淺談未成林地自然災(zāi)害損失調(diào)查與核定

桂來庭，張萬林

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014)

淺談未成林地自然災(zāi)害損失調(diào)查與核定

桂來庭，張萬林

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014)

介紹了未成林地概念和成林年限標準，解釋了未成林地災(zāi)害受損申報前提、受損面積認定原則、受損面積分類、受損程度等級劃分及恢復(fù)重建的規(guī)定，提出了關(guān)于受災(zāi)特點及影響分析的建議。

未成林地；成林年限；自然災(zāi)害；災(zāi)損調(diào)查

未成林地是重要的后備森林資源，是實現(xiàn)“十三五”森林資源增長目標的基礎(chǔ)保障。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多[1]，近10年來重特大自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，給森林資源和營造林造成重大損失。如何應(yīng)對自然災(zāi)害，切實鞏固好生態(tài)建設(shè)成果是一個十分現(xiàn)實的問題。2012年國家林業(yè)局出臺了《未成林地自然災(zāi)害受損核定辦法(試行)》(林造發(fā)〔2012〕323號，以下簡稱《辦法》)，為逐步建立未成林地自然災(zāi)害受損的調(diào)查、報告、評估和應(yīng)急處理機制打下了基礎(chǔ)?！掇k法》出臺后，國家林業(yè)局于2015年和2017年先后對遼寧省、甘肅省小隴山林業(yè)實驗局未成林造林地重度受損面積進行了核定，有效地支援了受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建。本文依據(jù)《辦法》，結(jié)合國家級調(diào)查核定工作實踐，在簡要介紹未成林地自然災(zāi)害受損面積調(diào)查核定基本程序和方法的同時，著重闡述災(zāi)損調(diào)查與申報工作中應(yīng)注意的問題。

1 未成林地及成林年限

1.1 未成林地概念

“未成林造林地”是較早使用的專業(yè)術(shù)語，“未成林地”則是2004年首次界定，即“指未達到有林地標準但有成林希望的林地”，包括“未成林造林地和未成林封育地”[2]?！拔闯闪衷炝值亍睂?yīng)不到成林年限的人工造林和飛播造林，“未成林封育地”則對應(yīng)不到成林年限的封山育林(或人工促進天然更新)。2014年修訂的《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》，不再使用“未成林地”和“未成林封育地”兩個專業(yè)術(shù)語，而“未成林造林地”則繼續(xù)沿用。

自然災(zāi)害對人工造林、飛播造林和封山育林均會造成損失，因此，“未成林地”這一術(shù)語在災(zāi)損申報和核定工作中繼續(xù)使用。考慮到“未成林造林地”“未成林地”均為專業(yè)術(shù)語，在向社會公布災(zāi)害損失信息時，使用“造林損失”更為通俗。

1.2 成林年限相關(guān)規(guī)定

《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》對人工造林、飛播造林和封山育林三種營造林方式的成林年限作了規(guī)定，詳見表1[2]。需要說明的是，2014年修訂的《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》保留了2004年修訂的人工造林、飛播造林成林年限標準，封山育林成林年限的相關(guān)內(nèi)容則沒有保留。各省森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定對成林年限也有具體要求，在災(zāi)損調(diào)查和申報時，可采用本省規(guī)定的成林年限。

表1 不同營造方式成林年限表a營造方式年降水量400mm以上地區(qū)南方北方喬木灌木喬木灌木年降水量400mm以下地區(qū)喬木灌木封山育林飛播造林人工造林直播植苗、分殖5～83～65～104-68～155～85～74～75～8 5～77～105～73～82～64～8 3～64～104～82～52～42～6 2～53～8 3～6 注：慢生樹種取上限，速生樹種取下限；短輪伐期用材林由各省自行規(guī)定；大苗造林由各省自行規(guī)定，但至少經(jīng)過1個生長季，或者1a以上；青藏高原參照北方地區(qū)。

