2013—2014年河南省無(wú)證行醫(yī)及行政處罰情況分析

許靜， 張新艷， 段曉鵬， 樊昊鑫， 時(shí)立， 許菲斐

2013—2014年河南省無(wú)證行醫(yī)及行政處罰情況分析

許靜1， 張新艷2， 段曉鵬1， 樊昊鑫1， 時(shí)立1， 許菲斐1

目的分析河南省無(wú)證行醫(yī)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，為該省衛(wèi)生監(jiān)督工作改進(jìn)提供政策建議。方法利用河南省衛(wèi)生監(jiān)督局提供的2013—2014年該省無(wú)證行醫(yī)案件查處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做描述性分析。結(jié)果兩年中查處的醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件占17.20%，個(gè)人無(wú)證行醫(yī)案件占82.80%；因未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的機(jī)構(gòu)和個(gè)人開(kāi)展診療活動(dòng)被查處的案件分別占63.88%和31.62%；自有場(chǎng)所查處的案件占69.23%，租賃場(chǎng)所查處的案件占30.15%；曾因非法行醫(yī)被行政處罰次數(shù)1次及以上的案件占21.67%；罰款案件所占比例為88.35%，沒(méi)收藥品器械案件所占比例為49.01%；實(shí)際履約案件的罰款金額所占比例為84.39%；行政查處案件的結(jié)案率為94.54%，完全履行處罰結(jié)果率為87.62%。結(jié)論個(gè)人無(wú)證行醫(yī)占主體，但機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件呈上升趨勢(shì)；以未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》機(jī)構(gòu)和個(gè)人開(kāi)展診療活動(dòng)被處罰為主；自有場(chǎng)地被查處的案件最多，但呈下降趨勢(shì)，租賃場(chǎng)地和流動(dòng)場(chǎng)所案件逐年增加；行政罰款履約金額、結(jié)案率和處罰結(jié)果完全履行率等逐年提高。

無(wú)證行醫(yī)； 醫(yī)療機(jī)構(gòu)； 個(gè)人； 衛(wèi)生監(jiān)督

無(wú)證行醫(yī)是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)技人員未經(jīng)衛(wèi)生行政許可，未取得合法的許可證照、證件而非法從事醫(yī)療活動(dòng)；對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，是指未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自開(kāi)展診療活動(dòng)的行為；對(duì)個(gè)人而言，是指未取得醫(yī)師資格，并未在衛(wèi)生行政部門(mén)注冊(cè)而擅自開(kāi)展診療活動(dòng)的行為。目前，我國(guó)各地?zé)o證行醫(yī)現(xiàn)象存在需求大、隱蔽性強(qiáng)、打擊困難的特點(diǎn)。無(wú)證行醫(yī)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣，從主體來(lái)看，無(wú)證行醫(yī)利潤(rùn)豐厚，使得一些黑診所和行醫(yī)者不惜觸犯法律非法從事醫(yī)療活動(dòng)；從客體來(lái)看，一些患者對(duì)非法行醫(yī)危害認(rèn)識(shí)不足，為了貪圖便宜和方便選擇黑診所；從監(jiān)管方面來(lái)看，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法手段有限并且處罰力度不夠[1-8]。有文獻(xiàn)對(duì)2007年河南省開(kāi)展打擊非法行醫(yī)專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)取得的資料進(jìn)行了分析[9]，但近年未見(jiàn)有對(duì)河南省無(wú)證行醫(yī)問(wèn)題研究的文獻(xiàn)。本文利用河南省2013—2014年無(wú)證行醫(yī)案件查處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析該省無(wú)證行醫(yī)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，為河南省衛(wèi)生監(jiān)督工作的改進(jìn)提供政策建議。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

本研究資料來(lái)源于河南省衛(wèi)生監(jiān)督局提供的2013—2014年河南省無(wú)證行醫(yī)案件查處統(tǒng)計(jì)摘要數(shù)據(jù)。

