中國外交中的理念創(chuàng)新與權(quán)力使用

左希迎

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授）

中國外交中的理念創(chuàng)新與權(quán)力使用

左希迎

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授）

十八大以來，中國外交政策取得了舉世矚目的成就，國際地位有了極大地提升。盡管在國際層面上，國際環(huán)境動蕩不安，權(quán)力政治日趨凸顯，中國面臨的外部環(huán)境惡化，特別是美國推出亞太再平衡站略，將戰(zhàn)略資源集中于亞太地區(qū)，這給中國帶來了巨大壓力。然而，新的領(lǐng)導(dǎo)人還是把握住這一歷史趨勢，提出了全新的外交思路。歷史地看，這一時期承前啟后，可以稱之為中國崛起的關(guān)鍵時期。那么，如何評估十八大以來中國外交政策？中國外交取得了哪些成就？又有哪些不足？應(yīng)該如何改進？思考這一系列問題，有助于我們推動中國外交向著更好的方向發(fā)展。

一、十八大以來中國外交取得的成就

十八大以來，中國外交一改原來風(fēng)格，變得更加積極進取、奮發(fā)有為。回顧這幾年的中國外交可以發(fā)現(xiàn)，開拓和創(chuàng)新是基本特點。從亞投行到一帶一路，從新型大國關(guān)系到人類命運共同體，仔細審視這些新戰(zhàn)略和新概念，有大開大合之勢，其不僅有治理周邊地區(qū)之功能，亦有緩解國際結(jié)構(gòu)性矛盾之意圖。由此觀之，中國的大戰(zhàn)略已經(jīng)初現(xiàn)端倪，框架搭建和制度規(guī)劃的輪廓越來越清晰，逐漸進入實踐階段?？傮w來看，中國外交在規(guī)劃和成效兩個方面取得了重大成就。

一方面，中國提出了一些重大的戰(zhàn)略思路。第一，為了補足亞洲地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的缺額，中國倡導(dǎo)創(chuàng)設(shè)亞投行，以推動亞洲地區(qū)的多邊開發(fā)。亞投行是中國創(chuàng)設(shè)國際制度的一次重大嘗試，借鑒已有的先進理念和規(guī)則，同時提出創(chuàng)新性的理念和規(guī)則，這兩者同樣重要。畢竟，亞投行將在規(guī)則設(shè)定等領(lǐng)域?qū)γ绹鲗?dǎo)的地區(qū)秩序造成一定沖擊。①陳紹峰：《亞投行：中美亞太權(quán)勢更替的分水嶺？》，載《美國研究》2015年第3期，第14-33頁。對中國而言，創(chuàng)設(shè)國際制度面臨困難和風(fēng)險在所難免，其中諸多經(jīng)驗和教訓(xùn)值得總結(jié)，這也是中國這種大國成長的必經(jīng)之路。值得肯定的是，亞投行作為一種增量改革的思路，代表了中國處理與現(xiàn)存國際規(guī)則關(guān)系的一種新思路。

第二，中國提出了一帶一路倡議，試圖通過互聯(lián)互通來推動中國與周邊地區(qū)的經(jīng)濟合作。有學(xué)者認(rèn)為，從基本定位來看，一帶一路有三個基本定位，即新時期對外開放的重大舉措，中國經(jīng)濟外交的新平臺和新興區(qū)域合作機制。②李向陽：《構(gòu)建“一帶一路”需要優(yōu)先處理的關(guān)系》，載《國際經(jīng)濟評論》2015年第1期，第54-56頁。從目前的進展來看，一帶一路戰(zhàn)略盡管面臨諸多外交風(fēng)險和成本，但是已經(jīng)取得了重大進展，2017年5月14日至15日，“一帶一路”國際合作高峰論壇將在北京舉行，這意味著一帶一路倡議取得了重大的階段性進展。

