淺析高校取消事業(yè)單位編制后的財(cái)政撥款機(jī)制

王露瑤

【摘要】本文將全面闡述我國取消高校作為事業(yè)單位編制的背景及現(xiàn)狀，進(jìn)而分析福建高校取消事業(yè)單位編制后可能出現(xiàn)的問題。通過詳盡的調(diào)查研究，預(yù)測高校取消事業(yè)單位編制后，政府仍然會保障公立院校財(cái)政撥款，并將主要通過完善財(cái)政撥款體系、建立質(zhì)量評估與撥款相結(jié)合的財(cái)政撥款機(jī)制等措施，形成保障績效撥款為導(dǎo)向的撥款改革模式。

【關(guān)鍵詞】高校；事業(yè)單位；編制；財(cái)政撥款

【中圖分類號】G647.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B 【文章編號】2095-3089（2017）09-0296-02

編制涉及高校的人權(quán)和財(cái)權(quán)，是高校發(fā)展的生命線，對于政府和高校來說，編制是高校崗位設(shè)置、核定收支和財(cái)政撥款的依據(jù)。近年來一方面我國高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等任務(wù)量成倍增長，但另一方面事業(yè)發(fā)展與編制緊缺的矛盾愈演愈烈。因此在客觀分析福建省高校當(dāng)前撥款機(jī)制的現(xiàn)狀及其存在問題的基礎(chǔ)上，積極探索建立更加高效、透明、公正的經(jīng)費(fèi)撥款制度，尋求更加科學(xué)、有效、合理地分配高等教育經(jīng)費(fèi)的方式，無疑對我國高校取消事業(yè)單位編制這一重大改革，有著非常重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校取消事業(yè)單位編制的背景

1.編制限制下，高校人事自主權(quán)面臨掣肘，且編內(nèi)外人員同工不同酬，人才流動滯后

1998年以來，全國普通高校普通本?？?、研究生人數(shù)增加了約6倍，而教職工人數(shù)僅增加1倍多，教師編制只增加大約2倍。高校需要保證教學(xué)科研工作的順利開展的同時，要在核定的編制內(nèi)解決教學(xué)科研等問題，為此增加了大量編外人員，然而這部分人員與編制內(nèi)人員在工資、社保、職稱評定、住房補(bǔ)貼等方面，都存在較大的差距。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資、養(yǎng)老保險制度改革，也沒有把這部分人員考慮在內(nèi)，帶來了系列遺留問題，導(dǎo)致嚴(yán)重的同工不同酬，甚至“多做少得”現(xiàn)象頻繁發(fā)生。與此同時，由于編制相對固定并被理解成鐵飯碗，缺乏競爭和績效，使得部分編制內(nèi)部分人員工作相互推諉，甚至“做一天和尚撞一天鐘”，坐等退休。在政府控制和核定編制的情況下，高校無法真正根據(jù)學(xué)校發(fā)展需求聘任專業(yè)人才，也無法真正對教職工進(jìn)行分類管理和分類評價。

2.國家陸續(xù)推出事業(yè)單位改革文件

隨著事業(yè)單位編制問題日益突出，2011年《國辦關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》明確提出，對公益二類事業(yè)單位“在制定和完善相關(guān)編制標(biāo)準(zhǔn)的前提下，逐步實(shí)行機(jī)構(gòu)編制備案制”，建議盡快實(shí)施高校編制備案管理，高校自主確定人員規(guī)模并實(shí)施動態(tài)調(diào)整。2015年5月，北京市發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》中明確提出，對現(xiàn)有高等學(xué)校，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計(jì)，隨自然減員逐步收回編制。

當(dāng)前，北京市開全國先河，率先試點(diǎn)部分高校取消事業(yè)單位編制，要將高校崗位分成管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位，并進(jìn)一步細(xì)化專業(yè)技術(shù)崗位類別。福建省雖然目前尚未發(fā)布明確改革實(shí)施方案，但隨著全國公立高校事業(yè)單位的改革大潮，取消其事業(yè)編制也是指日可待。

二、福建省高校當(dāng)前財(cái)政撥款的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國高等教育經(jīng)費(fèi)撥款制度已打破中央統(tǒng)一包辦投資的體制弊端，建立了中央與地方分級負(fù)責(zé)的財(cái)政投入責(zé)任制度，形成了以生均撥款為主、重大專項(xiàng)撥款為輔、績效撥款為導(dǎo)向的動態(tài)調(diào)整撥款模式。

