淺析PPP模式的應(yīng)用與現(xiàn)存問題的應(yīng)對措施

文/趙昕，中信銀行股份有限公司臺州分行

淺析PPP模式的應(yīng)用與現(xiàn)存問題的應(yīng)對措施

文/趙昕，中信銀行股份有限公司臺州分行

近年來，由于得到政府與相關(guān)部門的重視與支持，PPP融資模式在我國市場經(jīng)濟中得到了廣泛的運用。隨著與PPP融資模式相關(guān)的理論研究的不斷深入與實踐活動的不斷開展、相關(guān)經(jīng)驗的不斷積累，PPP融資模式的應(yīng)用領(lǐng)域得以不斷開拓。筆者從PPP融資模式的實質(zhì)出發(fā)，陳列并總結(jié)PPP融資模式在我國目前的應(yīng)用領(lǐng)域，并分析了PPP融資模式在具體應(yīng)用過程中存在的問題與相應(yīng)的應(yīng)對措施。

PPP融資模式；應(yīng)用領(lǐng)域；應(yīng)對措施

1 PPP融資模式的含義與特點

1.1 PPP融資模式的含義

PPP是三個英文單詞Public—Private—Partnership的縮寫，從其英文全稱可以看出它是指公私合作，通俗來講，PPP就是政府公共部門與私營企業(yè)等就某一項目建立合作的關(guān)系。但是到目前為止，國內(nèi)外尚未對PPP模式下統(tǒng)一的定義，多數(shù)專家與學(xué)者認(rèn)為PPP模式可以從廣義與狹義兩方面來理解。廣義上的PPP模式是指公共部門與私營企業(yè)合作開展的融資模式，這種融資模式還可以繼續(xù)細(xì)分為多種模式，如BOT（Build-Operate-Transfer）、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)、BOO(Building-Owning-Operation)等。而狹義上的PPP模式是歐美等經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家為了彌補BOT、PFI(Private-Finance-Initiative)等傳統(tǒng)融資模式的缺陷而研究發(fā)明的一種新型融資模式，是政府公共部門和私人企業(yè)通過資本融合而建立全程的合作關(guān)系，為社會的發(fā)展與建設(shè)提供產(chǎn)品、設(shè)施與服務(wù)。本文從PPP融資模式的狹義定義入手，分析PPP融資模式的在我國的應(yīng)用與其在領(lǐng)用領(lǐng)域的存在問題和解決對策。

1.2 PPP融資模式的特點分析

PPP融資模式的典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)，然后由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議并不是對項目進行擔(dān)保的協(xié)定，而是向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及合理運營。

PPP模式的一個顯著特點是其實施過程是全程由國家相關(guān)部門和社會資本通力合作，而且在融資過程中國家政府與社會資本的地位是平等的，利益分配也會在融資項目實施前期協(xié)商好，在最大程度上保障雙方利益不受損害。在風(fēng)險控制方面，PPP融資模式帶來的風(fēng)險由國家政府與社會資本共同承擔(dān)，但雙方承擔(dān)的風(fēng)險并不是對半分的，PPP這一融資模式明確了風(fēng)險的分配原則——即與資金投入有關(guān)的商業(yè)風(fēng)險由社會資本負(fù)擔(dān)；由法律、政策變動等帶來的相關(guān)風(fēng)險由國家政府承擔(dān)；而由不可抗力等帶來的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。

PPP模式的另一特點是企業(yè)與個人能在PPP融資項目的前期就很好地參與進來，從而對整個融資項目有更加全面的了解、分析與評價，進而提高對優(yōu)質(zhì)融資項目的選擇效率。

2 PPP融資模式的應(yīng)用背景

PPP模式最初是為建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)展起來的，其最早應(yīng)用于英國。上世紀(jì)英國經(jīng)濟高速發(fā)展，國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要與日益飛速發(fā)展的經(jīng)濟相適應(yīng),然而在龐大的工程建設(shè)投入面前，單獨的政府資金投入是杯水車薪的，因此英國政府引入私人資本用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式油然而生。

3 淺析PPP模式在我國的發(fā)展與應(yīng)用

我國正處于社會主義市場經(jīng)濟的階段，過度依靠政府來獨立運作公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，必然會遇到各類棘手的問題，而引入PPP模式有利于促進我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目由政府全程包攬到民營化的過程的實現(xiàn)。

PPP融資模式于1994年引入我國金融市場，隨即便受到我國政府的認(rèn)同與大范圍推廣，近年來我國更是頒布了相關(guān)文件與擴展P PP模式在我國的應(yīng)用領(lǐng)域。究其原因：國家財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品供給與服務(wù)提供等方面存在巨大的資金缺口，而豐厚的社會資本可以有效解決國家財政面臨的難題。

PPP模式在我國興起后經(jīng)歷過探索、試點、推廣、反復(fù)以及普及五個發(fā)展階段，逐步演化，如今PPP模式已不僅僅為我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的提供的落實提供市場化、社會化的融資，而且也為我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)、民生事業(yè)、生態(tài)環(huán)保等方面提供了融資支持。

