交易成本視角下政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界

黎 紅 ，葉 芃 ，張浩正

（1.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074）

交易成本視角下政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界

黎 紅 1，2，葉 芃 1，張浩正 2

（1.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074）

“重啟教育改革”是教育理論界和實踐界的前沿課題，而在理論或?qū)嵺`中，政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界模糊。政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界一直是公眾對中國高等教育關(guān)注的焦點。追逐交易成本最小化的效率機制,決定了政府干預(yù)高等學(xué)校的不同形式和行為的選擇。因而，交易成本理論為政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界研究提供了新的視角。本文從交易成本的視角，從高等學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及社會服務(wù)三項功能出發(fā)，分別分析高等學(xué)校教育資源的交易、資產(chǎn)專用性，具體剖析高等學(xué)校的交易、及其與之匹配的治理模式，進(jìn)而闡釋政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界問題，以確保高等學(xué)校三項基本職能的實現(xiàn)。

交易成本；資產(chǎn)專用性；政府干預(yù)高等學(xué)校；邊界

一、問題的提出

政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界一直是公眾對中國高等教育關(guān)注的焦點,“重啟教育改革”是教育理論界和實踐界的前沿課題（張樂天，2013；王建華，2014；張應(yīng)強，2014）。 國家雖然在政策上明確了政府和高等學(xué)校的邊界,例如，從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布開始，我國逐步推行中央政府向地方政府分權(quán)、政府向高等學(xué)校放權(quán)的教育體制改革；1999年1月《高等教育法》確定了高等學(xué)校七項辦學(xué)自主權(quán)，涉及招生、學(xué)科設(shè)置、教學(xué)、科研、文化交流與合作、人事、經(jīng)費使用等方面，政府逐漸縮小自身權(quán)限，逐步擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。但是在現(xiàn)實實踐中，政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界一直存在混淆的問題。教育行政部門忽視合法性與合理性原則，以致法制、科學(xué)、道德方面規(guī)范有待提高(李園園,2014),法制邊界、專業(yè)邊界及價值邊界模糊(龍耀,2011),行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的支撐與服務(wù)機制有待改善 (劉廣明,2012)。關(guān)于政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界研究，較多采用歷史、案例、歸納的方法，一直沒有找到合適工具對政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界的合理性具體分析和界定。

政府和高等學(xué)校都是具有特定結(jié)構(gòu)、正式的社會組織。這兩類組織具有不同的特性，在管理和運作上有著不同的機制(彭未名,趙敏,杜建華,李文章,2013)。無論分權(quán)還是集權(quán)，政府的組織結(jié)構(gòu)是典型的科層結(jié)構(gòu)，強調(diào)上行下效和效益。而高等學(xué)校是傳承和創(chuàng)造知識、培養(yǎng)高級人才的社會組織，兼有學(xué)術(shù)組織和行政組織特性，處于松散結(jié)合、有組織的無序狀態(tài)。在不同的社會狀態(tài)下政府的功能有所不同 (密爾，1982)。政府在干預(yù)高等學(xué)校時，往往從其組織自身特點出發(fā)，而非從高等學(xué)校組織特性考慮。因而政府干預(yù)高等學(xué)校需要明確邊界。

政府自身具有自主性，在干預(yù)高等學(xué)校治理時，需要考慮效率問題。高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的選擇隨交易成本不同而發(fā)生變化。當(dāng)政府通過干預(yù)高等學(xué)校的治理實現(xiàn)某種交易成本過高時，政府干預(yù)高等學(xué)校治理會收縮邊界，用市場形式完成這種交易；反之，當(dāng)市場形式完成該交易成本過高時，政府干預(yù)高等學(xué)校的治理會擴展邊界，將這種交易活動內(nèi)在化。追逐交易成本最小化的效率機制，決定了政府干預(yù)高等學(xué)校治理的不同形式和行為的選擇，決定著政府干預(yù)高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的邊界設(shè)置。政府干預(yù)高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的邊界形成的效率機制確定了政府干預(yù)高等學(xué)校治理的組織形式、工作效率以及政府干預(yù)高等學(xué)校治理的發(fā)展速度，以適應(yīng)日益變化的外部環(huán)境。因而，交易成本理論為政府的教育行政權(quán)力的邊界研究提供了一個新的視角。

