中國古代監(jiān)察制度的“表”與“里”

王聞一

中國古代“四大清官”狄仁杰、包拯、況鐘、海瑞的美名，在民間故事中歷代傳承不衰，其中常有“奉旨巡察”的情節(jié)。某位“青天”手捧“尚方寶劍”到各地巡察探訪，懲辦貪腐官吏、為民除害申冤，曾是眾多古典小說和戲劇著力塑造的畫面，中國普通民眾對這種程序的熟悉和認(rèn)同，堪為中國傳統(tǒng)政治文化的標(biāo)志性特色之一。

“奉旨巡察”的官員究竟在政治體系中居于什么位置？他們的權(quán)力來源和施行方式在歷朝歷代都一樣嗎？除了皇帝之外，巡察官員似乎很少受其他機(jī)構(gòu)約束，看起來擁有極大裁決權(quán)力空間，這是否也會導(dǎo)致貪污腐敗？具有現(xiàn)代政治知識的公民在反思“清官文化”時，腦海里可能會時常浮現(xiàn)這些問題。

從表面上看，與老百姓印象里的“青天巡按”、“尚方寶劍”關(guān)系最密切的古代政治制度就是監(jiān)察制度，前面所說的四位清官中，狄仁杰、包拯、海瑞都曾在御史監(jiān)察系統(tǒng)任職。深入分析監(jiān)察制度內(nèi)核，就能發(fā)現(xiàn)中國古代政治文化的一些獨(dú)有特征。如果說 “青天巡按”和“尚方寶劍”是中國古代監(jiān)察制度的表象，傳統(tǒng)政治架構(gòu)內(nèi)部分權(quán)制衡的制度設(shè)計建構(gòu)則是其內(nèi)核，關(guān)于中國古代監(jiān)察制度的“表”與“里”，本文將嘗試為讀者提供一個簡明而清新的輪廓式解答，庶幾對今天尚有幾分啟發(fā)作用。

“當(dāng)于民監(jiān)”

監(jiān)察制度是中國古代政治中一項起源古老、流傳長遠(yuǎn)的政治制度。據(jù)古文字學(xué)家唐蘭先生考證，“監(jiān)”字在殷墟甲骨文中即已出現(xiàn)，取象形之義，像是有人站在水盆旁邊，以水照面自我觀察?！渡袝防镆逊謩e出現(xiàn)了“監(jiān)”和“察”兩字，并具有與今日“監(jiān)察”相近的內(nèi)涵?！氨O(jiān)”、“察”二字表達(dá)民情和督察檢舉的基本內(nèi)涵都已出現(xiàn)，但尚未出現(xiàn)二字連用。

從傳說中的三代圣君堯舜禹時期，就有允許官員和民眾向統(tǒng)治者提意見的諫諍制度，《呂氏春秋》記載：“堯有敢諫之鼓，舜有誹謗之木”，后來長期流傳的兩項古代政制儀軌設(shè)置：各級政府門前的“登聞鼓”和朝廷中樞機(jī)構(gòu)前的華表，說明臣下進(jìn)諫和民眾輿論監(jiān)督政府這兩項傳統(tǒng)，在整個古代社會里擁有強(qiáng)大生命力。

與“敢諫之鼓”和“誹謗之木”物理設(shè)施相對應(yīng)的，是政府機(jī)構(gòu)中諫官的設(shè)置，據(jù)《尚書·堯典》記載，舜帝曾任命大臣龍為“納言”，糾正帝王言論過失；此后夏有“遒人”、商有“小臣”、周有“保氏”，均為承擔(dān)監(jiān)察職責(zé)的專門官員。春秋戰(zhàn)國時齊、趙、韓、魏、楚等國，都根據(jù)形勢需要設(shè)置了新的監(jiān)察官職，名目有大諫、司過、箴尹等，也出現(xiàn)了一些以進(jìn)諫名垂后世的大臣，如衛(wèi)國史魚、晉國趙盾、吳國伍子胥、齊國鄒忌等。當(dāng)時居于文化邊緣地位的秦國，則興起了一種“以古為新”的御史大夫監(jiān)察制度，并且對后世影響深遠(yuǎn)。

秦漢新政

據(jù)學(xué)者考證，“御史”之名在甲骨文中即已出現(xiàn)，夏商周三代直到春秋戰(zhàn)國均設(shè)有該官職，主要是國君身邊掌管文書記事、起草傳達(dá)法令的官員。

御史職能在秦代發(fā)生了重大變化，漢承秦制又有所創(chuàng)新，建立了以諫官言諫和御史糾彈兩大系統(tǒng)為主干的監(jiān)察制度?！妒酚洝で厥蓟时炯o(jì)》記載“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”，位于朝廷中樞的御史大夫及其在各郡的派出人員監(jiān)察御史，監(jiān)察制度已成為政治基本架構(gòu)中的常設(shè)，從中央到地方均有專職從事監(jiān)察的官吏，也由此奠定了此后兩千多年間宗法專制集權(quán)制度下監(jiān)察制度的基本框架。