3.1 PPP融資模式在我國新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)用

我國已處于全面建設(shè)小康社會的決定性階段，正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要時期，也處于促進城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是在十八大報告中提出的一種方針。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個長期的系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府財政是難以滿足與實現(xiàn)城鎮(zhèn)化在建設(shè)和維護方面對資金的需求。在這樣的時代背景下，PPP融資模式已成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資方式。PPP融資模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用不僅緩解了政府所面臨的流動資金短缺的壓力，而且提高了公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，分擔(dān)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和運營管理中可能產(chǎn)生的風(fēng)險。在PPP融資模式應(yīng)用下，公共產(chǎn)品實現(xiàn)了生產(chǎn)與供給過程的分離，這有效的改善了政府對公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的效率低下問題，并可以在短期內(nèi)加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進度，從而大大提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給率，進而改善政府機構(gòu)的公共服務(wù)水平。而對于社會資本來說，P PP融資模式通過簽訂合同或契約來減少政府部門使用自由裁量權(quán)而造成的損失，從而確保收益的最大量化。

3.2 PPP融資模式在民生事業(yè)中的應(yīng)用

住房難一直是我國政府與人民面臨的巨大難題，對于難以負(fù)擔(dān)高額房價的中低收入人群，國家與地方政府加大財政投入為其提供保障性住房，PPP融資模式在保障性住房的提供方面也發(fā)揮著重大作用。

針對處于不同狀態(tài)下的保障性住房，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其對融資需要的特點選擇合適的PPP融資模式。比如，對于已經(jīng)成功建成的保障性住房來說，它已經(jīng)不再需要大量融資來投入建設(shè)，融資金額可以滿足對保障性住房的后期維修與管理費用即可，在這種情況下可以選擇TOT等模式；而對于計劃中將要投入建設(shè)的保障性住房來說，其需要大量的融資，此時選擇DBFO模式、BTO模式、BOT模式或者D BL模式較為合適。

3.3 PPP融資模式在生態(tài)環(huán)保方面的應(yīng)用

近年來我國環(huán)境問題頻發(fā)，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展相違背。經(jīng)濟發(fā)展離不開生態(tài)保護，生態(tài)工程項目由于建設(shè)周期長、投入成本大而融資困難。而PPP模式的應(yīng)用可以有效解決生態(tài)工程融資困難的問題，它把市場經(jīng)濟模式引入到政府的財政體系當(dāng)中，從而使社會資本服務(wù)于社會公共事業(yè)，合理配置社會資源，緩解政府財政壓力。有別于商業(yè)項目，生態(tài)工程項目建設(shè)的基本目標(biāo)是維持生態(tài)平衡，其帶來的經(jīng)濟價值是難以用貨幣衡量的，并且政府在這類工程中的主導(dǎo)地位導(dǎo)致工程建設(shè)融資困難，建設(shè)質(zhì)量參差不齊。而把PPP模式應(yīng)用于生態(tài)工程項目之中，由合同規(guī)定政府與社會企業(yè)的權(quán)利與責(zé)任，不僅有效解決了投入成本問題，而且加快了工程的建造速度并提高了工程的整體質(zhì)量。

通常而言，政府單方面投入和運營生態(tài)工程基礎(chǔ)設(shè)施的模式，會由于資金來源結(jié)構(gòu)單一，而容易出現(xiàn)資金短缺的問題。因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機制，吸引社會資本的加入，克服資金來源單一、容易短缺的問題，為生態(tài)工程的建設(shè)和運行提供充足的資金，并提高生態(tài)工程項目的質(zhì)量。此外，PPP模式在引入社會資本的同時還引入了企業(yè)先進的技術(shù)，企業(yè)可以在項目計劃階段與政府部門一起制定項目方案，把自己先進的管理模式、技術(shù)融入到項目體系中，從而制定出更為合理有效的方案，強化對項目建設(shè)的控制，降低項目風(fēng)險。

4 淺析PPP融資模式在應(yīng)用過程中可能遇到的問題

結(jié)合實際情況，本文認(rèn)為PPP融資模式在應(yīng)用過程中可能遇到的問題主要有以下兩點：政府與社會資本雙方的權(quán)益缺乏有效保障、政府與社會資本雙方都可能面臨巨大風(fēng)險。

4.1 雙方權(quán)益缺乏有效保障

PPP模式的優(yōu)點是可以借助社會資本解決政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、供給公共物品、提供公共服務(wù)等的巨大資金缺口，于此同時為大量閑置的社會資本提供了合適的投資機會，可以說這樣的結(jié)果是雙贏的。雖然PPP模式是基于公私合作，但是政府希望利用社會資本來解決自己在公共事業(yè)建設(shè)方面的資金缺口、分擔(dān)自己的責(zé)任與壓力，因此在實際運行過程中，政府難免會想讓社會資本多多付出，這必然會損壞社會資本的權(quán)益；目前我國多數(shù)PPP項目中社會資本投入資金數(shù)額巨大，大量的資金使得PPP項目的運營周期變長，社會資本的投資回報率變低甚至?xí)霈F(xiàn)虧損的情況，因此社會資本為了節(jié)約資本提高投資回報率可能會做出損害政府權(quán)益的行為。