二、交易成本理論

科斯在對企業(yè)性質(zhì)的研究中形成交易的理論思想,從資源配置效率角度認(rèn)識交易本身的內(nèi)涵（科斯,1998）,即選擇交易作為分析單位，強調(diào)交易關(guān)系作為法律上所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度上的意義，提出交易費用的概念，分清企業(yè)內(nèi)部的和通過市場進(jìn)行資源配置，對比在企業(yè)內(nèi)部組織交易的費用和通過市場進(jìn)行交易的費用。在企業(yè)之外，價格變動決定生產(chǎn)，這通過一系列市場交易協(xié)調(diào)，而在企業(yè)之內(nèi)，市場交易被取消，伴隨交易的市場結(jié)構(gòu)被企業(yè)家替代，企業(yè)家指揮生產(chǎn) （科斯,1937）。交易稀缺、可以計量，因而交易的成本和收益相應(yīng)地可以計量和比較。

威廉姆森從交易的維度分析了交易的特性，進(jìn)一步細(xì)化和一般化“交易”，從而交易的經(jīng)濟(jì)分析具有可操作性。“交易之發(fā)生，源于某種物品或服務(wù)從一種技術(shù)向另一種技術(shù)邊界的轉(zhuǎn)移。此時，一個行為階段結(jié)束，另一個行為階段開始?！币豁椈顒釉谝粋€活動過程向下一個活動過程轉(zhuǎn)移，即由上一個階段向下一階段移交，這一過程就是交易。交易由維度限定，交易相異的主要維度是資產(chǎn)專用性、不確定性程度以及交易頻率。其中，資產(chǎn)專用性最為重要。根據(jù)專用性程度，資產(chǎn)可以分為三類：通用資產(chǎn)、專用性資產(chǎn)以及介于二者之間的混合型資產(chǎn)。專用性資產(chǎn)是為支持某項特殊交易而進(jìn)行的耐久性投資，一旦形成很難轉(zhuǎn)移到其他用途上。如果過早中止，所投入的資產(chǎn)可能無法補償。資產(chǎn)專用性實際測量某一資產(chǎn)對交易的依賴性，資產(chǎn)專用性越強，越需要交易雙方建立一種穩(wěn)定、持久地契約關(guān)系，主要有三類：一是資產(chǎn)本身的專用性；二是資產(chǎn)地理區(qū)位的專用性；三是人力資本專用性。

一般認(rèn)為，在交易過程中，交易雙方既要面臨來自環(huán)境或市場的不確定性，又要面臨來自交易雙方行為的不確定性。環(huán)境或市場的不確定性指市場未來狀況的不確定性，而策略性地隱瞞、掩蓋或扭曲信息等機會主義行為也引起不確定性。在不同的交易中，不確定性產(chǎn)生的作用和約束交易的程度不同，往往不確定性對一次性交易的影響相對較小，而對長期交易的影響較大。交易不確定性的存在，致使交易決策必須具有適應(yīng)性、連續(xù)性，必須具有弱化這種不確定性的相應(yīng)規(guī)制結(jié)構(gòu)。

交易頻率在時間的連續(xù)性上表現(xiàn)了交易的狀況，可以分為一次、數(shù)次、以及經(jīng)常三類，影響交易的成本和收益，對組織制度的選擇具有重要影響。交易頻率越高，交易的規(guī)制結(jié)構(gòu)的費用越能得到補償。資產(chǎn)專用性、不確定性程度以及交易頻率獨立或組合影響交易行為。在不同的交易維度下，具有不同形式的契約行為和規(guī)制結(jié)構(gòu)。

如根據(jù)交易頻率不同，將交易分為偶然交易與經(jīng)常性交易，而根據(jù)資產(chǎn)專用性不同，將交易可分為非專用性交易、中等專用性交易、以及高度專用性交易，同時根據(jù)交易的頻率和資產(chǎn)專用性的分類進(jìn)行組合，可以形成偶然的非專用性交易、經(jīng)常的非專用性交易、偶然的中等專用性交易、經(jīng)常的中等專用性交易、偶然的高度專用性交易、以及經(jīng)常的高度專用性交易。