根據(jù)成林年限標準，在災(zāi)損調(diào)查和申報工作中應(yīng)注意慢生樹種與速生樹種成林年限的差別，以400 mm年降水量以下地區(qū)為例，已滿4 a的楊樹造林不能作為災(zāi)損調(diào)查與申報的對象，而比楊樹早4 a造林的樟子松未成林造林地卻是災(zāi)損調(diào)查與申報的對象。因此，在災(zāi)損縣級自查和省級核查時，應(yīng)根據(jù)造林樹種來確定具體調(diào)查哪些年度的造林損失，而不能不分樹種統(tǒng)一規(guī)定調(diào)查年限。此外，災(zāi)害發(fā)生當年的新造林可能還沒有統(tǒng)計上報面積，但新造林同樣是未成林地，因災(zāi)遭受損失也應(yīng)納入災(zāi)損調(diào)查和申報范圍。

2 未成林地災(zāi)害受損申報前提

《辦法》規(guī)定“未成林地自然災(zāi)害受損申報核定的前提是，發(fā)生的自然災(zāi)害等級較高，縣級(含縣級)以上人民政府或人民政府設(shè)立的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機構(gòu)啟動了應(yīng)急響應(yīng)?！奔窗l(fā)生自然災(zāi)害并啟動了應(yīng)急響應(yīng)的情況下才能申報未成林地損失。

我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理制度比較完善，出臺了一系列管理規(guī)定和相關(guān)標準，主要有：《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標準(試行)》(《重大氣象災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)啟動等級》《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《國家處置重特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》《重大林業(yè)生態(tài)破壞事故應(yīng)急預(yù)案》《重大外來林業(yè)有害生物災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》等。我國實行的是以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制，在分級負責上，根據(jù)自然災(zāi)害影響范圍和強度災(zāi)度級別，分別由中央、省、市、縣四級政府負責，四級政府均設(shè)有應(yīng)急管理機構(gòu)[1]。

近3年來，主要是嚴重旱災(zāi)對未成林造林地造成重大損失，2015年遼寧省和2017年甘肅省申報的均是嚴重旱災(zāi)未成林造林地受損面積，兩省均啟動了省級層面的應(yīng)急響應(yīng)。這期間，也有單位申報了因林業(yè)有害生物未成林造林地損失的情況，但根據(jù)申報材料所提供的情況，受災(zāi)地區(qū)林業(yè)有害生物發(fā)生的范圍和程度，尚未達到《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》相關(guān)規(guī)定，沒有啟動應(yīng)急響應(yīng)，故國家林業(yè)局未對申報單位的未成林造林地損失面積進行核定。為規(guī)范申報工作，以下著重介紹《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》的主要內(nèi)容。

2005年國家林業(yè)局《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》，后根據(jù)2015-11-24國家林業(yè)局令第38號修改?！锻话l(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》規(guī)定：突發(fā)林業(yè)有害生物事件是指發(fā)生爆發(fā)性、危害性或者大面積的林業(yè)有害生物危害事件，包括：①林業(yè)有害生物直接危及人類健康的；②從國(境)外新傳入林業(yè)有害生物的；③新發(fā)生林業(yè)檢疫性有害生物疫情的；④林業(yè)非檢疫性有害生物導(dǎo)致葉部受害連片成災(zāi)面積1萬hm2以上、枝干受害連片成災(zāi)面積0.1萬hm2以上。突發(fā)林業(yè)有害生物事件分為一級和二級，直接危及人類健康的突發(fā)林業(yè)有害生物事件為一級，一級突發(fā)林業(yè)有害生物事件以外的其他突發(fā)林業(yè)有害生物事件為二級；一級突發(fā)林業(yè)有害生物事件由國家林業(yè)局確認，二級突發(fā)林業(yè)有害生物事件由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門確認。國家林業(yè)局或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門負責組織專家和有關(guān)人員對縣級人民政府林業(yè)主管部門報告的情況進行調(diào)查和論證，確認是否屬于林業(yè)有害生物事件；經(jīng)確認屬于一級突發(fā)林業(yè)有害生物事件的，國家林業(yè)局應(yīng)當啟動應(yīng)急預(yù)案，經(jīng)確認屬于二級突發(fā)林業(yè)有害生物事件的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當啟動應(yīng)急預(yù)案[3]。