1.建立動態(tài)調(diào)整的生均定額撥款制度，生均定額水平逐年提高

福建省近年來多次調(diào)整省屬和市屬高校生均定額標(biāo)準(zhǔn)。從2013年起，將本科工學(xué)類專業(yè)生均撥款定額系數(shù)提高到1.5；將高職高專院校臨床醫(yī)學(xué)類專業(yè)生均撥款定額系數(shù)提高到2.0。2016年12月，廈門市財(cái)政局聯(lián)合市屬各高校制定的高校生均定額方案中明確指出：2017年度開始建議根據(jù)各校不同特點(diǎn)，采取一校一定的方式，核定生均綜合定額；適當(dāng)擴(kuò)大生均綜合定額口徑，將工會福利經(jīng)費(fèi)、食堂補(bǔ)助、非在編人員經(jīng)費(fèi)、事業(yè)單位醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、社保、年金以及各校原有相關(guān)固定項(xiàng)目納入綜合定額范圍，并予以適當(dāng)提高；各校在財(cái)政定額撥款總額內(nèi)，自行統(tǒng)籌專業(yè)間定額經(jīng)費(fèi)，確保專業(yè)間生均定額系數(shù)達(dá)到省定要求。

2.設(shè)置“專項(xiàng)撥款”資金，支持高?；ā⒖蒲泻蛢?nèi)涵建設(shè)發(fā)展

2013年12月23日福建省人民政府發(fā)布《福建省省級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，為高校完成特定的工作目標(biāo)和任務(wù)專門設(shè)立資金，并按照預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，執(zhí)行期限為1至3年。2015年9月30日福建省財(cái)政廳、福建省教育廳結(jié)合以上辦法印發(fā)了《福建省提升高校辦學(xué)水平專項(xiàng)資金管理辦法》，更加明確高校專項(xiàng)資金使用范圍主要包括：學(xué)科專業(yè)建設(shè)、應(yīng)用型本科高校建設(shè)、研究生教育質(zhì)量提升工程、本科教學(xué)質(zhì)量工程、卓越人才教育計(jì)劃、科研創(chuàng)新平臺建設(shè)、大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、福州地區(qū)大學(xué)新校區(qū)文獻(xiàn)信息資源共享、教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控建設(shè)，以及改善高校辦學(xué)條件等其他有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。并且，首次提出“組織開展重點(diǎn)評價或引入第三方評價”機(jī)制。

3.逐步完善以績效為導(dǎo)向的撥款形式，充分發(fā)揮財(cái)政政策的激勵和導(dǎo)向作用

福建省此后多次調(diào)整績效體系，2014年福建省出臺《關(guān)于改革完善高等教育治理方式推動高等學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的若干意見》，深入推進(jìn)管、辦、評分離，改革完善高等教育治理方式，通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)等舉措，激發(fā)高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)的內(nèi)生動力，全面提高辦學(xué)質(zhì)量和服務(wù)能力。提出進(jìn)一步完善高等教育“以省為主，省市共建”的管理體制，加強(qiáng)省、市政府對高校辦學(xué)定位、辦學(xué)規(guī)模、發(fā)展規(guī)劃等方面的統(tǒng)籌。改革完善高校撥款制度，探索建立體現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的高校預(yù)算撥款體制和分類財(cái)政支持政策，引入績效撥款制度，激發(fā)高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)的內(nèi)生動力。

三、高校取消事業(yè)單位編制后財(cái)政撥款可能出現(xiàn)的問題

近年來福建省高等教育經(jīng)費(fèi)撥款制度改革雖已取得了很大的成效，但在實(shí)踐中仍然存在一些問題。這些問題不僅嚴(yán)重影響了高等教育從注重“規(guī)模發(fā)展”向注重“質(zhì)量和效益”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，也影響了財(cái)政資源的運(yùn)用資料和資金的利用效能。尤其是在當(dāng)前編制管理的公立高校中，現(xiàn)行的預(yù)算管理和人才管理體制已難以適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要，事業(yè)單位工資制度急需改革。

1.高等教育單位預(yù)算和部門預(yù)算、高等院校單位預(yù)算與其發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)

