伊拉克重建那些事兒

唐恬波

伊拉克總理阿巴迪10月10日稱，將在今年內(nèi)徹底剿滅伊境內(nèi)極端組織“伊斯蘭國”。隨著打擊“伊斯蘭國”的行動進入尾聲，伊拉克重建也提上議事日程。前不久，有媒體報道稱，伊拉克計劃于明年啟動對在與“伊斯蘭國”戰(zhàn)斗中受損的城鎮(zhèn)的重建工作，預計將耗資1000億美元，部分國際和地區(qū)金融機構計劃于明年初在科威特開會商討融資事宜。

滿目蒼夷的摩蘇爾街頭。

從某種程度上說，伊拉克可能是當代世界折騰與被折騰最久的國家：在20世紀80年代經(jīng)歷了慘烈的兩伊戰(zhàn)爭;海灣戰(zhàn)爭慘敗后遭到嚴厲國際制裁;2003年戰(zhàn)后，國家重建在兵兇戰(zhàn)危中步履蹣跚，并最終因“伊斯蘭國”的崛起而再度中斷?，F(xiàn)在伊拉克從“伊斯蘭國”手中解放全境只是時間問題，隨后就將是其15年內(nèi)的“二次重建”。只是這一次，伊拉克手里的牌要比之前差很多：高油價帶來的滾滾財源、相對和平的外部環(huán)境等利好因素一去不返，而什葉派、遜尼派和庫爾德人對國家前途命運的分歧卻空前嚴重。

水土不服的政治重建

2003年3月，美國聯(lián)合盟友發(fā)動“自由伊拉克”行動，不到兩個月就打垮了薩達姆政權，開始建設伊拉克的新秩序。隨著美國逐步放權，伊拉克人也進行了有限的自主探索與抗爭。然而，伊拉克的國家重建在政治、安全和經(jīng)濟層面都存在明顯缺陷。

在政治制度的構建上，伊拉克的頂層設計不僅沒有強化，反而削弱了本就脆弱的國家認同。首先，強有力的中央政府是國家認同與統(tǒng)一的最大保障，但伊拉克中央政府的權力卻遭到了過于嚴厲的限制。2005年通過的伊拉克新憲法規(guī)定，國家實行聯(lián)邦制，地方首長由本地選舉產(chǎn)生而非中央任命;地方可以修改中央立法的適用，如果央地就權力分配有爭議，多數(shù)時候應以地方為準。這一央地分權的設計本意是要爭取地方勢力對新政權的支持。但由于長期單一制和集權的歷史傳統(tǒng)，以及集中力量進行戰(zhàn)后重建的現(xiàn)實需求，伊拉克中央政府又必須強調地方的服從，這就造成了央地關系持續(xù)緊張。

這一緊張集中體現(xiàn)在庫爾德自治區(qū)和中央政府的關系上。2003年后，庫爾德人的自治地位得到了伊拉克憲法的保障，自治區(qū)得以正式成立，可以自行擁有軍隊、發(fā)展外交，能按人口比例從中央政府獲得石油收入分成。伊拉克憲法中也沒有西班牙憲法155條那樣的條款，即允許中央政府在自治區(qū)政府拒不履行憲法義務或損害國家整體利益的情況下對自治區(qū)采取強制措施?？梢哉f，庫爾德人能夠享受“準獨立”的權利，卻不必向中央承擔任何義務。2003年后，自治區(qū)90%以上財政收入都來自中央撥款，其中不少被用于推進庫爾德人獨立事業(yè)。對伊拉克中央政府而言，這無疑是個巨大的諷刺。

除了國體外，伊拉克的新政體也遭遇了嚴重的水土不服。目前伊拉克實行的是類似英國的多黨議會制，議會是國家權力的核心，總理和內(nèi)閣部長都由掌握過半議席的政黨和政黨聯(lián)盟推舉。這種制度想要成功運行，必須以成熟的政黨和選舉制度為基礎。但這兩點在伊拉克均不存在。伊拉克的政黨不是根據(jù)左中右的意識形態(tài)，而是根據(jù)教派、民族屬性來組織的。教派、民族作為一種先天的、難以變化調整的屬性，以之作為旗幟或許有利于政黨的凝聚，卻不利于國家的團結。2003年以后，伊拉克進行了三次議會大選，盡管有過一些跨教派、民族的合作嘗試，但各黨最終還是根據(jù)教派和民族屬性來決定立場。而且選民基本也是按照民族和教派來投票，這造成什葉派、遜尼派和庫爾德人的議席數(shù)基本與其人口比例相當（大約為60%∶20%∶20%）。遜尼派成為了確定的少數(shù)，又不像庫爾德人那樣擁有自治區(qū)，較難通過正常的議會政治實現(xiàn)其訴求，這也是部分遜尼派轉而支持“伊斯蘭國”的重要背景。

