湖南農業(yè)保險財政支持的困境與政策建議

鄒建國

（衡陽師范學院 經濟與管理學院，湖南 衡陽 421002）

湖南農業(yè)保險財政支持的困境與政策建議

鄒建國

（衡陽師范學院 經濟與管理學院，湖南 衡陽 421002）

湖南農業(yè)保險的財政支持經歷了探索與停滯發(fā)展、試點與規(guī)范發(fā)展兩個階段，并取得了長足的進步。但是，湖南農業(yè)保險財政支持仍然存在著“層層倒補貼”的窄覆蓋與滯后性等問題。因此，構建“農戶+農民合作社+商業(yè)保險公司+農業(yè)再保險”的財政支持模式，建立農業(yè)巨災風險分散機制顯得尤為重要。

農業(yè)保險；財政支持；再保險；巨災風險

一、改革開放以來湖南省農業(yè)保險財政支持的發(fā)展歷程

第一，1982—2006年：探索與停滯發(fā)展階段。1982年2月，國務院批示，為適應農村經濟發(fā)展新形勢，各地應從實際情況出發(fā)，逐步試辦農村財產保險、畜牧保險等業(yè)務。中國開始全面恢復試辦農業(yè)保險，農村保障體系由此逐漸由國家救濟轉向農業(yè)保險。1982年，中國人民保險公司湖南分公司嘗試開展商業(yè)性農業(yè)保險探索，但由于試點覆蓋率低，農業(yè)保險中的道德風險和逆向選擇導致大部分試點縣市經營出現大面積的虧損，農業(yè)保險的商業(yè)性探索被迫停止。實踐證明，農業(yè)保險的發(fā)展離不開政府的大力支持，這一時期政府出臺了許多指導農業(yè)保險發(fā)展的政策，但沒有成立政策性保險公司，缺乏系統正規(guī)的監(jiān)督管理和法律保障，開辦具有政策扶持和財政補貼的政策性農業(yè)保險才能真正促進農業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

第二，2007年至今：試點與規(guī)范發(fā)展階段。2007年湖南省被確定為全國農業(yè)保險首批六個試點省份之一，湖南省農業(yè)保險秉承“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則，不斷加大保險投入、健全保險制度，進一步拓展保險范圍、增加保險品種，農業(yè)保險駛向規(guī)范發(fā)展的快車道。2007年湖南僅推出了棉花、能繁母豬和水稻3個農業(yè)保險品種，為進一步滿足農業(yè)保險的差異化需求，湖南陸續(xù)增加保險品種，截至目前，已有能繁母豬、育肥豬、油菜、水稻、玉米、甘蔗、奶牛、棉花、森林等9個中央財政補貼農業(yè)保險品種，以及柑橘、能繁母牛、甲魚、肉雞、鴨、鵝、煙葉、茶葉、葡萄、湘蓮等10個特色農產品保險品種。農業(yè)保險投入逐年增加，自2007年試點以來湖南省各級財政累計支持農業(yè)保險保費補貼資金82.26億元，其中省級財政支持38.03億元，占比46.23%。累計支付農業(yè)保險賠款69.29億元，受益農戶1 262萬戶次，僅2015年上半年，全省農業(yè)保險賠付支出2.39億元。承辦農業(yè)保險業(yè)務機構逐漸增加到5家，主要有中國人民財產保險股份有限公司湖南省分公司、中華聯合財產保險股份有限公司湖南分公司、中國太平洋財產保險股份有限公司湖南分公司、中國平安財產保險股份有限公司湖南分公司、中國人壽財產保險股份有限公司湖南省分公司。

二、湖南省農業(yè)保險財政支持的困境

第一，“層層倒補貼”的窄覆蓋與滯后性。湖南省實行“層層倒補貼”的農業(yè)保險保費補貼機制，只有農民的農業(yè)保險保費收繳完畢、縣市級的財政補貼資金到位以后，中央財政和省級財政的補貼最后才落實。這種“層層倒補貼”的機制存在諸多弊端。首先，受到縣級財力的制約，這種自下而上的倒補貼農業(yè)保險機制，難以滿足農戶的實際需求。普遍來看，農業(yè)大縣大部分財政來源單一，縣級財政資金少，就連基層政府的日常運轉所需要的資金都要依靠上級財政的轉移支付，縣級財政無力為所有農戶提供農業(yè)保險保費補貼。這樣，一部分原本農業(yè)保險需求意愿強烈的農戶也不能得到政策性農業(yè)保險的支持，必然造成農業(yè)保險的覆蓋率下降。其次，上級財政資金撥付嚴重滯后于農戶對資金的需求，缺乏時效性。湖南省現行的農業(yè)保險財政補貼機制先后需要中央財政、省級財政、縣級財政的三級聯動，由于財政資金撥付的滯后性，這種三級聯動機制難解農戶燃眉之急，不利于農戶快速組織生產自救。