在高校預(yù)算編制過程中存在兩套預(yù)算：一是在向財(cái)政申請預(yù)算撥款時，按照政府的《收支分類科目》而編制的“財(cái)政部門預(yù)算”，這是高校資金來源的收入預(yù)算；另一套預(yù)算是高校內(nèi)部依據(jù)自身維持正常教學(xué)及建設(shè)要求而編制“內(nèi)部預(yù)算”，這是資金用途支出預(yù)算。按要求，兩套預(yù)算需保持一致，但現(xiàn)實(shí)情況卻是高校無法完全按照政府部門要求的預(yù)算進(jìn)行操作?！皟蓮埰ぁ眴栴}暴露的是高校預(yù)算和政府部門預(yù)算之間無法對接的矛盾。高校內(nèi)部，很多時候預(yù)算一開始就定下來，資金分配要完全按照預(yù)算來，然而政府的資金撥付一般較晚。筆者了解到一些高校預(yù)算資金最終下達(dá)在每年的秋季，卻要求加快支出進(jìn)度，使得很多學(xué)校在年底反復(fù)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有將資金用到實(shí)處，難以適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要。

2.財(cái)政撥款的精細(xì)化水平有待進(jìn)一步提高

2016年12月中旬，廈門市與浙江省聯(lián)合開展高?？冃Э己酥笜?biāo)體系研討會，通過比較，發(fā)現(xiàn)廈門市較之浙江省的指標(biāo)考核尚有較大差距。浙江省普通本科高校教學(xué)及業(yè)績考核指標(biāo)設(shè)有保障情況、教師情況、人才培養(yǎng)質(zhì)量情況、教學(xué)改革情況、開放教學(xué)情況、爭先創(chuàng)優(yōu)情況六個一級指標(biāo)和對應(yīng)的21個考核點(diǎn)，按照增量或等級給分制記分辦法，賦予每個一級指標(biāo)對應(yīng)分值，其中考核點(diǎn)基本按照優(yōu)秀、良好、合格、不合格分別給予其總分100%、85%、70%、0四個等級。而2016年廈門市最新稿的高?？冃Э己酥笜?biāo)體系雖有管理績效、辦學(xué)績效、社會服務(wù)績效、教學(xué)改革情況、重大工作推進(jìn)、爭先創(chuàng)優(yōu)情況和扣分項(xiàng)目七個一級指標(biāo)，但只設(shè)置了14項(xiàng)二級指標(biāo)，另指標(biāo)說明中仍按照四個等級給予評定。總體可見，各地區(qū)由于發(fā)展不平衡，指標(biāo)體系的設(shè)置仍舊粗略，精細(xì)化水平尚有較大差別的同時，有待進(jìn)一步完善。

3.政府財(cái)政支持缺乏有效的績效監(jiān)督和考評機(jī)制

福建省目前高等教育撥款采用的是“政府-高等學(xué)校”的二元撥款機(jī)制，政府既是高等教育財(cái)政資金的提供機(jī)構(gòu)也是分配機(jī)構(gòu)，政府和高校雖然設(shè)置了監(jiān)察審計(jì)處，但由于仍是政府性質(zhì)，缺乏第三方監(jiān)督，易受行政干預(yù)或人為因素的影響，產(chǎn)生暗箱操作，從而導(dǎo)致“跑關(guān)系”、“拉人脈”現(xiàn)象，影響撥款的公正性和透明性，使得高校的精力不能完全專注于學(xué)校規(guī)劃和發(fā)展上，導(dǎo)致教育質(zhì)量下滑。同時，對于財(cái)政資源分配后的跟蹤、檢測和反饋環(huán)節(jié)較為薄弱，還未充分建立與撥款效益考評及分析評價相結(jié)合的制度，尤其是專項(xiàng)資金的管理中，管理缺失、資金挪用、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象層出不窮等。

四、高校取消事業(yè)單位編制后撥款機(jī)制改革的預(yù)測

高校取消編制并不意味著取消或者減少財(cái)政撥款，隨著國家教育投入的增加，對于高校的撥款也應(yīng)持續(xù)增長。據(jù)悉，高校取消事業(yè)單位編制后，仍舊會保留其事業(yè)單位性質(zhì)，主要是因?yàn)楦咝５墓鎸傩裕荒軐?shí)施市場化和產(chǎn)業(yè)化管理，所以還需由財(cái)政進(jìn)行撥款。撥款方式將由傳統(tǒng)的按編制“人頭”撥付，改為綜合經(jīng)費(fèi)核算辦法和撥付標(biāo)準(zhǔn)，撥款標(biāo)準(zhǔn)要考慮高校類別、學(xué)科專業(yè)性質(zhì)、人才培養(yǎng)的數(shù)量與類型、科學(xué)研究、社會服務(wù)等綜合因素，與教職工規(guī)模沒有多大關(guān)系。

