)扶貧帶來了新的發(fā)展思路。第二是在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑以及績效考核環(huán)節(jié)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析方法提供技術(shù)支持。李春明[11]提出運(yùn)用發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論和方法為確立幫扶對象、確定幫扶標(biāo)準(zhǔn)等提供理論支撐。黃鐵苗[12]以廣東省連南縣的桑蠶業(yè)為例，提倡農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)學(xué)研一體打造桑蠶業(yè)示范縣。除此之外，另外一個角度則是從供給與需求的角度來研究精準(zhǔn)扶貧，通過優(yōu)化供給來滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。劉彥隨等[13]從供需視角歸納了精準(zhǔn)扶貧過程中的問題，并提出了在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)途徑和方式。田瑩瑩等[14]也是從供給側(cè)角度入手，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，提升精準(zhǔn)扶貧中貧困戶發(fā)展的內(nèi)在動力。

2.2.2 不同區(qū)域的精準(zhǔn)扶貧研究 2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)、西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州共14個片區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，為精準(zhǔn)扶貧提供了空間指引。

2.2.2.1西南山區(qū)——云貴川。目前我國云貴川地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧具有2個特點(diǎn)，分別為生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧。利用云貴川地區(qū)良好的自然資源、少數(shù)民族文化旅游資源，發(fā)展綠色生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)，在精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)與實(shí)施時發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧政策的落實(shí)，以發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主，既重視自然資源的利用，又重視發(fā)展人文資源，既擴(kuò)大村民的收入來源，又有利于傳統(tǒng)文化的傳承和保護(hù)。

2.2.2.2西北地區(qū)——甘肅。西北地區(qū)是我國精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)地區(qū)。甘肅省貧困面積大，貧困人員分散，又成為該地區(qū)的重中之重。甘肅省結(jié)合其自身特點(diǎn)，利用大數(shù)據(jù)管理平臺對貧困村和貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別和定位，并且對扶貧工作進(jìn)行實(shí)時跟蹤和監(jiān)督，成效顯著。（1） 致貧原因。中共甘肅省委黨校精準(zhǔn)扶貧課題組（2016）通過對甘肅省整體情況的調(diào)研，系統(tǒng)科學(xué)分析了該省致貧的主要原因?yàn)槁浜蟮纳a(chǎn)方式，最終導(dǎo)致的生產(chǎn)率低下、因病、因教、因?yàn)?zāi)、因婚返貧等問題的發(fā)生。張永麗[16]對甘肅省14個建檔立卡貧困村進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查，運(yùn)用問卷調(diào)查和定量研究的方法認(rèn)為教育致貧存在悖論，從人力資源的可持續(xù)發(fā)展角度為教育推動精準(zhǔn)扶貧提供了建議。（2）扶貧模式。甘肅省隴南地區(qū)響應(yīng)國家政策，結(jié)合本地實(shí)際情況開展了集中連片地區(qū)扶貧、電商扶貧、金融扶貧、旅游扶貧等多種扶貧方式相結(jié)合，其中，“服務(wù)點(diǎn)+農(nóng)民專業(yè)合作社+網(wǎng)店+物流”的電商扶貧模式促進(jìn)了隴南地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧，為甘肅省其他地區(qū)甚至全國提供借鑒[17，18]。趙金成等[19]從生態(tài)扶貧視角對該省的林業(yè)精準(zhǔn)扶貧模式進(jìn)行了詳細(xì)的論述。鄭芙蓉[20]以慶陽市、武威市古浪縣和隴南市為例，對地方金融助力精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述；趙麗芳[21]對隴南市在金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品的扶貧方面的創(chuàng)新與嘗試進(jìn)行了研究；徐玉鵬[22]通過對武威市的精準(zhǔn)扶貧金融政策的研究，提出金融支持精準(zhǔn)扶貧的表現(xiàn)有推動貸款發(fā)放、創(chuàng)新金融模式以及易地搬遷解決。

3 精準(zhǔn)扶貧研究特點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧作為我國實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的重要途徑，其不僅代表著人民生活水平的提高，更意味著國家治理能力的提高和政策手段的優(yōu)化。因此，對精準(zhǔn)扶貧這一關(guān)系國計(jì)民生的社會政策進(jìn)行研究是有必要的。