第三，中國提出了新型大國關(guān)系概念，用來處理中美關(guān)系，試圖通過新路徑和新框架來避免傳統(tǒng)上崛起國與霸權(quán)國之間沖突的宿命。③周方銀：《中美新型大國關(guān)系的動力、路徑與前景》，載《當(dāng)代亞太》2013年第2期，第4-21頁；達?。骸稑?gòu)建中美新型大國關(guān)系的路徑選擇》，載《世界經(jīng)濟與政治》2013年第7期，第59-73頁。然而，由于美國長期以來充滿了質(zhì)疑，新型大國關(guān)系一直沒有成為處理中美關(guān)系的框架。特朗普上臺以后，中美新型大國關(guān)系有可能重新被美國政府接受。2017年3月19日，美國國務(wù)卿蒂勒森訪問中國，在與習(xí)近平會見時，他傳遞出一個信號：“美方愿本著不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的精神發(fā)展對華關(guān)系，不斷增進美中相互了解，加強美中協(xié)調(diào)合作，共同應(yīng)對國際社會面臨的挑戰(zhàn)?！雹堋读?xí)近平會見美國國務(wù)卿蒂勒森》，2017年3月19日，中華人民共和國外交部，http：//www. fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1446876.shtml盡管對于蒂勒森這一表態(tài)，美國大多數(shù)學(xué)者頗感意外，并認(rèn)為這并非出自專業(yè)外交人士之手。⑤［美］韓磊：《“習(xí)特會”今晚聊啥？居然有人提前泄露機密！》，載《鳳凰周刊》2017年第10期。http：//chuansong.me/n/1745945838821但是，這也意味著美方可能在未來會嚴(yán)肅考慮這一概念的適用性。不管如何，這都是中國外交的一次重要收獲。

另一方面，中國外交取得了重大成效。首先，中國的國際地位有了極大的提升。在既有國際制度內(nèi)，中國的地位有所提升。2016年10月1日，人民幣正式加入SDR貨幣籃子，這是人民幣國際化的重要里程碑。人民幣成為僅次于美元和歐元的第三大儲備貨幣。在創(chuàng)設(shè)新的國際制度上，中國也是頻頻發(fā)力，尤其是以亞投行和一帶一路倡議為代表，在國際制度和區(qū)域合作上的增量改革極大地提升了中國的國際影響力。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為，較之于以往在國際秩序內(nèi)中國主要秉持的是尋求“維護自主性”的主導(dǎo)策略，當(dāng)前“尋求影響力”成為國際秩序觀的主導(dǎo)。⑥孫伊然：《亞投行、“一帶一路”與中國的國際秩序觀》，載《外交評論》2016年第1期，第1-30頁。其次，在周邊外交中，中國也取得了一些實實在在的戰(zhàn)略成效。在海洋爭端中，東海防空識別區(qū)劃設(shè)，以及對釣魚島定期巡航，都是重大的外交成就；在南海爭端中，中國通過填海造島徹底改變了以往在南沙被動的局面。這些成就的取得，對于我國未來處理海洋爭端意義非凡。在周邊雙邊關(guān)系中，中俄關(guān)系成為中國推進大國協(xié)調(diào)的重要依托，中緬關(guān)系也經(jīng)受住了緬甸國內(nèi)變革的沖擊，中菲關(guān)系也是峰回路轉(zhuǎn)，這些雙邊關(guān)系的穩(wěn)定與改善，極大地改善了我國的周邊外交環(huán)境。