4.2 雙方都可能面臨風(fēng)險

PPP融資模式在應(yīng)用過程中，社會資本和政府均面臨一定的風(fēng)險考驗。

4.2.1 淺析社會資本面臨的風(fēng)險

PPP融資模式在我國的應(yīng)用與發(fā)展時間相對較短，相關(guān)機制與法律法規(guī)尚不健全，因此政府在與社會資本合作的過程中可能會因缺少相關(guān)法律的制約而做出損害社會資本權(quán)益的行為；PPP項目大多運行周期很長，在運行期間可能面臨著簽訂合約的政府領(lǐng)導(dǎo)換屆的情況，新的領(lǐng)導(dǎo)可能會在某些問題上損害社會資本的利益；雖然PPP項目利益由參與方共享，但是如果發(fā)生了政府也無力承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險，那么政府可能完全把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給社會資本。

4.2.2 淺析政府面臨的風(fēng)險

PPP項目是公私合營的，利益由雙方共享，而風(fēng)險也由雙方共同承擔(dān)，一旦項目在建設(shè)或允許過程中出現(xiàn)風(fēng)險，政府就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任風(fēng)險與法律風(fēng)險；PPP模式缺乏健全的法律法規(guī)約束，社會資本在缺乏法律約束的情況下可能會為節(jié)約成本而降低項目質(zhì)量，是項目難以達(dá)到預(yù)期，進而使政府的信用與威望受損。

5 淺析PPP融資模式在應(yīng)用過程中遇到問題的解決對策

5.1 健全有關(guān)法律規(guī)章制度

政府是PPP項目的發(fā)起人，同時也應(yīng)負(fù)責(zé)項目的實施與監(jiān)督，在保證項目順利實施的同時，政府也應(yīng)當(dāng)認(rèn)清自己的職責(zé)所在，并積極學(xué)習(xí)與借鑒其他國家先進的管理經(jīng)驗，將其與中國國情和市場緊密結(jié)合，制定出適用于中國的法律規(guī)章制度，以有效保障雙方的利益。與此同時，政府也應(yīng)切實參與到項目的建設(shè)中來，在項目前期與社會資本通力合作分析與論證項目實施過程中可能出現(xiàn)的問題，并制定實之有效的解決方案，確保實現(xiàn)雙贏的局面。

5.2 確立風(fēng)險共擔(dān)的機制

PPP項目在實施過程中充斥著種種風(fēng)險，政府和社會資本在項目設(shè)計階段應(yīng)當(dāng)充分考慮到可能發(fā)生的風(fēng)險，確立風(fēng)險共擔(dān)機制，在風(fēng)險確實發(fā)生之時，雙方應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險，使雙方承擔(dān)的風(fēng)險在可以負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。同時，政府也應(yīng)適當(dāng)給予社會資本一些政策優(yōu)惠，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時給社會資本適當(dāng)?shù)难a償，以彌補社會資本與政府合作所承擔(dān)的機會成本，激勵社會資本積極參與到PPP項目中來。

6 小結(jié)

隨著與PPP融資模式相關(guān)的理論研究的不斷深入與實踐活動的不斷開展、相關(guān)經(jīng)驗的不斷積累，PPP融資模式的應(yīng)用領(lǐng)域得以不斷開拓。PPP模式的一個顯著特點是其實施過程是全程由國家相關(guān)部門和社會資本通力合作，而且在融資過程中國家政府與社會資本的地位是平等的，利益分配也會在融資項目實施前期協(xié)商好，在最大程度上保障雙方利益不受損害。PPP模式的另一特點是企業(yè)與個人能在PPP融資項目的前期就很好地參與進來，從而對整個融資項目有更加全面的了解、分析與評價，進而提高對優(yōu)質(zhì)融資項目的選擇效率。本文介紹了PPP的定義與特點，分析出了它的應(yīng)用背景、在中國的現(xiàn)有應(yīng)用領(lǐng)域與其在應(yīng)用過程中可能出現(xiàn)的問題并提出了相關(guān)解決對策，希望PPP模式在我國會有更加光明的前景。

[1]尹旭，陳琳.淺析我國ΡΡΡ融資模式的運作困境[J].吉林金融研究，2015（11）.

[2]玉方堅，李文明.ΡΡΡ融資模式特點、作用及推廣[J].區(qū)域金融研究，2015（08）.

[3]胡光珍.政府與社會資本合作（ΡΡΡ）融資模式相關(guān)問題分析[J].中外企業(yè)家，2015(30).

[4]周正祥,張秀芳,張平.新常態(tài)下ΡΡΡ模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學(xué),2015,(09)：82-95.

[5]余華,彭程甸.縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)ΡΡΡ模式的應(yīng)用基礎(chǔ)與機制創(chuàng)新[J].湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2015,31(04)：5-16.