這種情況下，筆者預(yù)測未來高校撥款模式將朝以下方向發(fā)展：

1.提高生均綜合定額、加強(qiáng)專項(xiàng)撥款的管理

生均撥款由于主要以學(xué)生為單位，用于解決辦公和教學(xué)經(jīng)費(fèi)，不能單獨(dú)作為解決事業(yè)單位人員預(yù)算的方法，即便如此，結(jié)合當(dāng)前財(cái)政撥款情況，取消事業(yè)單位編制后，仍應(yīng)根據(jù)發(fā)展穩(wěn)步提高生均綜合定額。對于專項(xiàng)撥款，應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，加大專項(xiàng)資金審計(jì)強(qiáng)度。

2.完善財(cái)政撥款組織管理體系

組建虛擬的教育財(cái)政咨詢委員會，成員可由政府機(jī)關(guān)的教育和財(cái)政部門、高校以及非政府部門的財(cái)政專家組成，主要職責(zé)是聆聽高校發(fā)展實(shí)際需要、提供教育財(cái)政的政策性建議、研究審議財(cái)政撥款各項(xiàng)政策、明確高校經(jīng)費(fèi)使用的權(quán)利和義務(wù)、指導(dǎo)財(cái)政撥款的分配和績效評價，從而形成科學(xué)、公開、透明的教育財(cái)政決策機(jī)制；設(shè)立中介組織負(fù)責(zé)撥款，如在政府和高校之間設(shè)立中介組織專門負(fù)責(zé)撥款，預(yù)防政府對高校再次實(shí)施過多的行政干涉，使高校真正成為公益二類社會組織，促使經(jīng)費(fèi)分配更加公開、公正、透明和有效。

3.細(xì)化績效考核指標(biāo)、強(qiáng)化績效預(yù)算和績效管理機(jī)制

事業(yè)單位取消編制之后，需要進(jìn)一步細(xì)化教學(xué)和科研的績效管理辦法，著重考慮如何在整體投入提高的情況下改善高校資金使用績效，激勵人才創(chuàng)新。財(cái)政部門根據(jù)中期績效目標(biāo)撥款，學(xué)校根據(jù)教師個人的績效發(fā)放基本工資和績效工資。建立層層的績效管理和績效撥款之后，還需要制定績效報(bào)告制度，每年或者每隔幾年，高校都需要報(bào)告績效，以便讓上級部門核定撥款。

4.縮小編內(nèi)外待遇差別，最終實(shí)現(xiàn)基本平等

對于高校取消編制后的人員，一方面可根據(jù)其工齡長短簽訂無固定期限勞動合同，只要不嚴(yán)重違反單位規(guī)章制度就不會被解聘，其中，歸上級組織人事部門管理的干部仍由組織人事部門管理，其政治等待遇不變；另一方面，先仍按原人頭費(fèi)撥付財(cái)政經(jīng)費(fèi)，保證這部分人員的工資福利開支資金來源。新人不再有新編制，依照勞動人事法律法規(guī)一律簽訂相應(yīng)期限的勞動合同，用高校合法依規(guī)創(chuàng)收的資金開支工資，工資待遇與創(chuàng)造的績效掛鉤。

5.建立并完善與高等教育經(jīng)費(fèi)掛鉤的績效評價體系

當(dāng)前，教育部、省市教育廳會定期對高校的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估，部分高校設(shè)立了“品質(zhì)管理處”作為內(nèi)部教學(xué)、科研成果監(jiān)測機(jī)構(gòu)，但評估結(jié)果和財(cái)政撥款沒有必然聯(lián)系，這就大大降低了教育經(jīng)費(fèi)的“指揮棒”作用。目前，西方發(fā)達(dá)國家基本都建立了具有一定專業(yè)性、權(quán)威性的高等教育質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)，以財(cái)政問責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)，構(gòu)建了多層次、多指標(biāo)的質(zhì)量評估指標(biāo)體系，引導(dǎo)高校樹立績效和競爭觀念，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。因此，福建省應(yīng)將國外經(jīng)驗(yàn)與國情相結(jié)合，建立對應(yīng)的高等教育質(zhì)量評估體系，重點(diǎn)健全高校教學(xué)水平、科研水平、社會服務(wù)能力等方面的質(zhì)量和效益評估機(jī)制，將質(zhì)量評估與財(cái)政撥款相結(jié)合，從而切實(shí)做好各項(xiàng)配套改革工作。

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