漢承秦制，仍設(shè)御史大夫，位次于丞相，輔助丞相典領(lǐng)百官，并依照法度糾劾官吏非法言行，丞相本人也在御史大夫及其所屬監(jiān)察官吏的檢舉控告范圍之內(nèi)。漢代丞相位高權(quán)重，皇帝往往會有意借重御史大夫的權(quán)力以限制相權(quán)，比如漢武帝寵信御史大夫張湯，朝廷大事多聽其意見做出決斷，丞相本身反而成了“充位”的虛職；丞相如果遭到御史大夫系統(tǒng)官員的有力糾彈，輕則降職罰金，重則免官抵罪，如漢成帝時丞相匡衡兩次因經(jīng)濟(jì)問題遭到御史彈劾，最終被免職為庶人。

漢代皇帝在統(tǒng)治實(shí)踐中逐漸發(fā)現(xiàn)，讓丞相和御史大夫之間相互監(jiān)察制約，可以有效鞏固君權(quán)，同時為了使御史大夫系統(tǒng)除了皇帝之外有所忌憚，武帝在丞相下增設(shè)“司直”一員，監(jiān)督御史中丞等官員，也能對皇帝特設(shè)的監(jiān)察官司隸校尉進(jìn)行糾舉。

漢代新設(shè)立的刺史官職，是中央派往地方的最高監(jiān)察長官，官階不高卻權(quán)力很大，掌管奉詔巡察諸州，對郡國長官郡守、國相的非法行為有權(quán)檢舉。這樣在皇帝之下，便形成丞相、御史兩大系統(tǒng)相互制衡的局面。中央和地方之間則有刺史定期奉詔巡察，這樣一種多層相互牽制、混合制約的監(jiān)察機(jī)制，確實(shí)讓官員群體保持著生機(jī)和活力。

魏征之鏡

兩晉南北朝時隨著三省制逐漸形成，諫議大夫、散騎常侍、給事中、給事黃門侍郎等言諫官員逐漸統(tǒng)合進(jìn)門下省。諫官職權(quán)加重、地位提高，表現(xiàn)之一就是諫官有權(quán)封駁皇帝不合理的命令，這為“向上”監(jiān)察提供了制度渠道，相對于秦漢御史系統(tǒng)只能監(jiān)督官員或者監(jiān)控百姓，對皇帝只能盡力勸說而無實(shí)質(zhì)制度制約的情況，門下省的封駁權(quán)使得忠直諫臣有機(jī)會通過“制度性否決”表達(dá)自己的不同意見，給古代監(jiān)察制度注入了新的生命力，也在后世沿用甚久。

隋煬帝自稱天性不愛聽人諫諍，全面拒絕監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督，在史書里留下了“罄竹難書”的虐民事跡和惡劣名聲。而唐代在中國監(jiān)察制度發(fā)展史上相當(dāng)重要，這不僅是因?yàn)樘铺谂c魏征在納諫與進(jìn)諫上君臣融洽如魚得水，在《貞觀政要》等典籍中留下了眾多直言敢諫故事，更表現(xiàn)在唐代監(jiān)察制度系統(tǒng)的完善細(xì)密、承前啟后。唐代御史臺系統(tǒng)官員脫離了前代與其他官僚部門職能交疊的狀態(tài)，有了獨(dú)立的臺、殿、院三院組成的御史臺監(jiān)察系統(tǒng)。尤其突出的是門下省給事中的封駁詔書權(quán)，此制度起源于南朝蕭梁時代，到唐朝由于賢臣堅守原則得以貫徹延續(xù)，著名的故事如魏征曾三次駁回唐太宗的詔書，唐憲宗時給事中李藩直接在皇帝的敕書上批示不同意見并得到認(rèn)可，這在尊崇皇權(quán)的宗法時代是難能可貴的。

與制度上通過書面意見行使監(jiān)察權(quán)相類似的，是御史臺系統(tǒng)的正直官員對于皇帝的不合理詔令“請不奉制”，即拒絕執(zhí)行。典型事例是名臣宋璟在武則天和唐中宗時代曾多次“請不奉制”，事跡載于《大唐新語》等史書。從初唐時監(jiān)察官員李素立、李乾祐到中唐憲宗時的李絳、薛存誠等，都曾公開拒受皇帝詔命，這些官員并未因此遭禍，甚至還得到提拔重用，這在中國帝制時代并不多見，也是中國古代監(jiān)察制度史上“以權(quán)力制約權(quán)力”的成功范例。