交易的治理方式取決于三個因素：不確定性、交易頻率和資產(chǎn)專用性程度。若排除不確定性，治理結(jié)構(gòu)的選擇取決于資產(chǎn)專用性程度和交易頻率。治理結(jié)構(gòu)可劃分為四類：第一，市場治理，它進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的市場交易；第二，多方治理，通過簽訂合同和引入中介，比如會計審核、法律顧問等，保證完成交易；第三，雙方治理，無需第三方介入，交易雙方通過簽訂長期交易合同維持交易；第四，統(tǒng)一治理，在一個統(tǒng)一的組織中按照事先的計劃安排交易活動。治理結(jié)構(gòu)需與交易相匹配，這四種治理都有存在的必要性，不能說哪種結(jié)構(gòu)更合理。如用簡單的治理結(jié)構(gòu)解決復(fù)雜的交易問題會把事情弄亂，而用復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)解決簡單的交易問題會提高成本；交易的屬性不同，治理結(jié)構(gòu)（即組織成本與組織的權(quán)能）相應(yīng)不同。不同的交易需不同的治理結(jié)構(gòu)與之相匹配。如表1：

表1：交易結(jié)構(gòu)

不涉及資產(chǎn)專用性時，不論資產(chǎn)交易頻率高低，市場上有許多供貨商或需求者，供需雙方無需與任何人簽訂合同便可輕易交易，因而可以標(biāo)準(zhǔn)的市場治理結(jié)構(gòu)完成該交易。當(dāng)交易中等程度專用性的資產(chǎn)時，資產(chǎn)一旦投入便難于改變用途，以某種相對固定的合同約束雙方的行為，引入中介確保合同的執(zhí)行，偶然的交易可以三方治理的結(jié)構(gòu)完成；但是對于經(jīng)常的交易，雙方彼此了解，無需第三方介入，雙方治理便可完成交易。專用性強的資產(chǎn)，用途單一，資產(chǎn)的沉沒性越大，交易中的任何波動或不確定性對雙方損失重大，宜采用統(tǒng)一治理的方式。

交易成本可定義為 “獲得準(zhǔn)確的市場信息所需要付出的費用以及談判和經(jīng)常性契約的費用”（科斯，1960）。交易成本是談判、簽約、以及履行合同的費用。為了將“交易成本”定義為可操作的層次，威廉姆森將影響或決定交易成本的因素歸納、區(qū)分為不同性質(zhì)的兩類：第一類為交易因素，即資產(chǎn)專用性、不確定性、以及潛在交易對手的數(shù)量和交易發(fā)生的頻率，這些主要涉及有關(guān)市場的環(huán)境和交易的技術(shù)結(jié)構(gòu)所含有的特點；第二類是人的因素，即有限理性和機會主義傾向。這兩類因素會產(chǎn)生或增加交易費用。在有限理性、機會主義行為、未來不確定性、以及交易的小數(shù)目條件這四種基本因素綜合作用下，市場作為一種交易管理機制會因交易成本過高而失效。交易成本包括度量、界定和保證產(chǎn)權(quán)（提供交易條件）的費用、發(fā)現(xiàn)交易對象和交易價格的費用、討價還價的費用、訂立交易合約的費用、執(zhí)行交易的費用、監(jiān)督違約行為并對之制裁的費用、維護(hù)交易秩序的費用。

在指出交易的特性后，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)從交易成本最小化方面探討可能采用的治理結(jié)構(gòu)。在簡化形成的假設(shè)基礎(chǔ)上，建立交易與治理結(jié)構(gòu)的匹配，并進(jìn)行實證分析。其目的在于探討企業(yè)與市場之間的關(guān)系、企業(yè)產(chǎn)生和變化的根本原因、企業(yè)和市場作為一種管理機制的局限性和互補性。交易成本理論認(rèn)為，市場和企業(yè)相互替代、不是相同的交易機制；企業(yè)取代市場實現(xiàn)交易有可能減少交易的成本；市場交易成本的存在決定了企業(yè)的存在；企業(yè)在“內(nèi)化”市場交易的同時產(chǎn)生額外管理費用，當(dāng)管理費用的增加與交易成本節(jié)省的數(shù)量相等時，企業(yè)的邊界趨于平衡；交易成本的存在及企業(yè)節(jié)省交易成本的努力是資本主義企業(yè)結(jié)構(gòu)演變的唯一動力。