第二，補貼品種少、區(qū)域小、保障水平低。首先，湖南省參與農業(yè)保險的品種不多，與國外存在著顯著的差距。試點以來，湖南農業(yè)保險從無到有，保險品種的數量從3種增加到19種，取得了較快的進步。但是與湖南省數以百計的農作物品種相比，保險品種覆蓋面窄，沒有納入農業(yè)保險的農作物風險依然是完全裸露。相較于美國等西方發(fā)達國家的150多個農作物補貼品種，湖南省農業(yè)保險還有很長一段路要走。其次，湖南省農業(yè)保險參保區(qū)域偏少，特色農險情況不容樂觀。2014年，湖南省農業(yè)保險整體覆蓋率為77.6%，未能做到應保盡保。受政府財力、基礎數據和技術手段等方面的制約，目前特色農險等新型產品的供給遠不能滿足農民需求。最后，湖南省農業(yè)保障水平較低。例如水稻種植保險賠償標準，從最開始每畝240元提高到2015年的360元。雖然賠償標準逐年提高，但是農業(yè)保險主要衡量補貼承保對象的物化成本，現階段農業(yè)保險的出發(fā)點是恢復生產為出發(fā)點，補貼受災農民的生產成本，保障水平有待進一步提高。

第三，缺乏“經營管理費、再保險和巨災風險基金”的一攬子財政支持方案。農戶對農業(yè)保險的有效需求和涉農保險公司對農業(yè)保險的有效供給，是農業(yè)保險順利發(fā)展最重要的兩個前提，缺一不可。由于缺乏對保險公司經營管理費的支持，而經營農業(yè)保險的成本和風險大于其他保險產品，保險公司參與農業(yè)保險經營管理費用高企，導致其參與政策性農業(yè)保險的意愿并不強。因此，政府財政為涉農保險公司提供一定數量的經營管理費用補貼，能進一步提高涉農險企的經營積極性。

農業(yè)再保險能更好地分散農業(yè)保險風險。目前，湖南省農業(yè)再保險正處在探索階段，原始數據累積嚴重不足，再保險經驗非常匱乏，再保險的財政支持體系還沒有建立，再保險的財政支持模式還沒有明確，保險公司對農業(yè)再保險重要性的認識很不充分。

三、關于湖南省農業(yè)保險財政支持的政策建議

第一，構建“農戶+農民合作社+商業(yè)保險公司+農業(yè)再保險”的財政支持模式。鑒于湖南省農戶風險意識淡薄、農戶參保意愿不強，農業(yè)保險的實施應依托農民合作社。農民合作社的加入能夠有效降低農業(yè)保險經營成本，有效防范道德風險和逆向選擇。近年來，湖南省農民合作社正呈現蓬勃發(fā)展態(tài)勢，截至2015年底，湖南農民合作社總數達到45 406家，其中國家級示范社428家，省級示范社836家，有合作社成員244.6萬戶，占全省農戶總數17.7%。大力發(fā)揮農民合作社在參與保險宣傳、代收保費、災害的查勘以及定損理賠等方面的便利性。加大對參保農戶、保險公司和再保險機構保費的支持力度。中央財政和省級財政應主動承擔農業(yè)保險財政支持的資金，這與我國的財政體制密不可分，我國中央和省級財政在財政資金分配中掌握著大部分的財源，過分下移農業(yè)保險的財政支持責任，會導致地方財政負擔過重，最終不利于農業(yè)保險財政支持工作的開展。