1.2 調(diào)查對(duì)象

在國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)中將無(wú)證行醫(yī)案件分為兩大類(lèi)別：機(jī)構(gòu)類(lèi)和個(gè)人類(lèi)。在機(jī)構(gòu)類(lèi)中，由于公立機(jī)構(gòu)都取得了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，所以，無(wú)證行醫(yī)案件均發(fā)生于民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。在個(gè)人類(lèi)中，由于實(shí)際工作當(dāng)中公立機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)都存在人員未取得醫(yī)師資格證從事診療活動(dòng)的行為，但在衛(wèi)生監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)里未設(shè)立違法人員所在單位性質(zhì)指標(biāo)，因此，在個(gè)人類(lèi)的數(shù)據(jù)中無(wú)法得知該違法人員是來(lái)自公立機(jī)構(gòu)還是民營(yíng)機(jī)構(gòu)，所以，河南省查處無(wú)證行醫(yī)的個(gè)人類(lèi)的數(shù)據(jù)既包括公立機(jī)構(gòu)也包括民營(yíng)機(jī)構(gòu)的違法人員。

1.3 統(tǒng)計(jì)方法

利用Excel對(duì)2013—2014年無(wú)證行醫(yī)案件的統(tǒng)計(jì)摘要數(shù)據(jù)進(jìn)行構(gòu)成和趨勢(shì)的描述性分析。

2 結(jié)果

2.1 無(wú)證行醫(yī)案件查處數(shù)量情況

2013—2014年無(wú)證行醫(yī)查處案件中，查處醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件占17.20%，該數(shù)據(jù)從2013年的14.71%上升到2014年的20.04%，上升5.33%；無(wú)證個(gè)人案件占82.80%，它從2013年的85.29%下降到2014年占79.96%，下降了5.33%。見(jiàn)表1。

表1 2013—2014年無(wú)證行醫(yī)機(jī)構(gòu)和個(gè)人案件查處數(shù)及其構(gòu)成比情況 n(%)

2.2 被處罰無(wú)證行醫(yī)的各類(lèi)違法事實(shí)情況

因各類(lèi)違法事實(shí)而被查處的案件中，機(jī)構(gòu)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》而開(kāi)展診療活動(dòng)的占63.88%，其中2013年占63.83%，2014年占63.94%，兩年基本持平。在個(gè)人未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的違法事實(shí)中，個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》而開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的占31.62%，其中2013年占31.89%，2014年占31.32%，兩年基本持平；未取得或者以非法手段取得醫(yī)師資格從事醫(yī)療活動(dòng)的占4.16%，其中2013年占4%，2014年占4.35%，兩年基本持平；未取得鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)證書(shū)而從事鄉(xiāng)村醫(yī)療活動(dòng)的占0.3%，其中2013年占0.29%，2014年占0.32%，兩年基本持平。見(jiàn)表2。

表2 2013—2014年無(wú)證行醫(yī)案件查處的各類(lèi)違法事實(shí)數(shù)及其構(gòu)成比情況 n(%)

注：河南省無(wú)證行醫(yī)案件中分為無(wú)證機(jī)構(gòu)和無(wú)證個(gè)人兩大類(lèi)，二者統(tǒng)計(jì)口徑不一樣，但無(wú)證行醫(yī)案件查處原因統(tǒng)計(jì)是一個(gè)案件可能有兩個(gè)原因或多個(gè)原因，例如，查處一個(gè)案件可能有多重原因，所以在統(tǒng)計(jì)中存在著重復(fù)統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)象

2.3 發(fā)現(xiàn)無(wú)證行醫(yī)的場(chǎng)所性質(zhì)

2013—2014年在固定場(chǎng)所查處的案件中，自有場(chǎng)所查處案件占69.23%，它從2013年的72.22%下降到2014年的65.84%，下降了6.74%；在租賃場(chǎng)所查處的案件占30.15%，它從2013年的27.47%上升到2014年的33.19%，上升了5.72%；流動(dòng)場(chǎng)所查處的案件占0.62%，它從2013年的0.31%上升到2014年的0.97%，上升了0.6%。見(jiàn)表3。

2.4 無(wú)證行醫(yī)被處罰次數(shù)情況

2013—2014年曾因非法行醫(yī)被行政處罰次數(shù)0次的案件占78.33%，其中2013年為78.29%，2014年為78.38%，兩年基本持平；被行政處罰次數(shù)1次的案件占17.20%，其中2013年占17.20%，2014年占17.21%，兩年基本持平；被行政處罰次數(shù)2次的案件占2.73%，其中2013年占2.80%，2014年占2.65%，兩年基本持平；被行政處罰次數(shù)2次以上的案件占1.74%，其中2013年占1.71%，2014年占1.77%，兩年基本持平。見(jiàn)表4。