相對于其他方法，交易成本理論更注重微觀分析，在行為假設(shè)時更為慎重，首次提出資產(chǎn)專用性并用于解釋問題，更加依靠制度的比較分析。造成各交易存在成本差異的關(guān)鍵是交易的頻率、不確定性、以及資產(chǎn)專用性，市場、混合型組織、私有機構(gòu)、公有機構(gòu)這些一般治理模式由一系列屬性所界定，每一模式都表現(xiàn)為成本、競爭力上的離散的結(jié)構(gòu)性差異，治理的關(guān)鍵屬性包括激勵強度、行政規(guī)制、以及適用的契約法律。

改革開放以來，考慮到高等教育具有公共產(chǎn)品的一些特性，在高等學(xué)校教育資源的配置上國家仍然以行政機制為主。此外，在高等學(xué)校教育資源配置市場化、產(chǎn)業(yè)化的呼聲下，高等學(xué)校后勤等領(lǐng)域進(jìn)行了市場化嘗試。對于高等學(xué)校教育資源的配置，何時使用市場機制，何時使用行政機制，從而政府如何干預(yù)？這是一個重要的問題。從資產(chǎn)專用性看，市場機制與行政機制孰優(yōu)孰劣，關(guān)鍵看不確定性、交易頻率和資產(chǎn)專用性強弱如何。采用哪種機制并不是目的，根本目的在于減少交易成本，增加社會福利。不確定性與人的有限理性和投機性有關(guān)，需根據(jù)實際情況連續(xù)性決策，很難一一羅列所有情況并事先確定適當(dāng)?shù)牟呗?。高等學(xué)校部分教育資源交易頻率低，比如，院士、知名學(xué)者；部分教育資源交易頻率高，比如，新聘任教師。一旦確定不確定性、交易頻率，資產(chǎn)專用性決定高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)，從而便清楚政府干預(yù)高等學(xué)校的方式。因而，采用交易成本理論分析政府對高等學(xué)校的干預(yù)具有合理性。

三、高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)

政府對高等教育進(jìn)行干預(yù)的合法性已經(jīng)不容質(zhì)疑，現(xiàn)代社會中高等教育如此重要，不能完全留給教授們決定(布魯貝克,2006)，同樣，因為高等教育太重要了，也不能完全交給政府決定(王建華,2014)。確定政府干預(yù)高等教育的邊界可以防止這個政府這只手伸的太長，確保高等教育的正常運行。

政府，作為一種非經(jīng)濟(jì)組織對高等教育進(jìn)行干預(yù)，能夠?qū)⑼耆袌龌顒油獠啃?yīng)內(nèi)在化，減少市場交易成本，但它存在機會主義和有限理性而導(dǎo)致的失靈所帶來的成本和干預(yù)高等教育的各項支出費用。因而政府干預(yù)可以減少市場負(fù)外部效應(yīng)，合理的界定政府干預(yù)高等教育的邊界可以有效降低市場交易成本。當(dāng)政府干預(yù)高等教育的總成本超過市場的交易費用時，其降低外部效應(yīng)的程度和效應(yīng)不足以抵消自身成本的消耗時，市場配置資源有效率，應(yīng)當(dāng)讓市場機制發(fā)揮作用，降低政府干預(yù)。相反，當(dāng)市場交易活動產(chǎn)生的成本大于政府宏觀調(diào)控的成本時，應(yīng)當(dāng)依靠政府組織調(diào)解高等教育，降低市場配置。關(guān)于政府干預(yù)高等教育的邊界的確定，可以借助交易成本理論，從而找出政府和市場在高等教育運行中的邊界。

治理是政府制定或執(zhí)行規(guī)則、提供服務(wù)的能力（福山，2013）。高等教育的治理制度是在高等學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)內(nèi)外各個層面控制高等教育資源配置的一系列的政策、程序和決策單位(Benjamin，et al.,1993)。這個定義包含結(jié)構(gòu)控制和社會控制兩個系統(tǒng)。政府治理高等學(xué)校即政府委托教育主管部門治理高等學(xué)校，教育主管部門行使權(quán)力并對高等學(xué)校的重大事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。

政府向高等學(xué)校提供一定的物力、人力、財力，高等學(xué)校向政府提供市場需求的合格人才、向國家提供一定的科研成果、并向社會提供服務(wù)功能。以下試圖選擇交易作為分析單位，引入交易的有限理性、機會主義以及資產(chǎn)專用性三個關(guān)鍵變量，從人力、財力、物力等方面，借助交易成本理論，探討高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，以與相應(yīng)的交易相匹配，從而為下一部分探討政府干預(yù)高等學(xué)校奠定基礎(chǔ)。