二、理念創(chuàng)新與權(quán)力使用的不足

當(dāng)然，中國的外交戰(zhàn)略也有一些經(jīng)驗和教訓(xùn)值得總結(jié)。從981平臺事件到應(yīng)對南海仲裁案，從中朝關(guān)系到中韓關(guān)系，都有值得總結(jié)的地方。即使對一帶一路倡議和亞投行，學(xué)術(shù)界也有一些善意的警示，提醒中國所面臨的外交風(fēng)險。⑦薛力：《中國“一帶一路”戰(zhàn)略面臨的外交風(fēng)險》，載《國際經(jīng)濟評論》2015年第2期，第68-79頁；時殷弘：《“一帶一路”：祈愿審慎》，載《世界經(jīng)濟與政治》2015年第7期，第151-154頁。相對而言，中國領(lǐng)導(dǎo)人是比較謹(jǐn)慎的，加之中國國家實力足夠強大，能夠?qū)_部分潛在風(fēng)險。不過戰(zhàn)略設(shè)計和戰(zhàn)略執(zhí)行的能力仍然需要提升，尤其是在戰(zhàn)略執(zhí)行上，制度層面需要捋順。事實上，中國的外交戰(zhàn)略成效如何，中國崛起的道路是否平順，很大程度上取決于能在多大程度上理順國內(nèi)問題。當(dāng)前中國外交中出現(xiàn)的一些問題，反映了兩個深層次的東西，即中國在理念構(gòu)建和權(quán)力使用上仍有較大的提升空間。

在理念構(gòu)建上，中國需要提出影響世界的思想和觀念。這些觀念應(yīng)該包括三點，即中國應(yīng)該如何看待這個世界，中國應(yīng)該如何處理我們獨特政治體制與世界文明的關(guān)系，以及如果中國與世界產(chǎn)生沖突了應(yīng)該怎么辦的問題。這些根本性問題，在國家的大政方針中闡述的并不是特別清楚。在學(xué)術(shù)界，當(dāng)前的討論也并不多。事實上，這些問題是近代以來中國面臨的基本問題，歷史上多有討論，反而類似的討論在新世紀(jì)以后不多。具體到外交政策上，有兩個問題需要關(guān)注。

一方面，中國應(yīng)該如何看待自己，我們目前并沒有弄清楚。這包括幾個方面，即中國當(dāng)前的性質(zhì)是什么，現(xiàn)在是否仍然是發(fā)展中國家？中國的未來定位是什么樣的？中國的戰(zhàn)略目標(biāo)是什么？這些問題的回答，可能不僅僅局限于宏大的敘事，更多在于具體的、可測量的設(shè)定。

另一方面，中國應(yīng)該如何跟外部世界打交道，這也是一個有待探討的領(lǐng)域。具體而言，有四個方面需要提升自身能力。其一，中國需要提高處理與美國盟友的能力。這意味著，對待日本和韓國等美國傳統(tǒng)盟友，中國不僅需要深知與其交往的限度，知曉對其做出戰(zhàn)略承諾的成本與代價，更為重要的是，應(yīng)該有處理好與這些國家關(guān)系的能力。其二，中國同時需要改進管理自己盟友和伙伴關(guān)系的能力。在歷史上，中蘇結(jié)盟破裂給中國帶來了一些重要的教訓(xùn)，這值得好好總結(jié)。⑧沈志華：《中蘇同盟破裂的原因和結(jié)果》，載《中共黨史研究》2007年第2期，第29-42頁。當(dāng)前中朝關(guān)系的困境，更是給中國提出了加快總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)的要求。其三，中國需要探索與一些具有政策搖擺性的民主國家打交道的更成熟方式。一些民主國家在外交政策上有著自己獨特的邏輯，往往表現(xiàn)出明顯的鐘擺模式，即在野的政黨一旦上臺，很可能會推翻執(zhí)政黨已有的外交政策，轉(zhuǎn)向另一個極端。近年來，中國在斯里蘭卡和菲律賓已經(jīng)經(jīng)歷了這一現(xiàn)象。因此，中國需要重新思考如何跟這些國家打交道，以未雨綢繆。其四，中國還要善于運用國際法。這需要我們搞明白國際法的限度，從多種視角看待國際法。對于哪些國際法中國可以不接受，及這種選擇會有什么后果，學(xué)術(shù)界需要有更深入的研究。