表3 2013—2014年無(wú)證行醫(yī)場(chǎng)所查出案件數(shù)及其構(gòu)成比情況表 n(%)

表4 2013—2014年曾因非法行醫(yī)被行政處罰次數(shù)及其構(gòu)成比情況表 n(%)

2.5 各類(lèi)行政處罰決定情況

2013—2014年行政處罰決定，罰款案件數(shù)占88.35%，其從2013年的87.78%上升到2014年的93.91%，上升6.13%；沒(méi)收違法所得案件數(shù)占9.47%，其從2013年的8.64%上升2014年的10.94%，上升2.30%；沒(méi)收藥品器械案件所占比例為49.01%，其從2013年的46.30%上升到2014年占54.81%，上升8.51%。見(jiàn)表5。

表5 2013—2014年各類(lèi)行政處罰決定案件數(shù)及其占總案件數(shù)比例情況表 n(%)

2.6 處罰案件的罰款情況

2013—2014年結(jié)案的行政處罰中，實(shí)際履約案件的罰款金額占行政處罰案件罰款總金額的84.39%，其從2013年的81.48%上升到2014年的86.87%，上升了5.39%；實(shí)際履約罰款案件均值從2013年的1 832.87元上升到2014年為2 503.92元，兩年罰款金額上升了671.05元。見(jiàn)表6。

表6 2013—2014年行政處罰罰款情況表

2.7 行政處罰結(jié)案及執(zhí)行結(jié)果情況

2013—2014年，行政查處案件的結(jié)案率為94.54%，其從2013年的92.84%上升到2014年的96.47%，上升了3.63%。結(jié)案的行政處罰案件執(zhí)行結(jié)果完全履行率為87.62%，其從2013年的85.83%上升到2014年的89.57%，上升了3.74%；不完全履行率為3.15%，其從2013年的4.19%下降到2014年的2.01%，下降了2.18%；未履行率為7.22%，其中2013年7.12%，2014年為7.32%，兩年基本持平；不予行政處罰率為2.01%，其從2013年的2.85%下降到2014年的1.10%，下降1.75%。見(jiàn)表7。

表7 2013—2014年行政處罰結(jié)案及執(zhí)行結(jié)果情況

3 討論

3.1 個(gè)人無(wú)證行醫(yī)案件占主體，但機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件呈上升趨勢(shì)

2013—2014年無(wú)證行醫(yī)案件中，盡管個(gè)人無(wú)證行醫(yī)案件從2013年的85.29%下降到2014年79.96%，但仍可以看出，個(gè)人無(wú)證行醫(yī)案占主體。而醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件從2013年的14.71%上升到2014年的20.04%，故機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件也呈上升趨勢(shì)。

3.2 以機(jī)構(gòu)未取得執(zhí)業(yè)許可證開(kāi)展診療活動(dòng)和個(gè)人未取得執(zhí)業(yè)許可證開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)被處罰的違法事實(shí)為主

因各類(lèi)違法事實(shí)被查處的案件中，第一位是機(jī)構(gòu)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)展診療活動(dòng)(63.88%)；第二位是個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)(31.62%)。因此可以看出，機(jī)構(gòu)和個(gè)人被處罰的主要違法事實(shí)是沒(méi)有取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。而機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)案件都是民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)案件，這可能與國(guó)家近年出臺(tái)政策支持社會(huì)辦醫(yī)而相關(guān)審批程序復(fù)雜等原因，導(dǎo)致很多機(jī)構(gòu)和個(gè)人不易取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》有關(guān)。

3.3 在自有場(chǎng)所被查處的案件最多，而在租賃場(chǎng)地和流動(dòng)場(chǎng)所查處案件有增加趨勢(shì)