（一）政府-高等學(xué)校的交易及成本

政府向高等學(xué)校提供一定的物力、人力、財力，而高等學(xué)校向政府提供市場需求的合格人才、向國家提供一定的科研成果、并向社會提供服務(wù)功能。在這個過程中，政府-高等學(xué)校的交易成本可被分為協(xié)調(diào)成本以及激勵成本兩大類（周雪光，2003），見表 2。

表2：政府-高等學(xué)校的交易成本

第一類是協(xié)調(diào)成本。不同的經(jīng)濟(jì)活動、不同的協(xié)調(diào)方式具有不同的協(xié)調(diào)成本。從高等學(xué)校培養(yǎng)人才這項功能看，政府須提供工資償付教師、職工勞務(wù)以及委任高校領(lǐng)導(dǎo)管理高等學(xué)校的教育和教學(xué)工作。從高等學(xué)?？茖W(xué)研究這項功能看，政府為了有效地管理高等學(xué)校從事科學(xué)研究，需設(shè)立科研項目、設(shè)置專門的科學(xué)研究管理部門和委任領(lǐng)導(dǎo)管理高等學(xué)校的科研活動。從高等學(xué)校社會服務(wù)這項功能看，政府需設(shè)立科技開發(fā)或科技成果轉(zhuǎn)化平臺、償付教師或高校職工科技開發(fā)或科技轉(zhuǎn)化津貼、需設(shè)置專門的管理部門以及委任領(lǐng)導(dǎo)管理高等學(xué)校的科技開發(fā)或科技成果轉(zhuǎn)化。

第二類是激勵成本。提高高等學(xué)校教育資源的配置效率，關(guān)鍵在于形成強有力的激勵機制，以約束高等學(xué)校教師或職工的“偷懶”、“搭便車”等行為，激勵其不斷探索和創(chuàng)造高深知識。為了監(jiān)督政府有效地管理高等學(xué)校，往往設(shè)置專門的督導(dǎo)委員會，比如，國家和省級教育督導(dǎo)機構(gòu)，督導(dǎo)教育管理機構(gòu)對高等學(xué)校的教育管理；國家和省級科技督導(dǎo)機構(gòu)，督導(dǎo)科技管理機構(gòu)對高等學(xué)校的科技管理。為了激勵高校領(lǐng)導(dǎo)對高等學(xué)校的管理，政府提供相應(yīng)的晉升制度以及機會。因而激勵成本包括督導(dǎo)機構(gòu)、激勵政策以及績效工資。

（二）高等學(xué)校教育資源的資產(chǎn)專用性分析

為了使交易成本具有可操作性，引入?yún)^(qū)分交易的三個維度，即資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率。無論是物力資源、財力資源、人力資源還是無形資源，任何資源都具有資產(chǎn)專用性，而且存在強弱區(qū)別。資產(chǎn)專用性是“資產(chǎn)在沒有價值損失的前提下能夠被不同使用者用于不同投資場合的能力”。判斷某一資產(chǎn)是否具有專用性，主要看該資產(chǎn)是否屬于用途可變的資產(chǎn)，還是用途不可變的資產(chǎn)，只有那些用途不可變的資產(chǎn)才具有專用性質(zhì)（威廉姆森，1985，1989）。高等學(xué)校的教育資源包括物力資源、財力資源和人力資源，分別分析資產(chǎn)的專用性強弱程度，分析結(jié)果如下表3：

表3：高等學(xué)校教育資源的資產(chǎn)專用性強弱程度分析

（三）高等學(xué)校教育資源的交易頻率分析

在高等學(xué)校里，有些教育資源交易頻率較高，而另一些交易資源較低。對于物力資源，新校區(qū)建設(shè)、高尖精密儀器的采購交易頻率較低，而學(xué)生就餐、辦公室采購日用品等交易頻率很高。對于人力資源，兩院院士、知名學(xué)者、專家的聘任頻率很低，新教師的聘任頻率高，而后勤人員交易頻率更高。

