對(duì)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐的思考

隨著財(cái)政體制改革的深入推進(jìn)，績(jī)效管理成為預(yù)算管理科學(xué)化的主要內(nèi)容。黨的十八大提出“提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”的新精神，更是為預(yù)算績(jī)效管理工作指明了方向。2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》著重強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理，明確各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循講求績(jī)效的原則。近年來(lái)，人民銀行認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)精神，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，取得了積極進(jìn)展。本文通過(guò)對(duì)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐的分析，結(jié)合人民銀行自身特點(diǎn)，提出推進(jìn)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作的相關(guān)建議。

一、預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績(jī)效是由于預(yù)算實(shí)施所產(chǎn)生的效益、效率和效果，反映因預(yù)算安排和執(zhí)行所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理是一種以職能和履職規(guī)劃為中心、成本效益原則為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算管理方法。它貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程，是將績(jī)效理念融入在預(yù)算規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)督、考核中，強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的支出責(zé)任和效率，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。

二、人民銀行推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的必要性

內(nèi)外部的要求促使人民銀行加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。

1.從外部形勢(shì)來(lái)看，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革成為財(cái)政改革的重要方向，財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作已逐步實(shí)現(xiàn)從檢查業(yè)務(wù)向預(yù)算管理的轉(zhuǎn)變，以事后檢查為主向事前事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變。審計(jì)署全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，更關(guān)注預(yù)算資金使用是否有效率，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。預(yù)算公開(kāi)的要求也促使人民銀行強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。

2.從內(nèi)部動(dòng)力來(lái)看，優(yōu)化財(cái)務(wù)資源配置、協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)活動(dòng)有序開(kāi)展、為中央銀行履行職責(zé)提供決策服務(wù)已成為會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的轉(zhuǎn)型定位。加強(qiáng)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理，是實(shí)現(xiàn)央行治理能力現(xiàn)代化的必然要求，探索建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)并加強(qiáng)運(yùn)用，積極引導(dǎo)業(yè)務(wù)活動(dòng)向集約、高效轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的重要內(nèi)容，是預(yù)算轉(zhuǎn)型的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)從服務(wù)保障向發(fā)揮預(yù)算引領(lǐng)促進(jìn)轉(zhuǎn)變的重要舉措，有利于人民銀行在履行職責(zé)的同時(shí)科學(xué)配置、合理利用財(cái)務(wù)資源，降低行政成本，提高資金使用效益。

三、人民銀行預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

1.缺乏與預(yù)算績(jī)效管理相配套的制度辦法。人民銀行目前開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，主要依據(jù)財(cái)政部的相關(guān)辦法。但作為中央銀行，人民銀行的性質(zhì)、職能和業(yè)務(wù)的特殊性決定了中央銀行預(yù)算績(jī)效管理不同于政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，需要結(jié)合人民銀行的職能定位、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定適合人民銀行工作實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度和配套辦法。

2.預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。在現(xiàn)行的預(yù)算管理機(jī)制下，人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作主要由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)完成，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)承擔(dān)了大部分的預(yù)算責(zé)任，更側(cè)重關(guān)注資金使用的合規(guī)性，對(duì)項(xiàng)目支出的合理性關(guān)注度還不夠，相關(guān)事權(quán)部門(mén)更專(zhuān)注于事權(quán)的管理，這使得預(yù)算規(guī)劃、控制與協(xié)調(diào)等管理效果難以展現(xiàn)和落實(shí)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策的結(jié)合度不高。

3.績(jī)效管理的信息化程度不高。人民銀行機(jī)構(gòu)層級(jí)較多，標(biāo)準(zhǔn)也不完全統(tǒng)一，進(jìn)行績(jī)效管理的工作量大、技術(shù)性強(qiáng)。目前尚未建立起預(yù)算績(jī)效管理的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，缺乏可靠的歷史數(shù)據(jù)資料，比如業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，在數(shù)據(jù)的采集、處理分析上存在一定的困難，無(wú)法滿足各個(gè)層面、各個(gè)部門(mén)對(duì)各類(lèi)不同性質(zhì)的資金支出開(kāi)展綜合、全面評(píng)價(jià)的要求，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

4.績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)定較為寬泛。人民銀行已初步建立了一套績(jī)效指標(biāo)體系，但在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，部分績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性和有效性，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。有的項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)定僅限于工作的基本要求，如：是否符合要求、是否涵蓋合理范圍等，指標(biāo)設(shè)置較寬泛。有的一類(lèi)指標(biāo)設(shè)定不全，大多數(shù)項(xiàng)目只細(xì)化到二級(jí)指標(biāo)，設(shè)定指標(biāo)較為簡(jiǎn)單。