在自有場(chǎng)所查處的案件占69.23%，但兩年下降了2.99%；而在租賃場(chǎng)所查處的案件占30.15%，兩年上升了5.72%；流動(dòng)場(chǎng)所查處的案件兩年也上升了0.66%。由此可以看出，雖然自有場(chǎng)所查處案件最多，但呈下降趨勢(shì)，而在租賃和流動(dòng)場(chǎng)所查處案件卻呈增加趨勢(shì)。原因可能是租賃房屋成本低廉，在被打擊后可以很快轉(zhuǎn)移場(chǎng)所繼續(xù)非法行醫(yī)。

3.4 罰款和沒(méi)收藥品器械是兩種最為常用的行政處罰決定

2013—2014年行政處罰決定中，罰款案件數(shù)占88.35%，沒(méi)收藥品器械案件所占比為49.01%，兩類(lèi)案件兩年均呈上升趨勢(shì)。因此可以看出，罰款和沒(méi)收藥品器械是常用的兩種傳統(tǒng)行政處罰手段。

3.5 大部分案件是初次被罰，但每年有1/5的無(wú)證行醫(yī)者逃避處罰

2013—2014年曾因非法行醫(yī)被行政處罰次數(shù)0次的案件占78.33%，兩年情況持平；其他被行政處罰次數(shù)1次或以上的案件占21.67%，兩年情況大體持平。由此可以看出，大部分案件都是初次被罰，但也有1/5左右的無(wú)證行醫(yī)者會(huì)多次逃避處罰。

3.6 罰款金額和履約的行政罰款金額在逐年提高

數(shù)據(jù)顯示，罰款金額從2013年的1 832.87元上升到2014年為2 503.92元，履約行政罰款金額所占比例也從2013年的81.48%上升到2014年的86.87%，都在逐年提高。一方面，這表明河南省辦案水平在提高，但另一方面也可以看出，盡管罰款金額逐年提高，但是相比無(wú)證行醫(yī)的獲利價(jià)值，處罰力度仍然偏小，威懾作用不強(qiáng)。

3.7 結(jié)案率和執(zhí)行結(jié)果的完全履行率逐年提高，而執(zhí)行結(jié)果的未履行率基本持平

數(shù)據(jù)顯示，行政查處案件的結(jié)案件數(shù)兩年減少100件，表明河南省無(wú)證行醫(yī)發(fā)展勢(shì)頭開(kāi)始得到遏制；結(jié)案率和案件執(zhí)行結(jié)果的完全履約率在逐年提高，不完全履行率及不予行政處罰率在逐年降低，表明河南省衛(wèi)生監(jiān)督局辦案水平在逐年提高；同時(shí)，未履行率持平，反映出每年都有7%左右的案件難以執(zhí)行處罰。

3.8 建議

3.8.1簡(jiǎn)化申請(qǐng)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的程序，縮短發(fā)證時(shí)間在當(dāng)前政府提倡大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的形勢(shì)下，應(yīng)積極利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)，工商、稅務(wù)、房管、衛(wèi)生行政和衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)一審批平臺(tái)，簡(jiǎn)化申請(qǐng)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的程序，縮短發(fā)證時(shí)間，給那些符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃、達(dá)到執(zhí)業(yè)許可要求的民辦機(jī)構(gòu)和個(gè)人及時(shí)發(fā)放《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，使其合法營(yíng)業(yè)。

3.8.2加大打擊無(wú)證行醫(yī)宣傳力度，提高群眾自我保護(hù)意識(shí)無(wú)證行醫(yī)無(wú)法徹底根除的原因在于有愿意消費(fèi)服務(wù)的群體[10]，所以，一方面應(yīng)加大醫(yī)保覆蓋面，改善醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)群眾去定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)看?。涣硪环矫鎽?yīng)采取多種方式大力宣傳，例如，可以利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄、宣傳單、定期舉辦無(wú)證行醫(yī)危害知識(shí)講座等多種形式進(jìn)行宣傳，提高群眾自我保護(hù)意識(shí)，關(guān)注醫(yī)療安全，選擇合法醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)。

