強(qiáng)化涉匯案件的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制

文/孫忠喜 編輯/靖立坤

強(qiáng)化涉匯案件的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制

文/孫忠喜 編輯/靖立坤

［說(shuō)法］

涉匯案件的查處，內(nèi)部控制措施是否到位直接關(guān)系到廉政風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。對(duì)于案件數(shù)量多、涉及金額大、案情復(fù)雜的“9·16”特大地下錢莊非法買賣外匯系列案件（下稱“系列案件”）而言，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制發(fā)揮了極其重要的作用。現(xiàn)階段，相關(guān)法律規(guī)范不完善導(dǎo)致的辦案標(biāo)準(zhǔn)不明確問(wèn)題，辦案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺導(dǎo)致的案件辦理不規(guī)范問(wèn)題，制約措施不到位可能導(dǎo)致的權(quán)力尋租問(wèn)題等，是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的重點(diǎn)。系列案件的查辦中，外匯局堅(jiān)持把內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制措施貫穿于案件辦理全過(guò)程，明確辦案標(biāo)準(zhǔn)，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，采取積極措施，有效防范了法律風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

案件查辦和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制同步推進(jìn)

系列案件辦理過(guò)程大體分為接收、立案、調(diào)查、處理、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，過(guò)程復(fù)雜，加上進(jìn)度要求高，各環(huán)節(jié)和程序均有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。從辦案實(shí)踐看，控制各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，既把握細(xì)節(jié)又突出重點(diǎn)，明確要求、規(guī)范操作、嚴(yán)肅紀(jì)律，有針對(duì)性地采取措施，是有效防控風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

一是規(guī)范案件線索接收登記。系列案件線索來(lái)源于公安機(jī)關(guān)移送。由于涉案當(dāng)事人多達(dá)數(shù)百人且案情復(fù)雜，容易出現(xiàn)重復(fù)移送或者交叉移送等情況。案件接收階段可能產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要有通過(guò)漏登記案件線索、漏登記案件金額等方式幫助當(dāng)事人逃避法律制裁或減輕處罰金額；可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要有公安機(jī)關(guān)隨案件線索一并移送的相關(guān)證據(jù)材料未妥善保管，導(dǎo)致后續(xù)調(diào)查針對(duì)性弱、證據(jù)補(bǔ)充難度大、事實(shí)認(rèn)定缺乏有力證據(jù)支撐等。實(shí)際案件辦理中，就需要落實(shí)專人負(fù)責(zé)案件接收、登記、分配等工作，設(shè)計(jì)案件接收登記表，完整地登記每起線索涉及的當(dāng)事人、接收的時(shí)間、涉嫌的違規(guī)金額、移送材料目錄等，定期與公安機(jī)關(guān)核對(duì)移送清單，確保案件線索接收完整。

二是嚴(yán)格立案環(huán)節(jié)報(bào)告審批。立案環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有對(duì)應(yīng)當(dāng)立案的案件不予立案；主要的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于對(duì)管轄判斷不準(zhǔn)確。系列案件辦理中，每起線索調(diào)查任務(wù)分配到具體辦案人員后，承辦人員要認(rèn)真分析案件線索，明確調(diào)查方向及進(jìn)度安排。在盡職調(diào)查后，對(duì)擬不予立案的線索，承辦人員要撰寫不予立案的報(bào)告，詳細(xì)說(shuō)明調(diào)查工作的開展情況、案件線索的分析、獲得的證據(jù)、查清的事實(shí)，以及不予立案的理由等內(nèi)容，經(jīng)法律事務(wù)部門會(huì)同法律顧問(wèn)審核后，交專案組組長(zhǎng)審定，確保不予立案的決定符合法律要求。對(duì)案件的管轄權(quán)問(wèn)題，針對(duì)系列案件的實(shí)際情況，調(diào)查前逐級(jí)向上匯報(bào)，由總局、省分局根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和案件查辦的具體需要，明確管轄問(wèn)題，并加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)溝通，取得司法認(rèn)同。

三是嚴(yán)格把控案件調(diào)查過(guò)程。調(diào)查過(guò)程是辦案的核心環(huán)節(jié)，辦案人員直接與當(dāng)事人交鋒，既需要面對(duì)和抵御誘惑，也要承受恐嚇威脅的壓力，是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。從實(shí)踐看，案件調(diào)查環(huán)節(jié)的主要法律風(fēng)險(xiǎn)在于調(diào)查手段違法、程序不規(guī)范以及未做到盡職調(diào)查等；主要廉政風(fēng)險(xiǎn)在于防止調(diào)查人員怠于履行職責(zé)、對(duì)違法線索當(dāng)查不查或者少查，有意降低違法金額的認(rèn)定。

具體案件辦理中，對(duì)調(diào)查過(guò)程法律風(fēng)險(xiǎn)的控制，重點(diǎn)在于規(guī)范調(diào)查行為，關(guān)鍵在于熟悉案情和相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)可能遇到的困難和問(wèn)題有預(yù)判和應(yīng)對(duì)方案，遇到了新情況能及時(shí)取得法務(wù)人員同步支持；同時(shí)，專案組長(zhǎng)定期召開檢查例會(huì)交流分析典型案情。對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控，要求辦案人員重點(diǎn)關(guān)注涉及的金額，具體包括公安機(jī)關(guān)移送線索的金額、當(dāng)事人自認(rèn)的違規(guī)金額、交易對(duì)手指證的金額、人民幣與外幣交易流水金額等，并在檢查報(bào)告中詳細(xì)匯報(bào)相關(guān)金額不一致的情況及認(rèn)定理由。同時(shí)，每起案件調(diào)查結(jié)束后，先安排其他辦案人員相互交叉審核，再交由法務(wù)人員審核。法務(wù)部門進(jìn)行二次核實(shí)后，按照法律審核的要求提出處理意見，提交專案組長(zhǎng)審定，以確保案件事實(shí)認(rèn)定準(zhǔn)確，證據(jù)確鑿充分，辦案要求落實(shí)到位。

