法治建設(shè)“中間年”

向治霖

隨著國家進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝期，一套與其相適應(yīng)的法律制度正在建設(shè)。2017年是承前啟后的“中間年”，法治建設(shè)在這一年更多呈現(xiàn)出“動(dòng)態(tài)”一面。

多部新起草和新修訂的涉及法治政府建設(shè)的條例陸續(xù)公布草案，“制度的籠子”顯現(xiàn)出更多細(xì)節(jié)。稅收立法方面，煙葉稅、船舶噸稅這兩類單行稅法的草案已提交審議，立法將指向更為復(fù)雜的稅種。而《民法總則》的通過，宣告民法典編撰完成了第一步，接下來民法典分編的編撰并提交審議，時(shí)間表上還剩不到3年。

法治政府建設(shè)“提速”

法治政府建設(shè)仍在路上，“竣工”之日已然可期。這并不神秘， 2015年12月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，其總體目標(biāo)是“2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

提速信號(hào)在年初就已顯現(xiàn)。今年3月，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃》中，涉及法治政府建設(shè)中的規(guī)范行政行為的條例，如重大行政決策程序暫行條例等，被確立屬于全面深化改革急需的項(xiàng)目，要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)。

法治政府建設(shè)是要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，要解決權(quán)在法上的問題，成敗也在于此。梳理可知，政府信息公開條例（修訂）、重大行政決策程序暫行條例、行政法規(guī)制定程序條例 （修訂）和規(guī)章制定程序條例（修訂）等國務(wù)院年初的立項(xiàng)已經(jīng)陸續(xù)公布征求意見稿。“制度籠子”在編織，其制度設(shè)計(jì)越來越清晰。

行政權(quán)力運(yùn)行的透明度一直為民眾關(guān)注，“陽光是最好的防腐劑”。今年6月，施行9年的政府信息公開條例首次修訂。征求意見稿顯示，總則中，首次明確寫入“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。參考國外立法，對(duì)于不予公開的政府信息具體規(guī)定，較現(xiàn)行條例作了細(xì)化。同時(shí)降低門檻，取消了公民申請(qǐng)信息公開需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)定。新增多項(xiàng)公開內(nèi)容，權(quán)力運(yùn)行透明度的增強(qiáng)可期。

同在6月公布的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》，著眼于行政權(quán)的運(yùn)行起點(diǎn)：決策。征求意見稿規(guī)定，作出重大行政決策包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定5個(gè)程序。其中，明確“向社會(huì)公開征求意見和舉行聽證會(huì)”等的基本要求，突出公眾參與；明確集體討論決定為決策必經(jīng)程序，并堅(jiān)持行政首長負(fù)責(zé)制，為減少“拍腦袋”、“一堂言”、不合法的決策作程序規(guī)范和制度保障。從中央層面立法規(guī)范決策，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。

對(duì)行政權(quán)的約束從決策規(guī)范，公開透明其運(yùn)行脈絡(luò)，到進(jìn)一步立法約束行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定，明確公私分野，防范行政權(quán)突破法律法規(guī)和行政機(jī)關(guān)濫設(shè)權(quán)力的亂象，新起草或新修訂的草案終于得見。前述征求意見稿何時(shí)通過審議施行，這在新的一年值得期待。

政治體制改革新突破

在這一年，國家監(jiān)察體制改革取得重大進(jìn)展。從去年北京、浙江、山西三省市先行先試，到今年11月決定在全國各地推開改革試點(diǎn)工作，監(jiān)察法草案公開征求社會(huì)意見，一個(gè)新的國家機(jī)關(guān)—監(jiān)委將在今年底明年初陸續(xù)成立。

中國80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察是一體兩面，從這一角度上，黨內(nèi)監(jiān)督的法治化和法治政府建設(shè)兩者有內(nèi)在一致性。監(jiān)察法草案顯示，權(quán)力格局將產(chǎn)生變化，從一府兩院到一府兩院一委，監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)力中獨(dú)立出來，成立監(jiān)委。國家機(jī)器內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“權(quán)力的科學(xué)配置”，因此，國家監(jiān)察體制改革被表述為“事關(guān)全局的重大政治體制改革”。

監(jiān)察體制改革最明顯的變化是，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立出行政體系，從而變“同體監(jiān)督”為“異體監(jiān)督”。一直以來，黨的政治權(quán)力、行政權(quán)和司法權(quán)三者關(guān)系如何定位、配置，是法治中國建設(shè)的最大難點(diǎn)。監(jiān)委被定義為政治機(jī)關(guān)，與紀(jì)委合署辦公，從改革試點(diǎn)工作可以看出，監(jiān)察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，在獨(dú)立于司法權(quán)的同時(shí)，構(gòu)建與司法程序順暢銜接的通道。監(jiān)察法草案的規(guī)定還對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行法律約束。由此，在黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察層面上，三種權(quán)力的配置給出了一個(gè)清晰的樣本。

其中，最引人關(guān)注的變化是取消了黨內(nèi)的“兩規(guī)”，轉(zhuǎn)由監(jiān)察法草案中的“留置”所代替，這是黨紀(jì)法治化的一個(gè)縮影，也是監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)銜接并軌的典型。