“包青天”的背影

從中晚唐到宋代前期，是現(xiàn)代部分歷史學(xué)者認(rèn)為的“唐宋變革”逐步展開和實(shí)現(xiàn)的時代，宋代的臺諫監(jiān)察制度相應(yīng)于前代也有一些改變，比如諫官言諫的對象從以往的皇帝擴(kuò)大到宰相等高級官僚，后來細(xì)密監(jiān)督宰相百官成為諫官的主要職權(quán)。宋代沿襲了南朝時期興起的允許監(jiān)察官員“風(fēng)聞言事”的傳統(tǒng)，同時又有重視和保護(hù)文官的傳統(tǒng)，據(jù)說宋太祖趙匡胤曾立有“祖制”要求后代兒孫“不殺士大夫及上書言事者”。這樣確實(shí)鼓勵了官員彼此揭發(fā)、大膽監(jiān)督，但也可能帶來一種負(fù)面影響就是降低了監(jiān)察官員的心理成本，使得他們有可能在高層掌權(quán)者的指使下，通過玩弄權(quán)術(shù)甚至追查“思想犯”，對政治上的異己者進(jìn)行排斥打擊，著名文人蘇軾的“烏臺詩案”冤獄經(jīng)歷可作為例證。

御史糾彈和諫官進(jìn)言兩大系統(tǒng)的職權(quán)，在宋代以前區(qū)分比較明顯，到宋朝則出現(xiàn)了兩者事權(quán)相混的現(xiàn)象，御史臺官員可進(jìn)諫，諫院言官可行彈劾，兩大系統(tǒng)官員經(jīng)?；Q任職，比如著名清官包拯曾任監(jiān)察御史，后來又執(zhí)掌諫院，在監(jiān)察系統(tǒng)先后擔(dān)任過給事中、諫議大夫、權(quán)御史中丞等職。包拯在監(jiān)察系統(tǒng)任職長久，積極履行職責(zé)，彈劾不避權(quán)貴名人，留下了清廉耿直的從政名聲，宋代著名文人官僚張方平、宋祁等均曾受到包拯的彈劾，但文人群體并未因此否定包拯的監(jiān)察政績，歐陽修、司馬光、劉敞、朱熹等著名文臣均對包拯評價較高。

從南宋起就有包公斷案的話本故事，元代出現(xiàn)大量包公戲劇，流傳至明清兩代通俗小說《包公案》《三俠五義》等，更是把包拯塑造成了中國婦孺皆知的“包青天”形象，其知名度超過了任何一位古代監(jiān)察官員，是古代監(jiān)察制度在中華文化中投下的巨大傳統(tǒng)身影。

宋代監(jiān)察系統(tǒng)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，文官言事又受到“祖宗之法”保護(hù)，以長期弱兵匱財之國勢，竟能維持三百余年，可見傳統(tǒng)分權(quán)制衡體制的生命力。宋代臺諫分權(quán)、層層監(jiān)督，有幾分行使“獨(dú)立監(jiān)督權(quán)”的味道，但宋代的臺諫分權(quán)制衡與歐洲近代以來的分權(quán)制衡體制有所不同的是，整個最終還要依賴宗法皇權(quán)的最高權(quán)威“皇極”來維持。如果“多元皇極權(quán)力結(jié)構(gòu)”中有一方善于利用制度漏洞，讓監(jiān)督權(quán)服務(wù)于某個小集團(tuán)利益而非國家社會整體福利，則整個制度仍然會呈現(xiàn)出向一方傾斜、“不受制約的權(quán)力導(dǎo)致腐敗”的現(xiàn)象。南宋末年賈似道通過控制監(jiān)察系統(tǒng)堵塞言路，多年專權(quán)、蠹政虐民以致亡國，可說是對這種分權(quán)制衡模式軟弱之處的腳注說明。

元明清監(jiān)察制度演進(jìn)

元代是中國歷史上“近世”制度開端草創(chuàng)的重要時期，近二十年來國際中國史學(xué)界曾興起過重視“宋元明轉(zhuǎn)型”的思潮，認(rèn)為宋元明三代中國社會政治制度發(fā)生了比“唐宋變革”更為廣闊深遠(yuǎn)的變革，其影響下延及清朝民國，部分因素沿襲直至當(dāng)代（比如行省制度與多民族統(tǒng)一國家形態(tài)）。

明清兩代是以往普通民眾歷史觀念中“君主專制集權(quán)”發(fā)展的高峰期，具體表現(xiàn)比如明初言官諫議大夫系統(tǒng)被改造為通政使司，明朝中后期起因宦官擅權(quán)，該機(jī)構(gòu)遭廢除，有限的封駁權(quán)力挪移到內(nèi)閣一小部分高層官員群體中。雖然清初曾短暫恢復(fù)給事中制度，到雍正初年終于出現(xiàn)了事實(shí)上的“臺諫合一”，將具有封駁權(quán)的六科給事中合并到都察院，與十五道監(jiān)察御史一起接受左都御史的管轄。至此傳統(tǒng)監(jiān)察系統(tǒng)中原來負(fù)責(zé)向君主進(jìn)言的言官進(jìn)諫系統(tǒng)被歸并到御史大夫糾彈系統(tǒng)，負(fù)責(zé)向君主提出不同意見“直言極諫”的傳統(tǒng)完全消失。