3.8.3對(duì)于不符合要求屢查屢犯的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和個(gè)人應(yīng)多重手段并用數(shù)據(jù)顯示，每年有21%左右的案件被行政處罰不止一次，每年有7%左右的案件不履行行政處罰，對(duì)此，一方面，應(yīng)發(fā)動(dòng)民營(yíng)醫(yī)療衛(wèi)生組織協(xié)會(huì)提供互助，加強(qiáng)自律監(jiān)督，建立依法經(jīng)營(yíng)的理念[11-12]；另一方面，衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)應(yīng)利用移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)建立便利的公眾舉報(bào)、投訴平臺(tái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并打擊無(wú)證行醫(yī)；同時(shí)，不但把處罰結(jié)果通知相關(guān)部門(mén)備案，而且要利用各類(lèi)公眾媒體及時(shí)大范圍公示無(wú)證行醫(yī)的“黑名單”，使無(wú)證行醫(yī)者無(wú)法換地點(diǎn)再次開(kāi)業(yè)。

3.8.4完善有關(guān)法律法規(guī)，提高行政處罰力度《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》已不適應(yīng)十多年來(lái)醫(yī)療領(lǐng)域的新情況，處罰的力度和金額明顯較低，因此，有必要根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展完善法律法規(guī)，提高罰款金額，加大對(duì)于無(wú)證行醫(yī)現(xiàn)象的懲處力度，為衛(wèi)生行政執(zhí)法監(jiān)督提供有力的法律保障。

3.8.5加強(qiáng)衛(wèi)生執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平數(shù)據(jù)顯示，行政罰款履約金額、案件罰款均值、結(jié)案率和處罰結(jié)果完全履行率都在逐年提高，這從一個(gè)側(cè)面表明河南省衛(wèi)生監(jiān)督局辦案水平在逐年提高，但每年仍有21%左右的案件已被行政處罰不止一次，有7%左右的案件不履行行政處罰，這又從另一方面也表明河南省衛(wèi)生監(jiān)督工作仍需不斷開(kāi)拓新思路，提高自身的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平，把自己建設(shè)成讓人民滿(mǎn)意的衛(wèi)生監(jiān)督人員。

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AnalysisofUnlicensedMedicalPracticeandAdministrativePenaltyofHenanProvincein2013—2014

XV Jing，ZHANG Xinyan，DUAN Xiaopeng，et al.
HenanUniversityofChineseMedicine，Zhengzhou，450036，China

ObjectivesTo analyze the situation and the characteristics of the unlicensed medical practice in Henan province and put forward recommendations for the health supervision work.MethodsDescriptive analysis was done to the data from the Henan Health Supervision Department in 2013-2014.ResultsThe percentage of investigated and dealt case of health institution without practice license(PL)was 17.20% while the percentage of investigated and dealt case of the individual without PL was 82.80% in the last two years.The percentages of investigated and dealt cases of health institution and individual due to none PL of medical institution(PLMI)were 63.88% and 31.62% respectively.The percentages of investigated and dealt case in the own site was 69.23% while the percentage of the investigated and dealt case in the lease premises was 30.15%.The percentage of the case

the administrative penalty more than one time was 21.67% due to the illegal medical practice.The percentage of the fine case was 88.35% while the percentage of the case with the confiscation of drug and medical equipment was 49.01%.The percentage of fine actual performance was 84.39%.The claim settlement rate of investigated and dealt case was 94.54%，and the rate of the case with fully performed penalty result was 87.62%.ConclusionsThe investigated and dealt case of the individual without PL was the majority while the investigated and dealt case of health institution without PL was increasing.The main cause for the health institution and the individual to be penalized was due to fail to obtain the PL.The investigated and dealt case in the own site was the majority but it was decreasing while the investigated and dealt case in the lease premises and in the mobile site was increasing yearly.The amount of administrative penalty fine actually performed，the claim settlement rate and the rate of penalty result fully performed were increasing yearly.

Unlicensed medical practice； Health institution； Individual； Health supervision

河南省衛(wèi)計(jì)委課題項(xiàng)目(YWZY201459)；河南省教育廳人文社科基地項(xiàng)目(JD-2014-02)；河南中醫(yī)學(xué)院省屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)(2014KYYWF-ZZCX3-12)。

1河南中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院，河南 鄭州，450036

2河南省衛(wèi)生監(jiān)督局，河南 鄭州，450018

R197.32

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2017.06.028

2016-12-22)(本文編輯 甘勇)