在高等學(xué)校，管理人員、教師、職工的機會主義往往導(dǎo)致行為的不確定性。一旦明確高等學(xué)校教育資源的交易頻率、不確定性，教育資源的資產(chǎn)專用性決定管理結(jié)構(gòu)。如根據(jù)交易頻率不同，將交易分為偶然交易與經(jīng)常性交易，而根據(jù)資產(chǎn)專用性不同，將交易可分為非專用性交易、中等專用性交易、以及高度專用性交易，同時根據(jù)交易的頻率和資產(chǎn)專用性的分類進(jìn)行組合，可以形成偶然的非專用性交易、經(jīng)常的非專用性交易、偶然的中等專用性交易、經(jīng)常的中等專用性交易、偶然的高度專用性交易、以及經(jīng)常的高度專用性交易。

（四）高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)

高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)受到不確定性、交易頻率、以及資產(chǎn)的專用性（見表2）影響。治理結(jié)構(gòu)需與交易相匹配，簡單的治理結(jié)構(gòu)難于解決復(fù)雜的交易問題，而復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)解決簡單的交易問題成本升高。不同的交易需要與不同的治理結(jié)構(gòu)相匹配。交易的屬性不同，相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也不同。

對于物質(zhì)資源，高等學(xué)校的后勤資產(chǎn)如學(xué)生宿舍、食堂等資產(chǎn)專用性較低，采用市場化的治理模式；高等學(xué)校的教室等資源具有中等強度的資產(chǎn)專用性，根據(jù)實際情況，通過簽訂長期合同等方式；而高等學(xué)校中的高精尖實驗設(shè)備資產(chǎn)專用性非常強，宜采用一體化治理模式。

與一般物質(zhì)生產(chǎn)企業(yè)不同，物質(zhì)資源在高等學(xué)校中只起輔助作用，高等學(xué)校教育資源的主體是人力資本。對于人力資本，高等學(xué)校的院士、知名教授、高校領(lǐng)導(dǎo)等資產(chǎn)專用性最強，宜采取統(tǒng)一治理模式；高等學(xué)校中的后勤人員（例如宿舍管理員）資產(chǎn)專用性較弱，宜采取市場化的治理模式；而高等學(xué)校的中層行政管理人員，資產(chǎn)專用性位于前二者之間，可以采取雙方治理或三方治理的方式。

引入資產(chǎn)專用性，根據(jù)有限理性、投機行為狀況，以人力資源為例，分如下四種情形，討論高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)，詳見表4。為了使得交易成本最小化，相應(yīng)的解決辦法不一樣（周雪光，2003；郭訓(xùn)華，2009）。

表4：交易成本下高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)分析

第一種情形，教授、專家、高校領(lǐng)導(dǎo)等資產(chǎn)專用性強，如果他們存在投機行為、理性無限，但人們可以預(yù)測問題，因而可以通過“計劃”設(shè)計制度解決這些問題。資產(chǎn)專用性通過影響人的行為屬性影響交易成本的高低。如果人絕對理性，一切風(fēng)險可以及時洞察與排除。事實上，人的理性往往有限。

第二種情形，教授、專家、高校領(lǐng)導(dǎo)等資產(chǎn)專用性強，如果他們沒有投機行為、且理性有限，人們可以依賴“承諾”解決存在的問題。

第三種情形，教輔人員、后勤人員等資產(chǎn)專用性弱，如果他們具有投機行為、且理性有限，人們可以通過市場競爭解決存在的問題。

第四種情形，教授、專家、高校領(lǐng)導(dǎo)等資產(chǎn)專用性強，如果他們存在投機行為、以及理性有限，人們可以通過構(gòu)建制度解決存在的問題。

對上述專用性強的教授、專家、高校領(lǐng)導(dǎo)等治理為例，可以分為三種情況進(jìn)行分析交易成本，如圖1：第一種情況，沒有風(fēng)險（即 R=0）、無需防范措施，記為情況 A，其成本設(shè)為CA。在“有風(fēng)險”（即 R＞0）時，分為兩種情況：一種情況（即第二種情況）沒有防范措施（即P=0），記為情況B，其成本為CB；另一種情況（即第三種情況）有防范措施（即P＞0），記為情況C，其成本為CC。在情況A下，管理沒有風(fēng)險、無需防范措施，交易成本CA最低；而在情況B下，交易有風(fēng)險（R）但無防范措施，交易成本（風(fēng)險成本）大于在情況C有防范措施的交易成本，CC〈CB。