監(jiān)察制度在明代也有了相對于前朝的明顯進(jìn)步，典型之一就是被顧炎武稱贊為“善政”的巡按御史制度，明代巡按御史官秩不高，制度成熟后由朝廷中樞隨機(jī)點(diǎn)派出巡，期限只有一年且執(zhí)行比較嚴(yán)格的回避制度，有效避免了因時間長久而產(chǎn)生的各種利益勾結(jié)，對明朝中晚期的吏治建設(shè)起了重要的促進(jìn)作用。故明代中樞政治屢見宦官權(quán)相專政集權(quán)之禍，地方政治秩序卻相對健康，在中樞覆亡后還能堅持多年地方抵抗，這與監(jiān)察系統(tǒng)的有效運(yùn)行密不可分。

清代繼承明代監(jiān)督制度的長處而有所革新，多數(shù)時間監(jiān)察效率較高，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，有清一代監(jiān)察御史系統(tǒng)對三品以上高層官員的彈劾有效比率達(dá)到2/3，還出現(xiàn)了于成龍等有監(jiān)察系統(tǒng)背景的著名廉吏，到清末內(nèi)憂外患國勢衰微，仍有御史江春霖等人不顧個人安危，奮起連疏彈劾權(quán)勢熏天的慶親王奕劻父子和軍機(jī)大臣袁世凱等人，1910年，監(jiān)察御史江春霖因觸怒攝政王被革職回鄉(xiāng)時廉貧自守、兩袖清風(fēng)，行裝中除朝服外只有舊衣幾件、舊書數(shù)筐，可說是傳統(tǒng)監(jiān)察制度還讓人滿意的“回光返照”。

權(quán)力制衡的中西之別

曾經(jīng)有研究者指出，中國古代的監(jiān)察制度，存在由中央監(jiān)察地方和中央與地方行政、監(jiān)察兩套體系相互監(jiān)督的發(fā)展動力模式。漢武帝時創(chuàng)設(shè)刺史制度，本是朝廷為了保持對地方州郡官吏的控制，任用官階較低卻可直接向中樞奏事的官員任刺史，對于地方大吏的制約力很強(qiáng)，刺史“奉詔六條察州”有具體工作范圍，也不受丞相行政系統(tǒng)管轄，具有相對獨(dú)立的監(jiān)督職權(quán)。作為監(jiān)察官身份的刺史卻一直保留到唐朝，至宋代監(jiān)察制度發(fā)生重大變革，刺史遂成為虛銜，入元后廢除，中央監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)地方的職能主要通過對行省的細(xì)致政治管束實(shí)現(xiàn)。

從現(xiàn)代社會視“分權(quán)”和“專業(yè)化”為“自然正當(dāng)”的視角來看，宋朝地方監(jiān)察官由皇帝直接任命，地方路一級軍政、民政、司法、財政（大致對應(yīng)于帥司、漕司、憲司、倉司管轄范圍）監(jiān)司各自監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)下級，自身也受到同級和來自朝廷的其他監(jiān)察官的監(jiān)督，在“分權(quán)”和“制衡”理念方面的深入探索已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)摹艾F(xiàn)代性”，明代的巡按御史期限制度則有效抑制了地方主官與監(jiān)察官員日久勾結(jié)；宋代和明代的細(xì)密監(jiān)督體制設(shè)計中也有不少智慧可為當(dāng)代借鑒。

這與基于近代歐洲少數(shù)國家經(jīng)驗(yàn)和美國獨(dú)特歷史的“分權(quán)制衡”（Check and Balance）體制之間，確實(shí)存在著巨大的經(jīng)驗(yàn)和理念差距，存在著“古代”、“現(xiàn)代”、中國、外國等多種不同的問題場域。中國古代宗法集權(quán)王朝多數(shù)時間廣土眾民，基于古典理念的監(jiān)察制度與立足于現(xiàn)代國家權(quán)力監(jiān)控體系的權(quán)力分立差別明顯，兩者從“表”到“里”都有著不同的歷史基礎(chǔ)和演化邏輯，彼此參考鑒戒對方長處“攬鏡自鑒”當(dāng)然不無裨益，如果非要認(rèn)為其中一方的分權(quán)形式才是唯一正確的并試圖削足適履，難免產(chǎn)生《莊子》里諷刺的“斷鶴續(xù)鳧”之憂。