四、推進(jìn)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作的建議

1.建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制?？?jī)效管理機(jī)制是預(yù)算績(jī)效管理工作有效推行的基礎(chǔ)保障。良好的績(jī)效管理機(jī)制可以從三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：制度建設(shè)、思想環(huán)境、組織機(jī)構(gòu)。

制度建設(shè)方面，搭建預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)。一是制定《中國(guó)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理辦法》，明確績(jī)效管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、職權(quán)職責(zé)、工作流程、監(jiān)督管理等，為人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作提供制度依據(jù)和操作支撐；二是修訂現(xiàn)有財(cái)務(wù)制度、預(yù)算管理辦法，提升財(cái)務(wù)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化水平。

思想環(huán)境方面，財(cái)務(wù)部門(mén)作為牽頭部門(mén)，要主動(dòng)更新觀念，學(xué)習(xí)預(yù)算管理的新政策、新理論，積極向管理型、研究型轉(zhuǎn)型；其次，針對(duì)事權(quán)部門(mén)參與意識(shí)、績(jī)效意識(shí)薄弱的問(wèn)題，可以聘請(qǐng)外部專(zhuān)家開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，組織開(kāi)展專(zhuān)題討論等，宣傳績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)工作，提升事權(quán)部門(mén)認(rèn)知度，更好配合工作開(kāi)展。

組織機(jī)構(gòu)方面，結(jié)合矩陣式管理模式，構(gòu)建縱向一致、橫向協(xié)調(diào)的預(yù)算管理機(jī)制，明確職責(zé)分工，推動(dòng)業(yè)財(cái)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、相互融合?？v向成立預(yù)算管理委員會(huì)，作為績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，橫向明確會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的牽頭作用，根據(jù)項(xiàng)目支出明確事權(quán)歸口，發(fā)揮事權(quán)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)作用和責(zé)任主體作用，加強(qiáng)跨部門(mén)溝通、協(xié)調(diào)和配合，確保事權(quán)部門(mén)參與到預(yù)算管理中，強(qiáng)化事權(quán)部門(mén)的預(yù)算意識(shí)和成本意識(shí)。

2.探索實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)控?？?jī)效管理需要全程了解項(xiàng)目支出的動(dòng)態(tài)情況。在全過(guò)程監(jiān)督的基礎(chǔ)上，及時(shí)分析部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行的情況，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正。在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)分析、核查預(yù)算編制的合理性、可行性，剔除不合理數(shù)據(jù)，確保預(yù)算編制的規(guī)范、科學(xué)；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行是否符合既定目標(biāo)，如有偏差，應(yīng)及時(shí)采取措施。事中可調(diào)整的事項(xiàng)，應(yīng)責(zé)成相關(guān)事權(quán)部門(mén)及時(shí)修正；無(wú)法事中糾正的，事權(quán)部門(mén)在事后應(yīng)進(jìn)行原因分析，為今后強(qiáng)化預(yù)算管理提供參考。在項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，預(yù)算管理委員會(huì)要聽(tīng)取各事權(quán)部門(mén)報(bào)告各項(xiàng)目資金使用和績(jī)效目標(biāo)完成的進(jìn)度情況，將總體績(jī)效目標(biāo)分解落實(shí)到過(guò)程跟蹤管理之中。

3.構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這是開(kāi)展績(jī)效管理工作的關(guān)鍵內(nèi)容，建議人民銀行總行分類(lèi)建立績(jī)效指標(biāo)體系框架，基層人民銀行在具體實(shí)施過(guò)程中，在總行制定的指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，結(jié)合履職實(shí)際和項(xiàng)目支出特點(diǎn)及管理要求，合理確定并細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重因子和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果差、難以度量的指標(biāo)要及時(shí)修正，并根據(jù)新情況以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)增加適用、高效的新指標(biāo)，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最終建立一套覆蓋全面、科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系。

4.完善數(shù)據(jù)支撐，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果導(dǎo)向。建議總行開(kāi)發(fā)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)功能，各分支行主要加強(qiáng)績(jī)效管理基礎(chǔ)信息的歸集和整理。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果導(dǎo)向主要是要強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在督促整改落實(shí)和修正項(xiàng)目績(jī)效方面的作用，通過(guò)年度考核、信息公開(kāi)、問(wèn)責(zé)約談、調(diào)整下年度預(yù)算安排等方式，提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果。強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的作用，有利于改善預(yù)算資金的管理水平，提高預(yù)算資金的使用效率。但需要注意的是，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的反映，并不能揭示結(jié)果優(yōu)劣產(chǎn)生的原因，評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞與資金安排的多少?zèng)]有對(duì)應(yīng)關(guān)系，所以不能將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算分配的唯一因素。

(中國(guó)人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)

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