第二，完善“保費補貼+管理費用補貼+再保險補貼”三位一體的補貼方式。首先，農業(yè)保險保費補貼應從傳統的“保成本”向“保產量”“保收入”逐次有序推進。在保產量階段，中央財政與省級財政支持、縣級財政支持、農戶保費承擔的比例應確定為6∶2∶2較為適宜；而在保收入階段，中央財政與省級財政支持、縣級財政支持、農戶保費承擔的比例確定為5∶2∶3較為適宜。實行地區(qū)差異化和險種差異化保費補貼。（1）考慮到湖南區(qū)域農業(yè)經濟的地位、區(qū)域經濟實力和農業(yè)保險市場容量的差異，長沙、株洲、湘潭等一類地區(qū)，岳陽、常德、益陽、婁底、郴州、衡陽等二類地區(qū)，邵陽、永州、懷化、湘西、張家界等三類地區(qū)，省級財政和縣級財政在農業(yè)保險保費支持比例可調整為4∶6、5∶5和6∶4。（2）實行險種差異化保費補貼。對于中央財政直接支持的農業(yè)保險，保費補貼應繼續(xù)加大對關系國計民生和糧食安全的大宗農畜產品的保費補貼力度。按照充分發(fā)揮保險公司積極性和充分調動保險公司能動性的原則，對經營農業(yè)保險的保險公司給予10%~20%的經營管理費用補貼。伴隨著湖南省農村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)在農民收入中所占比重的持續(xù)下降，農村產業(yè)結構正從傳統的農產品生產向產地原料深加工不斷升級，農業(yè)保險對于促進農業(yè)健康發(fā)展，增加農戶收入的重要性進一步提高。再保險作為分散原有保險經營風險的方式，受到西方發(fā)達國家的青睞，再保險能有效提高原保險公司的風險保障能力，有助于保險業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，中央政府在全國范圍內組建統一的政策性農業(yè)保險公司，采取中央財政控股的方式；省一級政府組建區(qū)域性的農業(yè)再保險公司，采用省級財政控股、政策性農業(yè)保險機構參股的模式。

第三，建立農業(yè)巨災風險分散機制。大膽嘗試成立由中央、省級和地方三級構成的政策性農業(yè)保險巨災損失基金，從管理機構的設立、管理模式的選擇、資金籌集的來源、基金的投資原則與投資方向、監(jiān)督制度的完善等方面，逐步建立和完善巨災風險準備金的管理制度。探索巨災風險賠償補充機制，一旦巨災風險事故發(fā)生，當巨災風險準備金不足賠償時，可以通過財政兜底、商業(yè)借貸或者發(fā)行債券等方式補充不足資金。湖南省可以采取發(fā)行“農業(yè)保險特別地方債券”的方式融資，解決政府對于超賠的責任問題，然后在以后年份由政府分期償還，這樣就可以減輕政府一次性財政較大規(guī)模的預算外支出。

[1]庹國柱，朱俊生.試論政策性農業(yè)保險的財政稅收政策[J].經濟與管理研究，2007，(5)：47-50.

[2]庹國柱，朱俊生.農業(yè)保險巨災風險分散制度的比較與選擇[J].保險研究，2010，(9)：47-53.

[3]袁祥州，程國強，黃琦.美國農業(yè)保險財政補貼機制及對我國的借鑒[J].保險研究，2016，(1)：76-86.

[4]潘勇輝.財政支持農業(yè)保險的國際比較及中國的選擇[J].農業(yè)經濟問題，2008，(7)：97-103.

[5]王秀芬，王春艷，李茂松.我國農業(yè)保險財政補貼機制存在的問題及相關建議[J].農村經濟，2012，(11)：60-64.

[責任編輯 陳麗敏]

F327

A

1673-291X（2017）22-0076-02

2017-02-18

湖南省社會科學成果評審委員會課題“供應鏈金融視角的農戶融資約束緩解研究”（XSP17YBZC010）；湖南省哲學社會科學規(guī)劃課題“湖南省農村資金供給的區(qū)域差異對農村經濟增長影響的實證研究”（13YBA047）；湖南省教育廳一般項目“‘湘南三市’農村金融發(fā)展的區(qū)域差異研究”（14C0163）；衡陽市科技局科技計劃項目“供給側改革視閾下衡陽裝備制造業(yè)轉型發(fā)展研究”（2016KR01）

鄒建國（1978-），男，湖南常寧人，講師，博士研究生，從事農村財經與金融研究。