四、政府對高等學(xué)校的干預(yù)邊界

高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)不同,其交易成本也應(yīng)該不同。政府干預(yù)高等學(xué)校時,以交易成本最小化的效率機制為依據(jù),政府選擇不同的干預(yù)形式和行為,以與各種治理結(jié)構(gòu)相匹配,因而交易成本最小化的效率機制決定政府干預(yù)高等學(xué)校的組織形式、工作效率以及發(fā)展速度,進(jìn)而相應(yīng)地決定政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界設(shè)置。

圖1：舉例

以上引入交易的有限理性、機會主義以及資產(chǎn)專用性，從高等學(xué)校的物力、財力、人力三個方面，從交易成本的視角，具體闡釋了與高等學(xué)校各類交易相匹配的高校治理結(jié)構(gòu)，以下進(jìn)一步從高等學(xué)校的物力、財力、人力三個方面闡釋政府對高等學(xué)校進(jìn)行干預(yù)，以期與高等學(xué)校各種治理結(jié)構(gòu)相匹配。

對于物質(zhì)資源，高等學(xué)校的后勤資產(chǎn)如學(xué)生宿舍、食堂等資產(chǎn)專用性較低，高等學(xué)校采用市場化的治理模式，政府宜采用改善市場環(huán)境、改進(jìn)招標(biāo)制度的方式干預(yù)高等學(xué)校；高等學(xué)校的教室等資源具有中等強度的資產(chǎn)專用性，根據(jù)實際情況，高等學(xué)校通過簽訂長期合同等方式，政府宜采用完善統(tǒng)籌管理機制以及監(jiān)督機制的干預(yù)高等學(xué)校；而高等學(xué)校中的高精尖實驗設(shè)備資產(chǎn)專用性非常強，高等學(xué)校宜采用一體化治理模式，政府宜采用完善供給機制、統(tǒng)籌管理機制的方式干預(yù)高等學(xué)校。（見表5）

表5：物力資源高校治理結(jié)構(gòu)

對于財力資源，可自由支配收益等經(jīng)常性資產(chǎn)專用性弱，高等學(xué)校采用市場化的治理模式，政府宜采用改善市場環(huán)境、改進(jìn)招標(biāo)制度的方式干預(yù)高等學(xué)校；國家行政事業(yè)費等經(jīng)常性資產(chǎn)專用性中等，高等學(xué)校宜采用雙方治理的模式，政府宜采用國家投資為主、多方位融資的方式干預(yù)高等學(xué)校；?？顚Ｓ觅Y金等經(jīng)常性資產(chǎn)專用性強，高等學(xué)校宜采用統(tǒng)一治理的模式，政府宜采用供給機制、統(tǒng)籌管理干預(yù)高等學(xué)校。（見表6）

表6：財力資源高校治理結(jié)構(gòu)

對于人力資本，高等學(xué)校的院士、知名教授、高校領(lǐng)導(dǎo)等資產(chǎn)專用性最強，高等學(xué)校采取統(tǒng)一治理模式，政府宜采用完善激勵機制、人才培養(yǎng)和競爭機制的方式干預(yù)高等學(xué)校；高等學(xué)校中的后勤人員（例如宿舍管理員）資產(chǎn)專用性較弱，高等學(xué)校宜采取市場化的治理模式，政府宜采用改善市場環(huán)境、改進(jìn)招標(biāo)制度、聘任機制的方式干預(yù)高等學(xué)校；而高等學(xué)校的中層行政管理人員，資產(chǎn)專用性位于前二者之間，高等學(xué)?？梢圆扇‰p方治理或三方治理的方式，政府宜采用改善聘任機制、晉升機制的方式干預(yù)高校。（見表7）

表7：人力資源高校治理結(jié)構(gòu)