3 未成林地受損面積的認定

《辦法》規(guī)定，未成林地自然災(zāi)害核定必須經(jīng)過縣級自查、省級核查和國家核定三個程序，其中國家核定在審核地方申報材料后，依據(jù)縣級自查和省級核查成果，按規(guī)定比例抽取申報受損面積逐地塊進行現(xiàn)地調(diào)查，按統(tǒng)計匯總結(jié)果認定受損面積。

3.1 受損面積的認定原則

受損面積的核定需要從三個層面依次進行，一是依據(jù)計劃文件、造林作業(yè)設(shè)計說明書和縣級自查成果材料，核對申報的受損面積是否屬于中央投入或貸款造林項目；二是依據(jù)林業(yè)統(tǒng)計口徑上報的中央投資或貸款造林項目年度造林面積，核對申報的受損面積是否符合常理，營造林時間是否超出成林年限；三是抽取經(jīng)縣級自查和省級核查的受損小班，逐塊核對受損小班位置是否與作業(yè)設(shè)計一致，造林密度是否達到合理初植密度標準，造林撫育管理措施是否到位，并逐塊調(diào)查受損程度等級，量測受損面積。

經(jīng)過三個層面的核實，有以下五種情形之一的面積不予核定： ①不屬于未成林地的面積； ②輕度受損面積； ③不屬于中央投資或貸款造林的面積； ④因?qū)嶋H造林株數(shù)低于最低合理初植密度、造林后期撫育管護措施不落實，以及其它人為因素導(dǎo)致?lián)p失或達不到合格標準的面積； ⑤虛報或重復(fù)上報的面積。近年國家級核定發(fā)現(xiàn)的主要錯誤有：一是將地方投入的造林項目受損面積納入申報范圍；二是縣級自查沒有對受損小班面積認真測量，直接依據(jù)小班設(shè)計面積申報。

3.2 受損面積的分類統(tǒng)計

為滿足管理需要，便于災(zāi)后恢復(fù)重建，《辦法》要求申報受損面積應(yīng)按不同造林項目和不同年度分類統(tǒng)計。不同造林項目依據(jù)計劃文件等容易區(qū)分，年度則容易混淆。《辦法》規(guī)定的年度包括造林年度和計劃年度，兩者存在區(qū)別。造林年度以統(tǒng)計年度為依據(jù)，即將統(tǒng)計上報的年度作為造林年度，以分清不同造林年限的受損程度，便于掌握未成林地災(zāi)害損失的實際情況和一般性規(guī)律；計劃年度則是指計劃下達的年度，其依據(jù)是計劃文件，據(jù)此分清受損面積屬于哪個年度的計劃，便于管理部門掌握災(zāi)后計劃完成情況，及時作出調(diào)整。由于計劃允許跨年度實施，因此計劃面積并不是年度造林面積。如不認真區(qū)分造林年度與計劃年度，容易出現(xiàn)年度間受損面積的混報，導(dǎo)致某個年度受損面積超過年度統(tǒng)計面積的情況，影響災(zāi)害損失的客觀判斷。

3.3 受損程度劃分及恢復(fù)重建規(guī)定

《辦法》將未成林地因災(zāi)受損面積的受損程度劃分為輕度、中度、重度三個等級。受損程度不同，對應(yīng)的恢復(fù)重建規(guī)定也不同，輕度受損面積不影響成林，可不納入恢復(fù)重建規(guī)劃；中度受損面積缺損植株較多，不采取措施則恢復(fù)成林困難，需要及時補植補造。