四是嚴(yán)格案件處罰決定的操作和審查。案件處罰決定生效階段，法律風(fēng)險(xiǎn)主要在于文書要素不規(guī)范、當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利未得到保障、法律文書送達(dá)無(wú)效等；廉政風(fēng)險(xiǎn)主要在于擅自認(rèn)定從寬情節(jié)，濫用自由裁量權(quán)降低處罰比例。

系列案件辦理中，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的防范，需要嚴(yán)格處罰決定審核過(guò)程、規(guī)范送達(dá)方式等。對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的防范，關(guān)鍵在于根據(jù)違法行為的危害性，處罰前就按照罰過(guò)相當(dāng)、同案同罰的要求，分別明確賣匯、買匯量罰的具體比例，并具體明確從輕、從重情節(jié)及對(duì)應(yīng)處罰比例。具體執(zhí)行中，突出對(duì)從輕、從重情節(jié)控制，要求辦案人員在檢查報(bào)告中詳細(xì)報(bào)告案件從輕從重的情節(jié)及認(rèn)定理由。這樣，既便于后續(xù)審查把關(guān)，也留存了相關(guān)書面材料以備事后監(jiān)督。

五是保證處罰決定執(zhí)行規(guī)范。從系列案件實(shí)踐看，處罰執(zhí)行階段的廉政風(fēng)險(xiǎn)主要是違規(guī)同意當(dāng)事人緩期或者分期繳納申請(qǐng)、應(yīng)加處罰款而不加處或者擅自降低加處罰款金，減輕或者免除當(dāng)事人的執(zhí)行義務(wù)。具體辦案中，外匯局針對(duì)系列案件實(shí)際，統(tǒng)一了加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)，明確了暫緩、分期繳納罰款以及加處罰款的具體情形及要求，落實(shí)專人跟進(jìn)處理，法務(wù)人員審核把關(guān)，使各環(huán)節(jié)既協(xié)調(diào)配合又互相制約，防止了處罰決定執(zhí)行階段的權(quán)力尋租。

抓住內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵要素

涉匯案件內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的重點(diǎn)，在于防范法律風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)和廉潔自律關(guān)。現(xiàn)階段，相關(guān)法規(guī)不完善，有的環(huán)節(jié)辦案要求不明確，加上基層辦案水平不一，辦案尺度把握容易出現(xiàn)偏差；同時(shí)，涉匯案件處罰金額大、利益影響大，加上處罰幅度和情節(jié)認(rèn)定存在一定的裁量空間，當(dāng)事人通過(guò)一些手段逃避制裁的動(dòng)機(jī)比較強(qiáng)烈，給涉匯案件廉政的風(fēng)險(xiǎn)防控帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

一是完善的辦案制度是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)。涉匯案件辦理的環(huán)節(jié)多、實(shí)際情況復(fù)雜，加上行政法律條文和外匯辦案規(guī)定的概括性和原則性以及立法的滯后性，需要對(duì)依法辦案要求進(jìn)行具體化和細(xì)化，增強(qiáng)可操作性，便于辦案人員掌握和執(zhí)行。從系列案件辦理實(shí)踐看，一方面，需要抓緊完善基本行政法律規(guī)定，出臺(tái)行政程序法，把立案、調(diào)查、聽證、告知、決定、加處罰款、催告等辦案程序全面納入法律規(guī)范；同時(shí)，完善行政證據(jù)規(guī)范，明確證據(jù)類別、形式要求、證據(jù)效力和證明標(biāo)準(zhǔn)等。另一方，需要抓緊修訂外匯系統(tǒng)行政執(zhí)法相關(guān)制度，細(xì)化外匯執(zhí)法規(guī)則，明確涉匯案件辦案標(biāo)準(zhǔn)，并完善相關(guān)法律文書格式；同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化涉匯案件處罰自由裁量幅度，明確從寬和從重情節(jié)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及適用規(guī)范，從制度層面明確涉匯案件辦案標(biāo)準(zhǔn)。

二是有效的制約機(jī)制是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的保障。其中的關(guān)鍵，是要增強(qiáng)對(duì)調(diào)查行為和處理措施的制約。在涉匯案件查處時(shí)，需要合理確定辦案人員的分工和責(zé)任，強(qiáng)化辦案人員之間的相互制約；發(fā)揮法律審核、局領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)等環(huán)節(jié)的作用，并及時(shí)開展內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督，以強(qiáng)化內(nèi)部制約效力；增強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的制約，確保同案同罰；實(shí)行案件報(bào)批制，強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督制約。

三是專業(yè)的辦案隊(duì)伍是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵，需要建立一支業(yè)務(wù)精湛、紀(jì)律嚴(yán)明的辦案隊(duì)伍。重視對(duì)辦案隊(duì)伍的外匯專業(yè)知識(shí)和基本行政法律知識(shí)的培訓(xùn)，推行執(zhí)法資格考試制度，確保檢查人員獲得執(zhí)法證前具備必要的外匯業(yè)務(wù)知識(shí)和基本法律素養(yǎng)；建立執(zhí)法考核機(jī)制，定期對(duì)執(zhí)法人員辦案能力和辦案業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，增強(qiáng)執(zhí)法人員學(xué)法學(xué)業(yè)務(wù)的自覺性；嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任制，系統(tǒng)分析涉匯案件辦案風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立相應(yīng)控制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的廉政教育，增強(qiáng)廉潔自律意識(shí)。

作者系外匯局金華市中心支局副局長(zhǎng)