3.1 研究數(shù)量多，涉及學(xué)科廣泛

精準(zhǔn)扶貧相關(guān)內(nèi)容的研究自2014年以來呈現(xiàn)井噴式增長，僅2017年“中國知網(wǎng)”收錄的相關(guān)研究文獻(xiàn)高達(dá)18 000篇以上。對精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)研究包括政策研究、理論研究、實(shí)踐研究、定性與定量研究等諸多方面，極大豐富了精準(zhǔn)扶貧理論研究的同時，對地方精準(zhǔn)扶貧政策的制定與實(shí)施具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

3.2 理論與實(shí)踐相結(jié)合，豐富了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑

對精準(zhǔn)扶貧這一政策的研究，不僅理論成果豐富，為政策頂層設(shè)計(jì)提供指導(dǎo)，而且針對地區(qū)實(shí)際貧困原因與實(shí)踐路徑的分析也具體而實(shí)用，廣東的“雙到”扶貧模式，貴州的“易地搬遷扶貧”模式，甘肅的“精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺”等，都為全國范圍內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施提供了借鑒。

4 今后精準(zhǔn)扶貧研究的關(guān)注重點(diǎn)

4.1 完善精準(zhǔn)扶貧法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)

精準(zhǔn)扶貧作為由中央政府牽頭設(shè)計(jì)實(shí)施、地方政府具體執(zhí)行的一項(xiàng)重要社會政策，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的法律法規(guī)更多的是由政府自上而下的規(guī)劃與頒發(fā)，缺乏對貧困實(shí)現(xiàn)路徑的具體獎懲措施，由上而下的政策執(zhí)行本身就會使得基層對政策理解存在一定偏差，再加上相應(yīng)的獎懲措施不到位，使得精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐路徑與理論偏離，從而影響精準(zhǔn)扶貧政策績效。

4.2 優(yōu)化調(diào)整精準(zhǔn)扶貧研究結(jié)構(gòu)

針對精準(zhǔn)扶貧政策的地方性研究眾多，但大多是根據(jù)地區(qū)貧困原因提出的針對性建議，盡管可以為其他具有相同致貧原因或者實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的地區(qū)提供借鑒，但同時也為中央整合資源，提供統(tǒng)一具有推廣性的政策和理論指導(dǎo)增加了難度。并且地區(qū)間差異較大，精準(zhǔn)扶貧不僅是宏觀地區(qū)和微觀村戶的扶貧，也包括中觀層面上的不同區(qū)域間的扶貧，但現(xiàn)行的研究要么是集中在宏觀層面的政策解讀，包括對精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與外延、特征和發(fā)展現(xiàn)狀方面，要么是以某地某村為研究對象，具體探討地區(qū)內(nèi)部的脫貧路徑，通過中觀層面上地區(qū)對比進(jìn)而連接宏觀的全國范圍與微觀的縣鄉(xiāng)村區(qū)域，是現(xiàn)階段研究忽視和薄弱的部分。

4.3 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)路徑與考核環(huán)節(jié)的研究

現(xiàn)階段的研究主要是集中在對精準(zhǔn)扶貧的含義與特點(diǎn)方面，對精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑研究分散，多以地區(qū)具體問題為切入點(diǎn)，通過具體分析，制定適合措施實(shí)現(xiàn)脫貧，對集中連片地區(qū)的貧困居民實(shí)施資源利用的產(chǎn)業(yè)化扶貧，對自然條件惡劣的地區(qū)采取搬遷式扶貧。但還尚未形成理論系統(tǒng)的扶貧模型，而且，現(xiàn)階段的研究主要集中在扶貧前期的步驟和環(huán)節(jié)上，更多地傾向于精準(zhǔn)識別貧困對象和精準(zhǔn)幫扶方面，缺乏對精準(zhǔn)脫貧和精準(zhǔn)扶貧績效考核的研究。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)社會政策，對實(shí)施結(jié)果的績效考核與評價(jià)也是至關(guān)重要的。此外，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)有利于國計(jì)民生的社會政策，其政策效果的可持續(xù)性也備受關(guān)注，因此，對精準(zhǔn)扶貧政策后期的審核監(jiān)督與調(diào)整以使得國家扶貧開發(fā)資源能夠不斷滿足脫貧對象的需求是今后研究的重難點(diǎn)所在。