在權(quán)力的使用上，中國要善于運用自己的權(quán)力塑造外部世界。首先是對自我力量的評估問題，在所有大國崛起的道路上，過高地估計自身實力是戰(zhàn)略冒進的主要原因，因此需要確保避免這一趨向。其次，如何使用自身力量也是一個重大的考驗。一方面，合理使用軍事力量成為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。不過，在21世紀(jì)，國際政治出現(xiàn)了一些重要的變化，使用軍事力量的方式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。⑨吳心伯：《21世紀(jì)如何使用軍事力量》，載《環(huán)球時報》2016年5月30日。對中國而言，目前恰逢軍事改革和軍事力量發(fā)展的關(guān)鍵時期，同時又比較缺乏使用軍事力量的經(jīng)驗，因此更熟練地運用軍事力量手段顯得非常重要。另一方面，經(jīng)濟制裁使用需要更加合理。以薩德事件為例，中國對樂天采用經(jīng)濟制裁的方式，其成效和成本如何，值得我們反思。再次，要重視權(quán)力使用的局限性。尤其需要注意的是，在外交政策中，安全議題和經(jīng)濟議題之間兼容性很低。也就是說，試圖通過經(jīng)濟制裁實現(xiàn)政治目的的可能性很小，經(jīng)濟相互依賴之間的敏感性和脆弱性可能難以發(fā)揮作用。

三、進一步改進和完善中國外交

作為一個崛起中大國，中國外交的前進道路必然是一個慢慢學(xué)習(xí)的過程。只要大方向正確，外交政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些偏差可以通過調(diào)整來解決，因此，及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，改進中國外交就顯得非常重要?？傮w而言，中國可以在三個方面有所作為。

首先，中國需要推動理念創(chuàng)新。事實上，中國改革開放以后就開始了一些重要理念的闡述和構(gòu)建工作。特別是在冷戰(zhàn)結(jié)束以后，中國政府適時提出了“做國際社會中負責(zé)任大國”的外交理念，并以此為目標(biāo)而在實踐中踐行。⑩徐正源：《權(quán)力與責(zé)任：冷戰(zhàn)后中國負責(zé)任大國身份的構(gòu)建》，載《復(fù)旦國際關(guān)系評論》2008年，第40-55頁。進入新世紀(jì)以后，面對大調(diào)整、大變革的世界，中國提出了和諧世界的理念，從根本上回應(yīng)了國際社會對中國未來走向的根本關(guān)切。?王毅：《和諧世界：真正具有中國特色的外交理念》，載《世界知識》2008年第5期，第14-15頁。近年來，中國又順應(yīng)世界潮流與歷史大勢，進一步體現(xiàn)中國在國際社會中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提出了打造人類命運共同體的理念。這些宏觀理念，對于中國應(yīng)對快速變化的外部環(huán)境，認(rèn)清自我歷史定位具有重要意義。然而，僅有宏觀理念還是不夠的，從理念創(chuàng)新上還需要注意以下三個方面：其一，一些中觀的和微觀的理念同樣重要。從目前來看，我國提出的中觀理念仍然不足，不過這一局面正在改善。例如，互聯(lián)互通理念的提出，對于中國處理與周邊國家關(guān)系同樣具有重大意義。再例如，新型大國關(guān)系就是一次非常重要的嘗試。盡管奧巴馬政府和特朗普政府對此多有疑慮，然而這一概念對于處理中美關(guān)系的意義值得肯定。其二，新理念的具體化非常關(guān)鍵。一個新理念的出現(xiàn)，必須歸于實踐才能發(fā)揮本來具有的作用。從這個意義上來說，具體化程度決定了這個理念能否被他者接受。其三，新理念必須是彈性的。提出一個新理念，能被其他國家多大程度地接受，取決于這些國家的利益需求與中國利益需求的共性多大，因此需要有一定的彈性，這樣更容易被其他國家接受。