此外，作為一種非經(jīng)濟(jì)組織，政府對高等學(xué)校進(jìn)行干預(yù)，能夠?qū)⑼耆袌龌顒油獠啃?yīng)內(nèi)在化，減少市場交易成本，但其仍然存在機會主義和有限理性而導(dǎo)致的失靈所帶來的成本和干預(yù)高等學(xué)校的各項支出費用。因而政府干預(yù)可以減少市場負(fù)外部效應(yīng)，合理的界定政府干預(yù)高等學(xué)校的邊界可以有效降低市場交易成本。當(dāng)政府干預(yù)高等學(xué)校的總成本超過市場的交易成用時，其降低外部效應(yīng)的程度和效應(yīng)不足以抵消自身成本的消耗時，市場配置資源具有效率，應(yīng)讓市場機制發(fā)揮作用，降低政府干預(yù)。相反，當(dāng)市場交易活動產(chǎn)生的成本大于政府宏觀調(diào)控的成本時，應(yīng)依靠政府組織調(diào)解高等學(xué)校，降低市場配置。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，政府對高等學(xué)校干預(yù)的邊界體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）改善市場環(huán)境，減小物力資本交易成本

改善市場環(huán)境，支持高等學(xué)校普通設(shè)備實行市場化管理，改進(jìn)招標(biāo)制度，完善高等學(xué)校高、精教學(xué)科研設(shè)備招投標(biāo)措施，并提高高、精設(shè)備的使用效率。政府完善競爭適度的教師聘任制度，鼓勵高等學(xué)校實行聘任制，對新聘教師實行市場化。構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)格的教師、領(lǐng)導(dǎo)考核晉升機制，即建立績效考核系統(tǒng)、與之相匹配的薪酬系統(tǒng)、以及明確暢通的晉升渠道，推行教授終身制。政府改善市場環(huán)境，支持高等學(xué)校對教學(xué)輔助人員實行市場化機制，高校教學(xué)輔助人員聘用納入到市場軌道。

（二）完善激勵機制，穩(wěn)定資產(chǎn)專用性強的人力資本

資產(chǎn)專用性強的人力資本，比如，院士、資深教授、專家學(xué)者、高級管理人員，只有在合適的時間與地點，與合適的團(tuán)隊等其他資源相匹配方能發(fā)揮作用，否則降低價值，造成人力資本閑置浪費。改變高等學(xué)校剩余控制權(quán)、索取權(quán)（Hart，1986，1990）的配置是提高高等學(xué)校教育資源配置效率的關(guān)鍵。政府要完善、形成一種強有力的激勵機制，約束高等學(xué)校內(nèi)部成員“偷懶”、“搭便車”等行為，便可以激勵院士、資深教授、專家學(xué)者、高級管理人員不斷創(chuàng)造高深知識。

（三）改變政府投入方式，科學(xué)分配財力資源

盡管我國高等學(xué)校的教育資源的投資主體走向多元化，由單一得政府投入不斷轉(zhuǎn)化為政府、企業(yè)、個人、社會等多方面投入，但仍需不斷開拓權(quán)力共享的多元籌資渠道，不斷完善以國家投資為主，拓展多元融資渠道，比如，股份制改造后上市，發(fā)行教育債券，建立教育投資基金。在高等教育資源的分配中，政府可以適當(dāng)引入市場競爭機制，讓高等學(xué)校之間、高等學(xué)校院系之間爭取國家財政資源、社會資源、吸引優(yōu)秀生源以及提高辦學(xué)自主權(quán)，以緩和高等教育高速發(fā)展與財政投入的矛盾。

（四）統(tǒng)籌管理和監(jiān)督，避免三種資源的結(jié)構(gòu)性浪費

目前，高等學(xué)校物力、財力、人力資源浪費比較嚴(yán)重，此外，高等學(xué)校之間、高等學(xué)校院系之間資源共享機制有待改善，避免資源重復(fù)建設(shè)從而嚴(yán)重浪費。這些都是提高高等教育資源利用效率的重要方面。因而，政府可以完善物力、財力、人事聘任、干部提拔等統(tǒng)籌管理機制以及合理的監(jiān)督機制，提高統(tǒng)籌管理強度，增強政府“監(jiān)督”力度，以利于解決隱蔽行為、避免高等學(xué)校資源的結(jié)構(gòu)性浪費。

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黎紅（1975-），女，湖北宜昌人，武漢工程大學(xué)高等教育研究所副所長，副研究員，華中科技大學(xué)教育博士，主要從事高等教育管理研究；葉芃（1965-），男，湖北仙桃人，武漢工程大學(xué)二級教授，教育學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，主要從事高校思想政治教育和高等教育管理研究；張浩正（1987-），男，河南周口人。華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士生，主要從事高等教育理論研究。