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠認(rèn)為，這場(chǎng)改革并未在三省市試點(diǎn)中得以終結(jié)，因此全國范圍內(nèi)還要繼續(xù)探索實(shí)踐和深化。他認(rèn)為：“繼續(xù)探索實(shí)踐，必須按照習(xí)總書記所說的試點(diǎn)的三個(gè)作用（示范作用，突破作用，帶動(dòng)作用）去做”，勇于突破。

李永忠注意到，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的推廣和監(jiān)察法草案的公布，征求意見稿的公布也存在程序不夠順暢的情況。他認(rèn)為：“要理解政治體制改革起步已經(jīng)很不容易了，要多一些理解，也要提出它應(yīng)該解決的問題。”

以黨的自我監(jiān)督的制度化和法治化推動(dòng)政治體制改革，是現(xiàn)實(shí)和有效的途徑。如果說，2013年因出臺(tái)中共歷史上首部《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，而被稱為法治化建設(shè)從理念轉(zhuǎn)向制度建設(shè)的“轉(zhuǎn)折”之年，那么，回望這4年的制度建設(shè)“工程”，2017年的關(guān)鍵詞顯然是“提速”。

民法典邁出第一步

今年11月，成都雙流區(qū)法院作出一起“特殊”的判決。

17歲女孩麗麗（化名）家在農(nóng)村。據(jù)其回憶，自她13歲起，其父常常對(duì)她性侵害，“噩夢(mèng)”持續(xù)了4年。今年2月，麗麗向當(dāng)?shù)毓矆?bào)案，其父隨后被判處有期徒刑八年六個(gè)月。

心理創(chuàng)傷難以消弭，麗麗萌生了撤銷父親監(jiān)護(hù)權(quán)的想法。11月15日，麗麗提出申請(qǐng)，通過共青團(tuán)雙流團(tuán)委向法院申請(qǐng)撤銷其父監(jiān)護(hù)人資格，兩天后法院判決，她的訴求得到實(shí)現(xiàn)。

這是《民法總則》自今年10月1日施行后，成都第一例依據(jù)此法撤銷監(jiān)護(hù)人資格的判例?！睹穹倓t》完善了監(jiān)護(hù)人資格撤銷制度，規(guī)定監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵害了被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益時(shí)，法院可根據(jù)有關(guān)個(gè)人或組織的申請(qǐng)，撤銷其監(jiān)護(hù)人資格。在近年頻繁曝出虐待小孩、虐待老人事件的社會(huì)背景下，這一條款的出臺(tái)顯得很及時(shí)—需要說明的是，《民法總則》首次將老年人也納入被監(jiān)護(hù)人范圍。這也是基于社會(huì)老齡化加快的事實(shí)，應(yīng)時(shí)而生。

今年3月審議通過的《民法總則》，標(biāo)志著新中國成立以來共5次啟動(dòng)的民法典編撰終于邁出了第一步。民法被稱為社會(huì)生活的百科全書，與每個(gè)民事主體密切相關(guān)，立法工作繁復(fù)艱巨。據(jù)《中國人大雜志》報(bào)道，去年，全國人大常委會(huì)三次審議民法總則草案，審議稿向公眾公布并征求意見，從一審稿到最后通過，條文從186條增加到206條，“有一些條文可能一審稿是這樣，二審稿改為另外一樣，三審稿又作了修改，上大會(huì)又修改”。

民法總則草案的第184條便經(jīng)歷3次修改。此項(xiàng)條款是，對(duì)“實(shí)施緊急救助行為造成受害人損害的”，救助人應(yīng)否擔(dān)責(zé)的規(guī)定。經(jīng)過三次修改，草案刪除了多個(gè)版本的“重大過失”前提限制，規(guī)定為“因自愿實(shí)施救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔(dān)民事責(zé)任”。

在“碰瓷”成為流行詞的當(dāng)下，這一條款釋放出明確的鼓勵(lì)見義勇為的信號(hào)。因此，民法總則第184條也被稱作“為好人撐腰”的“好人條款”。

《民法總則》解決新問題，體現(xiàn)新時(shí)代特征的條款俯拾皆是。比如，民法總則將限制民事行為能力的未成年人的年齡下限由十周歲降為八周歲。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，對(duì)個(gè)人信息、數(shù)據(jù)和虛擬財(cái)產(chǎn)提出保護(hù)，等等。

結(jié)合歷史來看民法典編撰邁出的第一步，其也是應(yīng)運(yùn)而生。1979年，國家第3次啟動(dòng)民法制定工作，而改革開放初期并不具備相關(guān)條件，因此先制定單行法。上世紀(jì)80年代起，陸續(xù)形成以民法通則為核心，結(jié)合物權(quán)法、合同法等單行法的民法群體，這是現(xiàn)在能夠編撰民法典的基礎(chǔ)。

按民法典編撰“兩步走”的計(jì)劃，下一步工作是編纂納入民法典體系的5個(gè)分編（合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、婚姻家庭法和繼承法），擬于2018年整體提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，爭(zhēng)取2020年將各分編一并提交大會(huì)審議通過。五個(gè)分編要進(jìn)行自我完善性質(zhì)的修正，還要和民法總則以及其他法律相互協(xié)調(diào)，立法機(jī)關(guān)如何解決其中難點(diǎn)，這尚待明年公布征求意見稿時(shí)揭曉。