澳門公共財(cái)政的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

林宇滔

經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)梁維特日前列席立法會(huì)引介《2018年財(cái)政年度預(yù)算案》，2018年財(cái)政預(yù)算總支出為1，096億元（澳門元，下同），較去年大增逾138億元，增幅達(dá)14.5%，不單創(chuàng)下歷史新高，更是澳門回歸以來(lái)首次突破1，000億元的支出預(yù)算。但預(yù)算案最終仍以31 票全票通過(guò)，難怪立法會(huì)主席賀一誠(chéng)年前公開(kāi)表示，世界最難通過(guò)的預(yù)算案，在澳門是最易通過(guò)的。

預(yù)算破千億

經(jīng)常開(kāi)支較回歸初增十倍

根據(jù)預(yù)算案，特區(qū)財(cái)政明年預(yù)算總收入為1，191.7億元，較去年增加162億元，增幅為15.8%，其中預(yù)計(jì)“博彩特別稅”（即賭場(chǎng)稅收）較去年增加105億元至805億元，增幅最多，意味著博彩稅佔(zhàn)政府收入逾73%。

本澳博彩收入由回歸後急升十倍，政府稅收水漲船高，但賺得多亦花得更多，近年財(cái)政開(kāi)支不斷大幅上升，由回歸初2000年的129億元，增至明年的1096億元，增幅逾七倍，近年增幅更為驚人（詳見(jiàn)附表）。根據(jù)2016年執(zhí)行情況報(bào)告，政府各部門的開(kāi)支（經(jīng)常轉(zhuǎn)移）逾390億元，相當(dāng)於2000年政府三年的總開(kāi)支預(yù)算；值得一提的是，根據(jù)資料，本澳公共財(cái)政中的經(jīng)常開(kāi)支在2016年達(dá)705億元，較2000年不到75億元急升近十倍，甚至已追貼當(dāng)年795億元的“博彩特別稅”。數(shù)字反映，包括人員、部門開(kāi)支等的經(jīng)常性開(kāi)支大增，是目前本澳公共財(cái)政最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

派糖開(kāi)支佔(zhàn)15%

公務(wù)員開(kāi)支佔(zhàn)20%

在人員開(kāi)支方面，政府明年人員開(kāi)支較今年再增14億元，2018年單是人員開(kāi)支已逾222億之鉅，佔(zhàn)開(kāi)支預(yù)算達(dá)20%，較2005年全年政府開(kāi)支總和更多，實(shí)與當(dāng)局“精兵簡(jiǎn)政”的口號(hào)背道而馳。翻查資料，過(guò)去五年政府的人員開(kāi)支確實(shí)不斷攀升，151億元（2014年）、171億元（2015年）、184億元（2016年），208億元（2017年）、222億元（2018年），五年間大增47%。行政法務(wù)司司長(zhǎng)陳海帆對(duì)此辯護(hù)指，2016 年有36，123名公務(wù)員，但2018年的公務(wù)員編制數(shù)量為37，130名，較2016年的編制增加967人。人員增加是因?yàn)楣芾砗Ｓ虻木瘎?wù)，以及提升醫(yī)療服務(wù)需增加數(shù)百名人手。她表示，回歸以來(lái)澳門人口和旅客大增，令政府服務(wù)壓力大增，如法務(wù)局手頭核實(shí)和草擬的法律法規(guī)有100項(xiàng)、政府綜合服務(wù)大樓今年至第三季已提供50多萬(wàn)宗服務(wù)，較去年增加2.6倍。但卻說(shuō)不出法律草擬項(xiàng)目與公務(wù)人員增加有何必然關(guān)係？也沒(méi)有回應(yīng)為何不能將綜合服務(wù)大樓如查屋紙等服務(wù)實(shí)現(xiàn)全電子化減省人手。

相對(duì)而言，在2018年的千億預(yù)算中，包括現(xiàn)金分享、公積金撥款、醫(yī)療券計(jì)劃、敬老金、養(yǎng)老金等，加上各項(xiàng)稅務(wù)減免等開(kāi)支總額其實(shí)不到167億元，僅佔(zhàn)總開(kāi)支的15%，與坊間一般感覺(jué)本澳財(cái)政預(yù)算主要用於大派福利大為不同。

政府大樓嘆慢板

租金裝修成公帑黑洞

就明年財(cái)政預(yù)算破千億，梁維特解釋，支出增加的主要原因是明年“行政當(dāng)局投資與發(fā)展開(kāi)支計(jì)劃”部分的預(yù)算，較去年增加58 億元，以及特區(qū)政府對(duì)出資公司注資預(yù)算，較去年增加16 億元所致。他更特別指出，過(guò)去幾年博彩業(yè)進(jìn)入調(diào)整期，政府緊縮開(kāi)支，一直要求部門對(duì)公幹招待費(fèi)、宣傳活動(dòng)、研究、紀(jì)念品、裝修、聯(lián)歡等開(kāi)支節(jié)約使用。政府表示，2017年公幹招待費(fèi)比2016年同期減少13.24%、宣傳活動(dòng)費(fèi)同比減少3.4%、研究費(fèi)減少7.99%、紀(jì)念品費(fèi)減少11.99%，聯(lián)歡費(fèi)亦減少6.89%。然而，由於今年裝修費(fèi)大增7.94%，上述開(kāi)支總體只減少1.66%。