其次，中國需要繼續(xù)加強制度建設(shè)。在外交決策中，決策體制直接關(guān)系到外交政策制定與執(zhí)行的成敗。當(dāng)前中國的外交決策機制存在一定的不足：第一，外交部門的地位太低，在政策制定過程扮演的角色不足。有學(xué)者就指出，在中國的重大問題決策程序中，負責(zé)外交的國務(wù)委員在地位上排在三十位以外，外交部長更低，在外交決策上的分量嚴(yán)重不足。?薛力、肖歡容：《“一帶一路”倒逼中國外交決策機制改革》，載《東南亞研究》2016年第2期，第57-63頁。因此，加強外交決策體制建設(shè)，需要考慮提高外交部門的地位問題。第二，外交政策在協(xié)調(diào)機制上的制度化不足。長期以來，我國外交工作涉及的部門較多，外交部、中聯(lián)部和商務(wù)部等部門都負責(zé)相應(yīng)的外交功能，在特定議題上，相關(guān)部門更是只多不少。為了政策調(diào)整的考慮，中國政府做了許多努力。一方面，成立新的政策協(xié)調(diào)機構(gòu)，推動政策協(xié)調(diào)。例如，設(shè)置解放軍戰(zhàn)略規(guī)劃部、中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國家安全委員會。另一方面，重組相應(yīng)的制度體系，例如重組國家海洋局。這些措施，極大地提升了中國外交決策機制的協(xié)調(diào)工作。第三，需要平衡國內(nèi)政治和外交工作的重心，盡量避免國內(nèi)政治過多干涉外交工作。在當(dāng)前的外交工作中，有一個值得注意的現(xiàn)象，即外交工作中頻繁使用宣傳戰(zhàn)。以薩德事件為例，中國通過宣傳戰(zhàn)的方式反制韓國，這種選擇有一定的國內(nèi)成本。對韓國發(fā)動輿論戰(zhàn)盡管在一定程度上有助于中國表達立場，釋放戰(zhàn)略信號。然而，外交輿論戰(zhàn)的成本頗高，往往引起反制目標(biāo)國的反彈，不利于我國外交政策的長期布局。大國外交戰(zhàn)略主要看行為，輿論戰(zhàn)過于頻繁使用對于我國實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)裨益不大。因此，需要注意各部門的職能邊界，避免一個部門過多干預(yù)其他部門的本職工作。

再次，中國需要重視外交精英的培養(yǎng)。中國的崛起，離不開一批訓(xùn)練有素、基本功扎實、業(yè)務(wù)嫻熟的外交精英，從目前來看，人才缺口還是比較明顯。這些外交精英，除了要具備以上提到的各種素質(zhì)，還需要具有家國情懷和世界胸懷，能夠平衡好價值觀和國家利益兩者的關(guān)系，即不能過于注重利益，也不能過于倚重價值觀。當(dāng)前，中國正在加強新型智庫的建設(shè)，試圖通過發(fā)展智庫來培育人才，為中國崛起提供智力保證。?《〈關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見〉全文》，新華社，2015年01月21日，http：// news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/c_133934292.htm然而，當(dāng)前智庫建設(shè)也存在蜂擁而上的情況，人才培養(yǎng)也沒跟上，這些工作需要繼續(xù)完善與加強。

中國的成長正處于一個關(guān)鍵節(jié)點上，如何改進外交政策，如何應(yīng)對外部復(fù)雜的環(huán)境，這是擺在中國面前無法回避的問題。思考中國外交當(dāng)前存在的問題，并因勢利導(dǎo)，及時做出戰(zhàn)略調(diào)整，這是避免出現(xiàn)大的失誤的保證。正是在這個意義上，中國需要提出新的理念，合理使用手中的權(quán)力，也唯有如此，才能為國內(nèi)長治久安提供良好的外部環(huán)境，也才能更好地捍衛(wèi)國家利益。