災(zāi)后恢復(fù)重建主要針對重度受損面積。重度受損面積指營造林失敗或損毀面積，失敗面積仍具備造林條件，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準，重新納入造林計劃；損毀面積已喪失造林條件，由國務(wù)院林業(yè)主管部門商有關(guān)部門核銷，并特別規(guī)定，退耕還林工程未成林地損毀面積核定及重新造林辦法根據(jù)國家退耕還林有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《辦法》同時規(guī)定，因自然災(zāi)害未完成的造林計劃結(jié)轉(zhuǎn)下一年度實施，這里所指的造林計劃為災(zāi)害發(fā)生當年的造林計劃，如出現(xiàn)不能在當年完成的情況時，需要按照規(guī)定的程序于年底以前報告國務(wù)院林業(yè)主管部門。

4 受災(zāi)特點及影響分析

《辦法》沒有特別要求進行受災(zāi)特點及災(zāi)后影響分析，但掌握未成林地受災(zāi)特點，分析災(zāi)害損失對營林生產(chǎn)的影響，對指導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)重建、提高防災(zāi)減災(zāi)能力、促進營造林工作都很有意義。因此，建議在自然災(zāi)害損失調(diào)查與核定工作中，加強受災(zāi)特點及影響分析。

受災(zāi)特點分析，主要從樹種特性、造林年限、造林技術(shù)、立地條件、種苗(種類、產(chǎn)地、苗齡、質(zhì)量等級)、植被配置方式、營造林方式、造林后續(xù)管理等方面，進行受損情況的對比，歸納出同等條件下受災(zāi)較輕的造林技術(shù)和管理措施，找出原因和應(yīng)避免的錯誤，發(fā)現(xiàn)觀念上的誤區(qū)和決策上的失誤。

災(zāi)后影響分析，主要為災(zāi)后恢復(fù)重建、科學安排營造林任務(wù)提供依據(jù)，一是考慮受災(zāi)地區(qū)實際生產(chǎn)能力，合理安排恢復(fù)重建任務(wù)和年度新造林計劃；二是綜合分析受災(zāi)地區(qū)氣候特點，常發(fā)性自然災(zāi)害種類和頻率，結(jié)合受災(zāi)地區(qū)可造林林地質(zhì)量和不同營造林方式受災(zāi)特點，科學選擇能順應(yīng)自然的植被恢復(fù)方式和植被類型，調(diào)整好人工造林、封山育林和飛播造林任務(wù)結(jié)構(gòu)，避免盲目地以人工造林為主而遭受不必要的損失。

5 結(jié)語

建立未成林地自然災(zāi)害受損的調(diào)查、報告、評估和應(yīng)急處理機制是一項全新的工作，需要在實踐中不斷總結(jié)和完善。調(diào)查核定受損面積和受損程度是基礎(chǔ)，科學恢復(fù)重建、提高防災(zāi)減災(zāi)能力、提升營造林管理水平和技術(shù)水平才是根本，需要不斷從自然災(zāi)害中吸取教訓，引導(dǎo)營造林工作進一步符合尊重自然、順應(yīng)自然原則。

[1] 張乃平，夏東海.自然災(zāi)害應(yīng)急管理[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2009:39-40.

[2] 國家林業(yè)局.國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定[S],2004.

[3] 國家林業(yè)局.中國林業(yè)年鑒[M].北京：中國林業(yè)出版社，2016：119-120.

StudyontheSurveyandVerificationofNaturalDisasterDamageinImmatureForestLand

GUI Laiting，ZHANG Wanlin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

The concepts of immature forest land and forest age limitation were introduced in this essay, and the premise of disaster damage report in immature forest land, the principals of damage areas verification, the classification of damage areas, classification of extent of damage and restore were explained, then put forward suggestions on disaster features and analysis of disaster effect.

immature forest land;forest age limitation;natural disaster;disaster damage survey

2017-08-27

桂來庭(1966-)，男，湖南祁陽人，教授級高級工程師，主要從事森林資源監(jiān)測工作。

F 326.20

A

1003-6075(2017)03-0046-03

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2017.03.011