筆者認(rèn)為，裝修開(kāi)支不減反增，正好反映本澳公帑浪費(fèi)的另一原因。根據(jù)資料，政府部門於2016年租用私人物業(yè)的開(kāi)支已逾11億元，且年年上升，較2011年的4.2億元相比，政府租金支出五年內(nèi)淨(jìng)升一倍多。就政府每年大花公帑租賃辦公場(chǎng)所問(wèn)題，去年八月公佈的《政府部門辦公大樓的規(guī)劃及建設(shè)》審計(jì)報(bào)告早已作出嚴(yán)厲批評(píng)，只是當(dāng)局意見(jiàn)接受，態(tài)度照舊。

審計(jì)報(bào)告指出：“特區(qū)政府每年支付巨額公帑租賃辦公場(chǎng)所，並非單純的消耗公共資源問(wèn)題，加上租約長(zhǎng)短不一，各部門經(jīng)常要處理搬遷、裝修等一系列程序，既浪費(fèi)行政資源，亦影響部門正常運(yùn)作及穩(wěn)定，絕不符合成本效益?！睂徲?jì)報(bào)告亦發(fā)現(xiàn)，財(cái)政局早於2012年已兩度提出籌建政府辦公大樓的具體建議，理?yè)?jù)充分，但報(bào)告批評(píng)工務(wù)局未有認(rèn)真對(duì)待有關(guān)建議，期間亦沒(méi)有推出任何有助減少政府租金支出、協(xié)助各政府部門改善辦公條件的措施，工務(wù)局應(yīng)切實(shí)履行自身職責(zé)。但至今，工務(wù)局除個(gè)別一兩個(gè)如初級(jí)法院、檢察院的臨時(shí)辦公大樓在招標(biāo)或興建外，興建政府辦公大樓計(jì)劃仍未聞樓梯響。為此，政府實(shí)有必要採(cǎi)取實(shí)際措施，減少租用辦公地點(diǎn)，甚或和業(yè)主檢視租金，在新城B區(qū)規(guī)劃興建政府綜合辦公大樓亦應(yīng)提前落實(shí)，減省龐大的恆常租金支出。

電子化簡(jiǎn)程序提升效率減人手

不能否認(rèn)，本澳公共財(cái)政近年確實(shí)出現(xiàn)了收入趨單一、恆常開(kāi)支急升等的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和警號(hào)，但社會(huì)對(duì)此的關(guān)注卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，社會(huì)有必要施加足夠的壓力，確保政府能有計(jì)劃的減緩如人員開(kāi)支、租金及裝修等近年急增的經(jīng)常性公共開(kāi)支不斷上升，確保本澳的公共財(cái)政穩(wěn)健和健康發(fā)展。

更重要是，隨著賭收經(jīng)歷數(shù)年跌幅漸趨穩(wěn)定，本澳經(jīng)濟(jì)明顯已進(jìn)入成熟穩(wěn)定周期，過(guò)去的急速增長(zhǎng)將不會(huì)再現(xiàn)，為確保公共財(cái)政的穩(wěn)健，當(dāng)局除了要針對(duì)性緊縮非必要的經(jīng)常開(kāi)支外，亦應(yīng)同時(shí)維持正常的社會(huì)民生福利開(kāi)支，以及有針對(duì)性穩(wěn)步推動(dòng)有利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的公共房屋、交通、教育、醫(yī)療等社會(huì)非經(jīng)常性的基建投資，通過(guò)公共支出作為槓桿，在維持整體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展和控制公共開(kāi)支之間取得平衡。必須強(qiáng)調(diào)，政府推動(dòng)基建時(shí)，應(yīng)按照審計(jì)署的建議在招標(biāo)時(shí)引入補(bǔ)償性違約金及用家評(píng)分等新機(jī)制，避免延誤超支等老問(wèn)題不斷重覆出現(xiàn)。

隨著《新預(yù)算綱要法》正式執(zhí)行，政府有必要全面檢視近年本澳公共開(kāi)支、尤其經(jīng)常性開(kāi)支急增的真正原因，並向公眾清晰交待，更要採(cǎi)取措施對(duì)癥下藥，包括應(yīng)通過(guò)人手的有效調(diào)配、減省內(nèi)部流程、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部行政及對(duì)外服務(wù)的電子化等，提升效率控制公務(wù)員開(kāi)支的增長(zhǎng)；對(duì)於公共採(cǎi)購(gòu)的質(zhì)量和效益，更應(yīng)引入嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，善用每一分公帑。

博彩稅佔(zhàn)收入七成

需檢討稅基

長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，當(dāng)局更有必要全面檢視本澳公共財(cái)政的穩(wěn)健性。過(guò)去十年，本澳博彩稅收佔(zhàn)政府整體收入逾七成，稅收單一且稅基狹窄，且近年不少的減免稅項(xiàng)措施傾向一刀切，而非有策略和針對(duì)性，這亦不利今後公共財(cái)政開(kāi)源和擴(kuò)闊稅基等尋求共識(shí)和方向，社會(huì)對(duì)此必須重新檢視和討論。

此外，現(xiàn)金分享已實(shí)施多年，在目前生活成本仍然高企下，維持現(xiàn)金分享對(duì)基層居民尤為重要。但面對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新周期，當(dāng)局理應(yīng)推動(dòng)社會(huì)討論現(xiàn)金分享的目的及機(jī)制，將其社會(huì)效益更大化，如現(xiàn)金分享應(yīng)否與財(cái)政盈餘掛鈎、比例應(yīng)為多少？應(yīng)維持有身份證就派錢，抑或剔除非長(zhǎng)期居澳者等問(wèn)題都值得社會(huì)展開(kāi)討論，否則今後現(xiàn)金分享無(wú)論是多是少，都會(huì)讓政府陷入進(jìn)退兩難局面。endprint