荊棘遍布的安全和經(jīng)濟重建

安全重建大體包括社會治安與安全形勢的恢復，以及建設一支有能力保護國土與國民的軍隊，而伊拉克在這兩方面都未取得成功。2003年，美國占領當局直接下令解散薩達姆的政府軍和安全機構，涉及人數(shù)近40萬。警察部隊雖得以保留，但人數(shù)只有5萬多，且許多人已經(jīng)逃離崗位。結果，伊拉克的社會治安直接崩潰，多地出現(xiàn)大規(guī)模的搶劫，綁架和政治暗殺也蔚然成風。在朝不保夕的恐懼下，大量中產(chǎn)階級逃離出國，其中不乏受過良好教育的世俗主義者，使得伊拉克既損失了人才，在政治上也少了一些溫和的聲音。

大量的什葉派民兵組織和遜尼派部落武裝都是在2003年后國家缺位的背景下起家的。他們通過保護平民贏得了聲望，獲得了“合法性”，并且紛紛起來反抗作為“侵略者”的美國。在這種情況下，美國被迫在2007年向伊拉克大規(guī)模增兵，或收買或擊潰了眾多民兵組織，才一度穩(wěn)住了局面。此后，直到2011年底撤軍之前，美國都高度重視訓練和武裝伊拉克安全部隊，為此投入了數(shù)百億美元。然而，在伊拉克政治腐敗、教派民族斗爭激烈的背景下，軍隊也難以獨善其身，軍中吃空餉現(xiàn)象泛濫，官兵只要賄賂上級就可以脫離崗位，許多部隊效忠于教派、政黨乃至個人。盡管伊拉克政府軍擁有最先進的美式裝備，但戰(zhàn)斗力低下，最終在2014年被“伊斯蘭國”打出了原形。無力保護平民的伊拉克政府權威大打折扣，而地方武裝和教派民兵則趁機復興。

伊拉克的經(jīng)濟重建同樣坎坷。最初，美國照著二戰(zhàn)后改造日本、德國經(jīng)濟的套路來改造伊拉克經(jīng)濟，一上來就強調發(fā)揮市場作用，希望將伊拉克的國企通通私有化，還試圖取消國家對眾多商品的補貼。但在長期計劃經(jīng)濟和國際制裁的影響下，“市場”在伊拉克并不存在，美國和后來的伊拉克政府很快就把經(jīng)濟重建的重心轉向了油氣產(chǎn)業(yè)，而這一過程也重新由國企和政府主導。在2005年，伊拉克的石油產(chǎn)量就達到了2003年戰(zhàn)前的三分之二，2011年超過了戰(zhàn)前水平，并利用這段時間的高油價積累了大量財富。但這些財富并沒有用于進行必要的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)多元化，甚至也沒有投入到油氣產(chǎn)業(yè)本身，而是大量用于增設公務員崗位，好讓政客們可以酬謝支持者。誰也沒料到高油價的好日子在2014年后一去不復返，一如伊拉克發(fā)展的黃金年代。

教訓：致命的自負

現(xiàn)在回顧伊拉克重建過程中的種種錯誤，無疑有“事后諸葛亮”的嫌疑，但事實上多數(shù)隱患早已被有識之士所預言。其中，最根本的教訓就是美國在對薩達姆政權“速勝”的幻覺中，誤以為贏得和平會如同贏得戰(zhàn)爭一般簡單，以至于把伊拉克視作一張毫無歷史包袱的白紙，試圖將一切推倒重來，還在其中夾帶私貨，特別是在對庫爾德人的處理上。2003年后，美國對庫爾德人的積極配合論功行賞，支持后者取得了“超級自治權”。但為了在伊拉克全國政局中有一個得力幫手，順便調和什葉派和遜尼派的矛盾，美國又一廂情愿希望庫爾德人能滿足于“留在”伊拉克，無視后者的獨立夢已做了百年之久的事實。

在伊拉克首開教派政治惡例的也是美國人。2003年，美國占領當局認為選舉的時機還不成熟，便任命了一個由親美伊拉克人組成的委員會協(xié)助統(tǒng)治。該委員會的25名成員中，有13名什葉派、5名遜尼派、5名庫爾德人和2名其他少數(shù)族群，完全參照伊拉克人口比例。伊拉克政壇問出身不問能力的潛規(guī)則實際上是從這里開始的。美國的作法直接參考了黎巴嫩的什葉派、遜尼派和基督徒三派分治模式，但是黎巴嫩基本上全為阿拉伯人，基本沒有民族矛盾，也沒有分離勢力。

美國犯下上述錯誤，最直接的原因則是主導伊拉克重建的官員缺乏相關經(jīng)驗。原伊拉克占領當局最高負責人保羅·布雷默，之前當過美國駐荷蘭大使和負責反恐事務的無任所大使，但并非中東事務或國家重建領域的專家。更有甚者，他領導的占領當局在招聘美國人作為管理人員時，關心的是對方是否支持墮胎、是否投票給了總統(tǒng)小布什，并不關心對方到底對伊拉克了解多少。自負導致無知，而無知則令伊拉克重建經(jīng)歷了“失去的十年”。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院中東所助理研究員）